<< Пред. стр. 12 (из 20) След. >>
Список литературы по разделу
Безусловно, положительное значение имеет создание института мировых судей, в компетенцию которых входит рассмотрение менее сложных дел, ранее подолгу пылившихся в судейских столах и раздражавшие массу людей, ожидавших судебного разбирательства.
Теперь судьям, чтобы быть на высоте положения, которое создало им законодательство, необходимо "переродиться", стать защитником человеку и гражданину, чьи права нарушены или
См. об этом. В.М. Савицкий: Зигзаги судебной реформы//Конституция и закон-стабильность и динамизм. М. 1998. С. 116-118; Его же: Судебная защита прав и свобод человека и гражданина//Права человека. Учебник. М. 1999. С. 309-316.
380
ограничена свобода. Суд гарантирует защиту "каждому" без каких-либо ограничений или исключений. Принцип недискриминации -важнейшее правило, уравнивающее в суде всех, независимо от пола, национальности, расы, религии, образования, служебного положения или толщины кошелька. Такая трактовка отвечает требованиям Всеобщей Декларации прав человека и Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Право на обращение в суд (правосубъектность) есть у всех и каждого, и это право относится к числу естественных и неотчуждаемых. Но прибегать к судебной защите, к внесудебным способам или вообще смириться с нарушением своих прав и не требовать их восстановления, дело сугубо личное. Таков принцип диспозитивности, который означает возможность лица самостоятельно, по собственному усмотрению располагать своими субъективными правами.1 И вот в этом заключается особенность любых прав, но в особенности права человека. Индивид больше кого бы то ни было заинтересован в защите своих прав, чести и достоинства, и он сам, прежде всего, должен отстаивать их нерушимость.
Ранее мы говорили о возможности защиты своих прав в Конституционном судопроизводстве. Защищать права человека можно в арбитражном суде, в административном судопроизводстве и у мирового судьи.
Но наибольший удельный вес восстановления нарушенных прав либо урегулирование конфликтов приходится на гражданское или уголовное судопроизводство в судах общей юрисдикции.
В уголовном судопроизводстве участвуют две главные фигуры - подсудимый и потерпевший. Все судопроизводство, в том числе права всех участников процесса, регулируются Уголовно-процессуальным кодексом. Заметим сразу, что стереотип мышления рисует нам непривлекательный образ преступника и достойного сожаления потерпевшего. Их цели, интересы, взгляды на происшедшие события совершенно противоположные, и ведут они себя тоже по-разному. Но с точки зрения прав человека это выглядит несколько иначе.
Во-первых, справедливость и закон требуют только законного наказания виновного, то есть человек может быть наказан только за
I
1 Савицкий В.М. Указ. соч. С. 322.
381
виновное поведение и обязательно указанное в законе, как преступное. Nullum crimen, nulla pocna sine lege, - как сформулировали этот принцип римские юристы, - нет преступления, нет наказания без указания закона.
Во-вторых, наказание должно быть соразмерным тяжести деяния.
В-третьих, наказание не должно сопровождаться действиями, унижающими достоинство личности или жестокостями. Кара за содеянное никак не должна быть местью, направленной лишь на удовлетворение потерпевшего. И тем более, наказание не может быть вынесено для острастки, с пресловутой формулировкой "чтобы неповадно было другим", или для нагнетания страха, или с прочими "назидательными" или "воспитательными" целями.
Самое страшное во всех этих проявлениях - это циничная "целесообразность", которая может превратить правосудие в инструмент расправы, подавления прав и свобод, в способ угнетения и подчинения. Тогда правосудие превращается в свою противоположность - в злоупотребление правом!
Итак, суд стремится к истине и потому должен быть беспристрастен. То есть, если с одной стороны есть обвиняемая, то с другой должна быть и защитная функция. И обе они должны быть в равных условиях.
Вот до такой справедливой позиции наша судебная система подошла только сейчас, и обвиняемому разрешено иметь защитника с момента предъявления обвинения. Этим же правом пользуется и подозреваемый, если он задержан или арестован.
А ведь 50 лет тому назад в наших уголовных процессах защитник мог принять участие только на стадии судебного разбирательства. Это означало, что на самой ранней стадии предварительного следствия^ когда допускается самое большое количество ошибок, а еще хуже злоупотреблений - защитник не участвовал и потому не мог повлиять на нарушение законности.
Позднее его права расширились, и он знакомился с делом, завершенным предварительным следствием. Обвинительный и репрессивный уклон нашего уголовного судопроизводства долгие годы не позволял свободно знакомиться обвиняемому и его защитнику с делом, не разрешал им свидания и разговоры и т.д.
Все это было антигуманно и репрессивно. Мы уж не говорим о состоянии наших СИЗО, о гигиене, о порядках, о медицинском
обслуживании в колониях и тюрьмах. И уж совсем недавно наша система доросла до того, чтобы признать за каждым обвиняемым общепризнанные принципы и нормы международного права, как-то безотлагательно предстать перед судом, который проверил бы законность ареста или задержания и продления срока содержания под стражей.
Другое важнейшее право обвиняемого - право на рассмотрение дела в суде присяжных. Особенно это важно по делам, по которым обвиняемому может быть вынесен самый жестокий приговор.
Презумпция невиновности, провозглашенная Конституцией, в статье 49 звучит так:
1) "Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным пока его виновность не будет доказана в предусмотренном законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда (!);
2) Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность (!);
3) Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого".
Огромный пласт вопросов возникает в уголовном судопроизводстве по поводу прав потерпевшего.
Во-первых, надо помнить, что он - активный участник процесса со всеми вытекающими отсюда последствиями. Во-вторых, его права не могут быть менее значимы, чем права обвиняемого, поэтому он дает показания, представляет документы, имеет право на ознакомление с документами, может заявлять отводы и ходатайства, задавать вопросы экспертам и другим участникам процесса.
В-третьих, у него имеются имущественные права, возникающие в связи с совершенным преступлением. И, наконец, самое главное - имущественный ущерб, не могущий быть восполнен преступником, теперь восполняется государством (!). Пока об этом мало кто осведомлен, а суды, верные своим ложным и несправедливым "принципам" служения государству, а не гражданам, помалкивают о правах граждан на компенсацию причиненного ущерба. Между тем, статья 52 Конституции, где записано, что "государство обеспечивает
382
383
потерпевшим... компенсацию причиненного ущерба", не исполняется.
Правосудие в гражданском судопроизводстве является массовым способом обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан. Правда, здесь, в отличие от уголовного судопроизводства, сюжеты зачастую менее драматичны, нарушения прав менее выпуклы и общественно значимы. Здесь рассматриваются конфликтные ситуации, преимущественно между гражданами, возникающие в сфере производства и потребления. Если раньше эта сфера была вообще слабо развита, то теперь значение соблюдения прав человека в гражданском судопроизводстве будут постоянно возрастать.
В этом процессе главные действующие лица называются истец и ответчик, и оба они, впрочем, как и остальные участники процесса, имеют свои законные права и интересы^
Истец обращается в суд за защитой своих прав, указывает ответчика, отстаивает свои права, но совсем не обязательно, что в заявлении истца все обосновано, правильно и справедливо. Поэтому и в гражданском судопроизводстве суд обязан искать истину, определить права и обязанности сторон, установить ответчика и степень ответственности его.
Таким образом, суд не связан иском и не выполняет поручение или просьбу истца. В правовом отношении суд беспристрастен, а стороны равны перед судом.
Стороны действуют в рамках Гражданско-процессуального кодекса: они имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки, снимать копии, заявлять ходатайства и отводы, задавать вопросы другим лицам, свидетелям, экспертам, представлять свои доводы и документы, обжаловать действия и решения суда...
В резолюции Всероссийского чрезвычайного съезда в защиту прав человека "Об обеспечении и защите прав граждан в органах правосудия", дается суровая оценка деятельности отечественной судебной системы. Современная судебная власть в России, - говорится в резолюции, - стремится в первую очередь к защите своих корпоративных интересов и не ориентирована на защиту прав , граждан. Судебная власть, в силу возрастающей зависимости судей от власти исполнительной, зачастую сама становится источником нарушения прав граждан. В связи с этим необходимо принятие срочных мер, направленных на судебную защиту и обеспечение прав человека.
Среди множества мер, съезд рекомендовал, в частности, и такие:
Вместо бесконечного реформирования судебной системы и ее размножения почкованием и делением следует укреплять суды общей юрисдикции, обеспечив, чтобы на каждые 10-15 тысяч жителей приходилось не менее одного судьи. Вместо создания административных судов, а также мировых судов... направить запланированные ресурсы на развитие судов общей юрисдикции.
В целях обеспечения реального участия граждан в отправлении правосудия необходимо не упразднять институт народных заседателей, а преобразовать его в институт общественных судей. Они должны обладать правом, при наличии особого мнения направлять его в кассационную и надзорную инстанции. Общественные судьи должны участвовать в осуществлении правосудия также в кассационной и надзорной инстанциях. Правом принесения протеста на вступивший в законную силу судебный приговор, решение или определение, наряду с лицами, указанными в законодательстве, должен обладать также Уполномоченный по правам человека в РФ.
Следует реформировать систему органов прокуратуры, исходя из недопустимости совмещения следственных и надзорных функций в одном ведомстве. Общественным организациям должно быть представлено право беспрепятственно обращаться в судебные органы с заявлением о защите, как отдельных граждан, так и в общественных интересов.
Такое реформирование судебной системы, считают участники съезда, отвечало бы принципам правового государства, верховенства права, независимого, гласного и справедливого судебного разбирательства и в конечном счете наиболее эффективно способствовало бы защите прав человека и гражданских свобод.
384
13 - 2027
ТЕМА 25
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ (ВНЕСУДЕБНЫЕ) СПОСОБЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА.
Соблюдение и обеспечение прав и свобод человека настолько многогранная, многоаспектная и разносторонняя деятельность, что ее реализация должна осуществляться на всех уровнях социума. От местного самоуправления до правительства страны. Но в том-то и состоит особенность прав человека, что они настолько универсальны, настолько имплицитно содержаться во всех общественных отношениях, что любая властная деятельность в той или иной мере содержит проблематику прав человека, гражданина на определенные притязания. Это убедительно видно из сопоставления статей 71 и 72 Конституции РФ.
Согласно разделения предметов ведения РФ и субъектов РФ к полномочиям Федеральной власти отнесены: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств.
Но ведь конфликтогенными, вызывающими нарушение прав человека могут быть любые сферы деятельности Федеральных органов власти, перечисленные в статье 71.
В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.
Но, как и в первом случае, мы можем сказать, что и во всех иных предметах совместного ведения содержаться права человека, которые обнаруживают себя при неправомерной деятельности чиновников исполнительной власти. Таковыми могут быть предметы совместного ведения: по владению, пользованию и распоряжению землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, в охране окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в защите семьи, материнства, отцовства и детства; .социальная защита, включая социальное обеспечение и все остальное, чем занимаются исполнительные органы власти. Наконец, органы местного самоуправления всей своей деятельностью призваны решать человеческие проблемы, удовлетворять потребности и интересы
386
граждан, то есть соблюдать и исполнять права человека и гражданские свободы.
Именно эта роль органов власти исчерпывающе четко изложена в статье 18 Конституции РФ, которая гласит: "Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием".
Структура исполнительной власти в нашей стране весьма развита и имеет множество форм деятельности.
Мы разделяем точку зрения тех ученых, которые относят российскую президентуру к исполнительной ветви власти. Поэтому иерархию исполнительной власти России возглавляет Президент РФ, который назначает председателя Правительства, ответственного прежде всего перед Президентом, а также имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации.
Функции Правительства РФ весьма обширны, а его задачи в сфере соблюдения и защиты прав человека изложены в такой формулировке: "осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью".
Президент РФ, согласно Конституции, является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина (статья 80 п. 2). Он вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (статья 85 п. 2).
Президент осуществляет контроль за деятельностью правительства, министерств и ведомств, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министерств, то есть оценивает деятельность исполнительной власти во всех сферах жизни: политической, экономической, социальной, культурной и т.д.
Кроме федеральных органов исполнительной власти в стране действуют органы субъектов Федерации, организующие деятельность
13*
387
всех государственных структур в регионах, тем самым решающие проблемы обеспечения и защиты прав человека и гражданских свобод.
Напрямую с деятельностью исполнительной власти связан второй административно-правовой способ защиты прав человека - это внесудебный порядок обжалования неправильных, неправовых, нарушающих права граждан актов или решений в вышестоящий орган исполнительной власти.
Поскольку исполнительная власть теснейшим образом связана с потребностями и интересами граждан, то и от добросовестного отношения служащих разного уровня к рассмотрению и решению насущных обращений граждан во многом, или даже полностью зависит состояние с соблюдением гражданских прав и свобод. Ведь нарушения прав человека и связанные с этим конфликты часто провоцируются грубостью, черствостью, формализмом, бездушием чиновников.
С другой стороны, граждане плохо знают свои права и обязанности, не готовы к грамотному диалогу, основанному на высоком правосознании, чувстве собственного достоинства, на знании законов и т.д.
Поэтому следует подчеркнуть, что, исходя из широкой направленности деятельности исполнительной власти, в различных нормативно-правовых актах могут встречаться нормы, направленные на защиту прав человека в той или иной области. Вернее сказать, почти во всех нормативно-правовых актах есть эти нормы, расширяющие и уточняющие права граждан и ставящие преграды на пути административного произвола. Вот почему гражданам весьма полезно знать эти законы. Рассмотрим несколько примеров:
1. Известно конституционное право на равный доступ к государственной службе (некоторые неправильно говорят о праве на государственную службу). Федеральный Закон "Об основах государственной службы в РФ" конкретизирует это право, указывая, что при наличии необходимого образования, квалификации, опыта работы, т.е. при поступлении и прохождении государственной службы недопустимы различные ограничения по признакам пола, расы, национальности. Правда, эти причины установить очень сложно, почти невозможно, но бывают иногда прямые или косвенные доказательства. С другой стороны, в Законе указывается, что в обязанность государственных служащих вменяется признание соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина.
388
2. Как известно, у граждан России есть конституционное право на объединения в общественные организации: в профсоюзы, кооперативы, в спортивные, научные и прочие сообщества.
Но есть законы, углубляющие и расширяющие эти возможности граждан. В них можно найти важнейший принцип равноправия граждан: участие в общественных организациях не может служить основанием для ограничения прав человека. Закон разумно не допускает отказа в регистрации таких организаций по мотивам нецелесообразности, но очень часто чиновники позволяют определять, что нужно гражданам, а что - нет.
3. Конституционное право граждан на проведение демонстраций, митингов, шествий, собраний часто нарушаются чиновниками по надуманным причинам. Между тем, незаконный запрет можно обжаловать в суд в соответствии с Законом РФ от 1993 года "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Этот Закон определяет широкий спектр возможностей обжалования.
4. Очень актуальны для россиян и проблематичны в исполнении права на свободу и личную неприкосновенность, право на частную жизнь, личную и семейную тайну, тайну переписки, неприкосновенность жилища. Исполнительные органы власти должны осуществлять свои функции, прежде всего, соблюдая указанные права.
На деле случается так, что все эти права человека, прежде всего, нарушаются органами государственной власти.
Поэтому, в Законе о милиции весьма подробно регламентируются и функции милиции, и права граждан.
Но в том-то и тонкость этих прав, что они нарушаются самими служащими правоохранительных органов. Незаконные
подслушивания, проникновения, наблюдения, вскрытие почты, связи, Интернет-адресов. Все это делается теми, кто призван защищать граждан от таких нарушений их прав. Только за один 1997 год в России в дисциплинарном порядке было наказано 30 тыс. работников органов внутренних дел и свыше 1500 сотрудников привлечено к уголовной ответственности за такие нарушения. Но еще большее количество злоупотреблений остаются невыявленными. Имеются факты избиения, пыток, сведения личных счетов. Остановить такие нарушения можно, только зная свои права и защищая их упорно и последовательно, не боясь, не ленясь, опираясь на законные средства.
389
Законы "Об оперативно-розыскной деятельности", "О почтовой связи", "Об органах ФСБ" и другие выделяют все права человека и отмечают их неприкосновенность, но отстаивать и защищать свои права должны, прежде всего, сами граждане.
5. Одно из важнейших прав человека на свободное передвижение, свободно выбирать местожительства закреплено в Конституции. Однако, эти права часто нарушаются. Между тем, защищать и защищаться можно, как и в других случаях, зная свои права и отстаивая их.
Сейчас по старинке многие говорят о прописке, и мало кто знает о правилах регистрации граждан, закрепленных в законе РФ от 1993 года "О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ". Ограничения, налагаемые на граждан, строго ограничены законом: таковые допускаются только в пограничной полосе, в закрытых военных городах, в закрытых административно-территориальных образованиях, на территориях, в которых введено чрезвычайное положение, санитарный карантин в связи с инфекционными заболеваниями, в зонах экологического бедствия.
За пределами этих ограничений не могут быть запрещены свобода передвижения, выбора места жительства и места пребывания.
В случае незаконных ограничений этих прав гражданин может обжаловать их или защищать свое право в суде.
Право на въезд в Россию и выезд из страны регулируется законом от 1996 года "О порядке выезда из РФ и въезда в РФ". Въезд по закону запрещен лицу, задержанному по подозрению в совершении преступления или привлеченному в качестве обвиняемого, до вынесения решения по делу или вступления в законную силу решения суда. Этот же запрет относится, естественно, к лицу отбывающему наказание (до отбытия) или до освобождения от наказания. Выезд лица может быть ограничен в связи с уклонением его от исполнения обязанностей, наложенных на него судом - до исполнения обязательств или до достижения согласия сторон. Ограничение на выезд действует на время службы в войсках или на время альтернативной службы.
Ограничение указанных прав может быть только временным, и с изменением оснований - ограничение отпадает.
Права граждан на получение, передачу, производство, распространение информации, закрепленные в статье 29 Конституции,
390
тоже часто становятся причиной многих острых конфликтов. Органы исполнительной власти зачастую ущемляют права граждан, ставя различные преграды и препятствия для реализации этих прав. А в силу статьи 18 Конституции РФ должно было бы быть наоборот. Исполнительная власть должна преследовать и наказывать тех, кто препятствует осуществлению этих прав.
Законом РФ от 1991 года "О средствах массовой информации" запрещена цензура (!), но попробуйте опубликовать критический материал. Более того, государственные органы и должностные лица обязаны (!) представлять СМИ сведения о своей деятельности, а также рассылать справочные и статистические материалы.
В Законе "О государственной тайне" (1997 год) закрепляется право публиковать о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина, о фактах нарушения законности органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами, а эти органы и лица не имеют права засекречивать такие факты (!).
А сколько тумана напускают чиновники, когда журналисты пытаются придать огласке их неблаговидные дела. Их обвиняют чуть ли не в государственной измене.
Множество обязанностей возникает у исполнительной власти в сфере социально-экономических прав: они обязаны обеспечивать право на частную собственность, право на землю, на труд, на отдых, на социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинское обслуживание, на благоприятную окружающую среду, право на образование, право на жилище.
Реализация этих прав регламентируется множеством законов и подзаконных актов, и фактически все три ветви власти обязаны активно отстаивать права человека в этих сферах.
Наконец, остановимся на возможности оспорить неправильные акты и решения исполнительных органов власти в судебных органах. Этот способ защитить права человека регламентируется Федеральным Законом "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 годы. Согласно ему, каждый гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы.
391
Ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации". Действия государственного служащего могут быть обжалованы, если:
нарушены право и свободы гражданина;
созданы препятствия осуществлению гражданином его
прав и свобод;
незаконно на гражданина возложена какая-либо
обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо
ответственности.
Самостоятельной формой защиты прав и свобод гражданина является прокурорский надзор. По действующему в настоящее время закону "О прокуратуре Российской Федерации" она осуществляет надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Кроме того, прокурорский надзор осуществляется за исполнением законов органами, ведущими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также за соблюдением законности в органах, исполняющих наказания и также в местах содержания заключенных под стражей.
Так называемый "общий надзор" прокуратура осуществляет в отношении органов исполнительной власти, контролируя соблюдение ими Конституции РФ и действующих законов.
В настоящий момент идет обсуждение роли прокуратуры в правовой системе России, и выдвигаются различные варианты реорганизации или даже упразднения этого "ока государева".
ТЕМА 26
ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
При рассмотрении механизмов защиты прав и свобод человека необходимо учитывать то, что защита прав человека является правовой обязанностью абсолютно всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц. Каждый из этих органов, действуя в пределах своих полномочий, обязан решать проблему защиты прав и свобод человека своими собственными методами. Именно для того, чтобы убедиться и проконтролировать, что все государственные органы выполняют свои функции усердно и добросовестно, учитывая личные интересы граждан, и был создан институт омбудсмана или уполномоченного по правам человека.
История появления института омбудсмана.
Институт Уполномоченного по правам человека или омбудсмана является новым и необычным способом защиты прав человека для России. Идея правозащитника или народного заступника, независимого от государства и стоящего на стороне простого народа, человека, который восстанавливал бы справедливость во взаимоотношениях людей с государством, была популярна в народе во всех странах и во все времена. В наиболее яркой форме идея была осуществлена Римлянами республиканского периода, которые создали институт народных трибунов для защиты и поддержки угнетаемых плебеев со стороны патрицианских магистров. Обладая правом остановить любое решение, которое на его взгляд вредит народу, трибун сделался блюстителем его интересов, хранителем его прав и достоинства, сторонником демократического законодательства.
Должность парламентского омбудсмана в нынешнем виде возникла в 1809 году в Швеции. После этого омбудсман получил распространение во многих странах мира. В 1919 году ввела подобный институт Финляндия, в 1952 году такая должность была учреждена в Норвегии, в 1953 в Дании, а в дальнейшем омбудсман был создан во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, Океании. В тех или иных вариациях данный институт (посредник или
393
медиатор во Франции, Парламентский Уполномоченный по делам администрации в Великобритании, Комиссии по правам человека, различные специализированные омбудсманы) существуют более чем в 100 странах мира. Специалисты замечают, что институт омбудсмана является самым значительным национальным вкладом Швеции в зарубежное и международное право.
Популярность института омбудсмана в мире привела к тому, что часто создаются учреждения, построенные по его типу. В США и Канаде были учреждены не только службы исполнительных омбудсманов, но и омбудсманы городов, газет, банков, страховых компаний и университетов.
Омбудсман - это независимое, достойное доверия должностное лицо, чаще всего управомоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан, и опосредованный парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными должностями и представителями, но без права изменения принятых ими решении.'
Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина "омбудсман" - это "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады".2
Так же, как различаются правовые системы и законодательство разных стран, различаются компетенция и полномочия омбудсманов в национальных правовых системах. Однако везде одинаковыми остаются основные черты, присущие этому институту. Этот орган является дополнительным средством защиты прав человека, он не подменяет и не замещает существующие средства защиты, не является ни органом власти или государственного управления, ни судебным органом. Путем обращения в компетентные инстанции омбудсман старается добиться
1 Хаманева Н.Ю. "Роль омбудсмана в охране прав граждан в сфере государственного управления".
В.В. Бойцова "Омбудсманы для Университетов?". Правововедение. №4. 1994.
394
рассмотрения или пересмотра дела в соответствии с законом, принципами справедливости, таким образом, защищая права человека.
Принципиальное отличие института омбудсмана от других правовых средств защиты заключается в том, что в большинстве случаев омбудсман рассматривает дело не только с точки зрения соответствия закону решений и действий администрации. Он может выносить решение о человечности, справедливости, целесообразности действий государственных органов.
Так международный институт омбудсмана выделил четыре характеристики, которые должны быть присущи каждому омбудсмана в мире и которые характеризуют этот институт наилучшим образом. Это: справедливость, беспристрастность, эффективность и независимость.
Институт омбудсмана относится к высшим органам государства. Он независим при исполнении своих функций и располагает большими полномочиями в проведении расследований. Независимость - важнейшая черта института омбудсмана. Она обеспечивается тем, что в большинстве стран он избирается парламентом и отчитывается только перед ним. Более того, во многих странах порядок назначения омбудсмана таков, что он имеет дело с двумя различными составами парламента.
Омбудсман рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
При обнаружении нарушения прав человека и гражданина омбудсман вправе направить органу, допустившему нарушение прав личности, рекомендации по восстановлению справедливости. Результатом рассмотрения обращения и контрольных мероприятий, прежде всего, являются реализация прав граждан и исправление нарушений в деятельности государственной администрации. Главным в этой форме контроля является ее простой и понятный для граждан способ работы. Он связан с непосредственным доступом населения к омбудсману и принципом бесплатного производства.
Поскольку омбудсман не обладает принудительной силой исполнения своих решений, многие считают, что ему не хватает властных рычагов. В настоящее время все омбудсмановские службы в
395
мире являются так называемыми "магистратурами убеждения", так как она использует лишь оружие гласности, критики и убеждения. Когда омбудсман находит нарушение прав гражданина, он отправляет рекомендацию о восстановлении нарушенного права органу, ответственному за нарушение. Чаще всего администрация прислушивается к данным рекомендациям, в первую очередь благодаря престижу, которым обладает омбудсман в большинстве стран мира. Как отмечает Бойцова, "Омбудсманы одерживают победы тогда, когда они в состоянии убедить своими доводами административные органы, оказать морально-правовое воздействие на администрацию".1 Сама "философия омбудсманства" предполагает, что благородная цель деятельности омбудсманов - устранение административного насилия, произвола и бессердечия - не может достигаться принудительными мерами. В большинстве стран они работают, во многом, на улучшение качества государственной службы, путем убеждения администрации в их ошибках и повышения правовой культуры и правового сознания.
В мире существует две основные модели омбудсмана -законодательная и исполнительная. Несмотря на то, что более распространено мнение, что существенной характеристикой омбудсмана является независимость его от исполнительной власти, многие государства учредили службы исполнительных омбудсманов, когда он назначается исполнительной властью и подотчете ей же. Во Франции, институт омбудсмана - это назначаемый исполнительной властью административный чиновник, на которого возлагается обязанность осуществлять посредничество между аппаратом управления и управляемыми. Таким же образом, ряд штатов США отказался от понимания омбудсмана как агента законодательной власти, установив омбудсмановские службы при губернаторах штатов либо предусмотрев подотчетность их исполнительным органам власти штатов. Исполнительные омбудсманы существуют также в Италии, Австралии, Канаде.
Законодательная или парламентская модель омбудсмана
считается классической. Первый в мире шведский омбудсман был, и
, сейчас остается, парламентским учреждением. В Российской
Федерации избрана именно парламентская модель Уполномоченного
по правам человека.
1 Бойцова В.В. "Службы защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт". М. 1996.
396
Кроме того, специалисты выделяют несколько моделей института парламентского омбудсмана в мире. Наряду с классической шведской моделью, где четыре парламентских омбудсмана наделены широкими полномочиями, в том числе контролировать судебные решения и выносить рекомендации ко всем органам власти, кроме парламента страны, существует, по крайней мере, еще две модели этого учреждения. Модель Парламентского Комиссара для Администрации Великобритании кардинально отличается от шведской модели, так как она была адаптирована к англоамериканской системе общего права. Парламентский Комиссар занимается не защитой прав человека, а улучшением качества государственной службы. Его главная цель не восстановление нарушенного права или интереса, а расследование обстоятельств дела и рекомендации государственному органу по улучшению его работы. Модель уполномоченного по правам человека Российской Федерации была создана по образцу польского Комиссара по правам человека (Commissioner on human rigts), учрежденного 1 января 1988 года - этот омбудсман занимается непосредственно правами человека. Так мы можем видеть эволюцию системы омбудсманства - от широких контрольных полномочий к заботе об улучшении государственной службы и затем к правам человека.
Надо отметить, что в последнее время создается все большее правозащитных омбудсманов. Как отметила первый уполномоченный по правам человека Польши Эва Лентовская, этот институт обладает уникальным свойством изменяться под правовую систему страны, которая его учреждает. Он заполняет пробелы, существующие в правовой системе, будь то качество государственной службы или права человека. В посткоммунистических странах институт омбудсмана пришелся очень кстати и заполнил существовавший недостаток государственных средств защиты прав человека. Все возрастающее значение и роль этого института во всем мире, а не только в посткоммунистических странах говорит о возрастающем внимании к правам человека как основной ценности человечества.
В 1994 году при Европейском Союзе был создан омбудсман Европейского Союза, юрисдикция которого построена по примеру англо-американской системы, и который занимается преимущественно контролем за работой органов Европейского Союза. Граждане ЕС могут подать заявления и жалобы на работу институтов Европейского Союза, если они считают, что те выполняют свои
397
функции недобросовестно и в результате нарушаются их права и интересы.
Также в мире существуют европейский и мировой Институты омбудсмана, занимающиеся изучением и обобщением практики работы омбудсманов в мире, работающие над общими стандартами их работы. В какой-то степени институты омбудсмана также стараются оградить данный пост от непрофессиональных и некомпетентных организаций, претендующих на данное имя.
В Европейский Институт омбудсмана входит более 170 европейских национальных и региональных омбудсманов. В 2002 году российский Уполномоченный был избран членом Совета Директоров Европейского Института омбудсмана.
История создания института омбудсмана в России.
В Советском Союзе "буржуазный" институт омбудсмана, как практически все западные правовые механизмы, всячески осуждался. В Большой Советской Энциклопедии по этому поводу написано следующее: "Омбудсман (от шведского ombudsman - представитель чьих-либо интересов), в буржуазных государствах лицо, уполномоченное конституцией или специальным законом контролировать деятельность правительств, учреждений, министерств и ведомств. В большинстве стран омбудсман действует формально от имени парламента по инициативе обратившихся к нему физических или юридических лиц. В большинстве стран его контроль очень ограничен...1
С течением времени, с происшедшими изменениями в общественной и правовой жизни, в общественном сознании, появилась и возросла уверенность в необходимости независимого органа, который рассматривал бы обращения граждан о нарушении их прав и свобод. Отдельные предложения по введению института омбудсмана в правовую систему России стали высказываться в конце 80-х - начале 90-х годов. Э.М. Аметистов в 1989 году сформулировал предложения об учреждении союзного омбудсмана в форме парламентского комитета, занимающегося разрешением жалоб. Н.Ю. , Хаманева неоднократно выносила на обсуждение научной общественности идею омбудсмана как ценную и неотложную задачу. В 1991-1992 годах она ставила вопрос об обсуждении возможности
Большая Советская Энциклопедия. Том 18. 1974. С. 392.
398
создания института омбудсмана в нашей стране, предлагая использовать парламентские механизмы контроля за соблюдением прав граждан.
В первоначальных вариантах российский омбудсман именовался Государственным комиссаром Верховного Совета РФ по правам человека. Парламентским Уполномоченным по правам человека, Уполномоченным Верховного Совета РСФСР по правам человека.1
В 1991 году Верховный Совет принял Декларацию Прав Человека и Гражданских Свобод. Этот документ впервые на законодательном уровне закреплял существование института омбудсмана в правовой системе и предусматривал его создание в России. "Парламентский контроль за соблюдением прав человека и гражданских свобод в РСФСР будет осуществляться парламентским Уполномоченным по правам человека" - гласил этот документ.
В Конституции Российской Федерации 1993 года институт омбудсмана или Уполномоченного по правам человека закреплен в статье 103 Конституции. Там зафиксировано положение, согласно которому Государственная Дума назначает Уполномоченного по правам человека. Хотя это единственное упоминание об институте парламентского правозащитника в Конституции Российской Федерации, введение данного механизма защиты прав человека в разряд конституционных является доказательством возросшего внимания к проблеме защиты прав человека в России, признания обществом важности роли человека во взаимоотношениях с государством.
Уже на начальной ступени существования данного механизма защиты прав человека в России он вызывал горячие споры, разногласия и дискуссии. На всех этапах - от конституционного закрепления данного института, и назначения Сергея Ковалева первым уполномоченным, до его снятия, принятия закона об Уполномоченном и назначения в 1998 году, после продолжавшейся более года поиска подходящей кандидатуры Олега Миронова, новым Уполномоченным - этот институт сопровождали трудности.
17 января 1994 года Государственная Дума назначила первого в России омбудсмана - Уполномоченного по правам человека Российской Федерации Сергея Ковалева. Как и введение самого
В.В. Бойцова, "Формирование института омбудсмана в России". Известия вузов: Правоведение. № 5-6. 1994.
399
института Уполномоченного, множество споров вызвала деятельность первого российского Уполномоченного по правам человека. Его действия получили горячее одобрение и признание одних и осуждение других. Высказывалось мнение, что он дискредитировал идею омбудсманства в России. Ковалева обвиняли в слишком активном занятии политикой. Вместе с тем есть совершенно противоположные оценки деятельности Сергей Ковалева в качестве Уполномоченного по правам человека Российской Федерации. Авторы склонны согласиться с мнением, что причиной смещения Ковалева с должности стал именно тот тип поведения, к которому должны стремиться омбудсманы в любой стране мира - независимое, открытое и честное оповещение общественности о нарушениях прав человека.
Смысл создания и функционирования рассматриваемого института может быть оправдан только в том случае, когда критический настрой Уполномоченного, защита им прав граждан как самоценности, бескомпромиссно и без оглядки на пресловутую "целесообразность", должны рассматриваться как приоритетная задача в числе всех иных государственных задач. Ведь защита прав человека никогда не может быть чрезмерной. Она может быть только недостаточной. Государственному интересу должна соответствовать защита индивидуальных интересов, гражданских свобод и прав человека.
После долгого периода обсуждения и согласования, закон "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" был принят Государственной Думой 25 декабря 1996 года, одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 года и подписан Президентом РФ 26 февраля 1997 года в седьмом чтении.
Сущность института Уполномоченного по правам
человека/омбудсмана.
Главная цель, преследуемая обществом и государством, при учреждении службы омбудсмана - это создание дополнительных гарантий против нарушения гражданских прав административными органами, бюрократического отношения к интересам индивида. В споре гражданина с администрацией омбудсман должен становиться на сторону гражданина, таким образом, ослабляя ощущение беззащитности человека перед бездушной системой органов и учреждений. Этот институт должен отличаться высокой степенью
открытости и публичности. Он призван уравновешивать противоречивые интересы государственной власти и граждан страны.
Уполномоченный по правам человека дополняет существующие средства правовой защиты. Но, в отличие от них, он менее формален и имеет ряд других, не менее важных преимуществ. Суды связаны множеством формально-юридических требований и условий, они рассматривают дела по принципу законно - незаконно. Органы прокуратуры традиционно выступают как представители государства, и не всегда бывают беспристрастными. Уполномоченный по правам человека не в такой степени связан формальными рамками, и как уже подчеркивалось, может руководствоваться соображениями не только законности, но и своими представлениями о справедливости.
Еще одним преимуществом института Уполномоченного по правам человека является то, что заявление или жалоба, направляемая Уполномоченному, не облагается государственной пошлиной. Он является беспристрастным и квалифицированным органом, который действует неформально, безотлагательно, бесплатно.
Рекомендации Уполномоченного не обладают обязательной силой для органов государственной власти. На наш взгляд, эта черта является одной из значительных преимуществ института, а не его недостатком, как считают некоторые ученые.
Уполномоченный может рекомендовать и советовать органам государственной власти как исправить некорректную практику, так и с большим вниманием относиться к правам и интересам граждан. Выполнение или невыполнение рекомендации зависит непосредственно от критикуемого органа, давая ему возможность добровольно исправиться. Таким образом, не представляя никакой угрозы для независимости государственного органа, омбудсман развивает правовую культуру, сознательность и добрую волю среди государственных служащих министерств и ведомств. Вот как описывает свои взаимоотношения с государственными органами области Уполномоченный по правам человека в Саратовской области А Ландо: "В случае игнорирования рекомендаций и просьб Уполномоченного каким-либо чиновником, я заявляю об этом на заседании правительства области. Следующим шагом может стать "представление губернатору о служебном несоответствии какого-либо чиновника". Такая мера дважды применялась против министров
400
401
областного правительства. И оба, в конце концов, расстались с занимаемыми должностями".1
С точки зрения эффективности функционирования Уполномоченного, интересным представляется вопрос его независимости от государственной власти, и способы ее достижения. Для того чтобы Уполномоченный стоял выше экономических, политических и других интересов, согласно закону он не может являться депутатом государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности. Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели (ст. 11 Закона РФ, ст. 12 Закона РБ).
Гарантией независимости Уполномоченного является наделение его неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий. Он не может быть без согласия Государственной Думы привлечен к уголовной или административной ответственности.
Закон РФ об Уполномоченном по правам человека.
Согласно статье 1 Федерального конституционного закона РФ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ", должность уполномоченного учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.
В 3 статье закона подчеркивается, что деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и
Совет Европы и Россия. Информационный бюллетень. Спец. выпуск. 2002. С. 50.
402
свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
В компетенцию Уполномоченного по правам человека входит рассмотрение жалоб граждан РФ и находящихся на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Обязательным условием является предварительное рассмотрение обжалуемых решений, действий (бездействий) в судебном или административном порядке (Статья 16).
Уполномоченный не наделен правом рассмотрения жалоб на решения палат Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Статья 12).
Кроме письменных жалоб, граждане могут обратиться непосредственно в приемную заявлений аппарата Уполномоченного в Москве. Граждане могут встретиться с Уполномоченным, работниками его аппарата, получить необходимые консультации по телефону.
В федеральном конституционном законе "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" существует временное условие, ограничивающее возможность подачи жалобы Уполномоченному. Согласно статье 17 заявление или жалоба должна быть подана не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении. По закону жалоба должна содержать фамилию, имя, отчество и адрес заявителя, изложение существа решений или действий (бездействия), нарушивших или нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы, а также сопровождаться копиями решений, принятых по его жалобе, рассмотренной в судебном или административном порядке. В законе не определена возможность подачи устной жалобы, но на практике уполномоченный не исключает принятие устных жалоб. Обязательным условием рассмотрения Уполномоченным жалобы является предшествующее рассмотрение обжалуемого решения или действия (бездействия) в судебном или административном порядке (Статья 16). Но рассмотрение дела судебным или административным органом может затянуться, и годичный срок подачи жалобы в этом случае будет трудно соблюсти.
403
Исходя из этого, на наш взгляд, необходимо расширить сроки, в течении которых обращения принимаются к рассмотрению. Получив жалобу, Уполномоченный имеет право:
1) принять жалобу к рассмотрению;
2) разъяснить заявителю средства, которые тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод;
3) передать жалобу государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу;
4) отказать в принятии жалобы к рассмотрению. Уполномоченный должен уведомить заявителя о решении принятом по его жалобе или заявлению в десятидневный срок. Уполномоченный также должен уведомить орган, действия или бездействие которого обжалуются. Отказ в принятии жалобу должен быть мотивирован, отказ в принятии жалобы к рассмотрению обжалованию не подлежит.
Уполномоченный вправе осуществлять проверку по собственной инициативе при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина, либо в случаях, имеющих особое общественное значение, либо в защиту интересов лиц умственно отсталых, престарелых, страдающих физическими или психическими недостатками, а также иных лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты (Статья 21 Закона РФ).
Уполномоченный обладает широкими правами во время проведения расследований и проверок по жалобам, такими как право беспрепятственного посещения органов государственной власти, запрашивать и получать информацию от государственных органов, знакомиться с уголовными и гражданскими делами, проводить совместные проверки и так далее (Статья 23). Уполномоченный обязан предоставить органу, чьи решения или действия (бездействие) обжалуются, возможность дать свои объяснения по вопросам, подлежащим выяснению, а также мотивировать свою позицию (Статья 25).
Уполномоченный направляет государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, в решениях которых он усматривает нарушение прав и свобод граждан, свое заключение с рекомендациями относительно возможных и необходимых мер восстановления прав и свобод (Статья 27). Он также может направлять государственным органам свои замечания и
предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур. Он также может обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и дополнении федерального и регионального законодательства, восполнении пробелов в законодательстве (Статья 31).
Согласно статье 29 федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в РФ", по результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
1) обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа. Органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
2) обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях или действиях которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
3) обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
4) изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить протесты, а также присутствовать при судебном рассмотрении дела в порядке надзора;
5) обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Согласно закону, Уполномоченный ежегодно отчитывается перед Государственной Думой о результатах работы за истекший период. (В странах, где учрежден правительственный омбудсман, он отчитывается перед правительством. Частные специализированные омбудсманы, такие как омбудсманы банков и университетов, соответственно отчитываются перед советом директоров банков или ученым советом университета). В Российской Федерации ежегодный доклад Уполномоченного представляется на заседании Государственной Думы и публикуется для общественного пользования в газетах и юридических журналах. Известно, что во
404
405
многих странах омбудсманы озабочены преданием большей гласности своей работы и следовательно доведении своих докладов и отчетов о своей работе до широкой публики. Так, первый омбудсман Польши Эва Лентовская взяла за правило еженедельно вести колонку о своей деятельности в одной из центральных газет. Уполномоченный по правам человека в РФ кроме подробной и доступной интернет-страницы, с информацией о его деятельности и правозащитными документами,1 издает сборники документов2 и Вестник Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, с материалами о правах человека, формах и методах их защиты.
Кроме ежегодных докладов, омбудсман, в случае необходимости, составляет специальные доклады по той или иной теме. Так, за 1998-2000 года Уполномоченный по правам человека в РФ опубликовал специальные доклады "О соблюдении прав граждан, страдающих психическими расстройствами", "О нарушении уставных правил взаимоотношений между военнослужащими при отсутствии между ними отношений подчиненности", "О конституционном праве на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства в РФ", "О нарушениях прав граждан сотрудниками МВД РФ и уголовно-исполнительной системы Министерства Юстиции РФ". Также Уполномоченный прослеживает выполнение Россией обязательств пред Советом Европы, результатом этой деятельности явился доклад "О выполнении Россией обязательств, принятых при вступлении в Совет Европы" (2002 г.).
Уполномоченный по правам человека в РФ самостоятельно утверждает структуру рабочего аппарата, положение о нем и его структурных подразделениях. В настоящее время численность сотрудников аппарата Уполномоченного - 200 человек. При Уполномоченном существует консультативный орган - Экспертный Совет, в состав которого входят ученые, квалифицированные юристы, признанные специалисты и общественные деятели, в том числе представители российских правозащитных организаций.
Практическая работа Уполномоченного по правам человека в РФ.
Деятельность Уполномоченного по правам человека хорошо иллюстрируется данными его очередного доклада в Государственной
www.ombudsman.gov ш
2 См. Защита прав человека. Сборник документов 1998-2000 М. Юридическая литература. 2001.
406
Думе. Проанализируем доклад за 1999 года с точки зрения его функций, полномочий и эффективности деятельности.
В адрес Уполномоченного и рабочего аппарата ежемесячно поступает около двух тысяч обращений и жалоб. В 1999 году поступило около 23 тысяч обращений и жалоб. Из них 31% касался гражданского права и жилищного законодательства, почти столько же по криминогенным проблемам. 14% обращений были вызваны трудовыми спорами и т.д.
Согласно данным, предоставленным в докладе, около 19% жалоб, принятых к рассмотрению, удовлетворяются. Уполномоченный подчеркивает, что это является европейским стандартом: "я общаюсь со своими коллегами, и, по их статистике где-то 14-18% поступивших к ним жалоб удовлетворяются".'
В 2000 году Уполномоченный рассмотрел около 25 тысяч обращений и жалоб. 45,8% всех полученных жалоб касались уголовной проблематики. 24,7% обращений было связано с вопросами гражданского права и жилищного законодательства, 10% обращений касались трудовых отношений, 6,2% - социальных и пенсионных проблем, 5,3%- нарушений в области конституционных процедур и административного права. Проблемы военнослужащих и членов их семей составили 4,3%, беженцев и вынужденных переселенцев - 1,5%, вопросам международного права было посвящено 1,6% всех обращений.2
Практика работы Уполномоченного показывает, что в случае обнаружения нарушения конституционных прав и свобод граждан, Уполномоченный составляет заключения на нарушение прав и свобод, которые впоследствии публикуются в прессе. Так, Уполномоченный составляет заключения на проекты законов и на действующие законы, которые, по его мнению, противоречат Конституции и международным обязательствам России, заключения на распоряжения и положения министерств и ведомств, и на нарушающую права граждан практику этих органов.
Второе направление деятельности Уполномоченного, после рассмотрения жалоб и заявлений граждан - это совершенствование законодательства РФ в области прав человека и приведение его в соответствие с европейскими стандартами.
; Вестник прав человека. № 1. 2000. С. 7.
" Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2000 год.
407
Значительные усилия Уполномоченного по правам человека в РФ были направлены на введение института гражданского контроля за соблюдением прав лиц, находящихся под стражей и осужденных. Эти меры, отвечающие интересам общества, считает Уполномоченный, приблизят Россию к выполнению рекомендаций Совета Европы по обращению с лицами, содержащимися под стражей и лишенными свободы.1 Введение института гражданского контроля, как и вообще расширение социального контроля в стране и гражданских инициатив, было бы движением в нужном направлении. Появление в местах лишения свободы гражданских лиц, посещение СИЗО, колоний и тюрем могло бы оздоровить обстановку в этих учреждениях.
Другой важнейшей функцией Уполномоченного является правовое образование, и не только правовое образование граждан, предоставление консультаций и рекомендаций нуждающимся лицам, но, в первую очередь правовое образование чиновников и государственных служащих. Вот как высказался на эту тему Уполномоченный по правам человека в Астраханской области В. Виноградов: "...зачастую некоторые чиновники осуществляют свою деятельность не с точки зрения интересов населения и отдельного гражданина, а с точки зрения того, как это выгодно, удобно, привычно им".2
Ему вторят столь же высокопоставленные государственные правозащитники: Уполномоченный по правам человека в Волгоградской области М. Таранцев и Уполномоченный по правам человека в Саратовской области А. Ландо. Первый из них пишет: "...многие руководители государственных, правоохранительных органов весьма скептически относятся к правозащитной тематике, недопонимают важности соблюдения прав и свобод граждан, зафиксированных в основном законе страны. Как результат постоянные жалобы на действия государственных, муниципальных служащих, представителей силовых структур".3 Второй продолжает эту тему: "...государственные и муниципальные служащие, правоохранительные органы при принятии решений мало, когда руководствуются положениями основополагающих прав и свобод человека... указанные органы и лица чаще всего не несут
1 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2000 году. М. Юридическая литература. 2001. С. 99.
2 Совет Европы и Россия. Специальный выпуск. 2002. С. 43.
3 Там же. С. 44.
408
ответственности за нарушение прав и интересов граждан". Именно с этой проблемой федеральному и региональным уполномоченным по правам человека в России и предстоит бороться.
Противники учреждения служб уполномоченных ссылаются на то, что часто омбудсман исполняет роль "пересылочного пункта" жалоб и обращений граждан переправляя их судам, прокуратуре или другим министерствам и ведомствам по подведомственности. Это и правда временами является недостатком деятельности уполномоченного. Однако, полностью избежать этого нельзя, и, даже в случае, когда омбудсман пересылает жалобу или заявление в другой орган, он привлекает внимание государственных чиновников к той или иной проблеме или региону. Согласно мировой практике, омбудсман подчас выполняет роль посредника, промежуточного звена между гражданином и организацией ответственной за устранение нарушения. Это означает, что омбудсман не рассматривает заявление непосредственно, а просит какой то орган обратить внимание на проблему. В этой области значительно взаимное сотрудничество омбудсмана и органов прокуратуры. В виду этого, Уполномоченный по правам человека РФ заключил "Соглашение о формах взаимодействия Уполномоченного по правам человека в РФ и Генеральной прокуратуры РФ" в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан от 6 июля 1998 года.
Специализированные Уполномоченные.
В недавнее время Уполномоченный по правам человека в РФ Олег Миронов высказал предложение о введении специализированных уполномоченных, действующих в различных сферах общественной жизни, так называемой "деконцентрации на центральном уровне": создание уполномоченных по военным делам, национальным вопросам, защите прав потребителей, охране частной жизни. Дискуссия по этой теме была поднята В.В. Бойцовой и В.А Карташкиным ранее. Бойцова высказывалась за создание специализированных уполномоченных, следуя примерам большинства зарубежных стран. В.А. Карташкин, не соглашаясь с ней, писал, что является нецелесообразным вводить уполномоченных по отдельным вопросам. Достаточно создать различные отделы - по национальным делам, охране частной жизни, защите прав потребителей и т.д.,
Там же. С. 48.
409
которые будут готовить соответствующие материалы для Уполномоченного.
Следует отменить, что во многих странах парламентский (или правительственный) уполномоченный обладает универсальной юрисдикцией (Польша, Франция). В то же время существуют парламентские специализированные уполномоченные, например, по здравоохранению, делам тюрем (Великобритания), делам детей и так далее. Наряду с государственными (парламентскими или правительственными) омбудсманами, существует большое количество частных омбудсманов, созданных различными службами -университетами, банками, страховыми компаниями, пенсионными фондами и т.д. - для улучшения качества их работы.
Несмотря на то, что на федеральном уровне специализированных уполномоченных еще не существует, регионы учреждают такие посты. Так, в 2002 году г. Москве, в соответствии с законом "Об Уполномоченном по правам ребенка в г. Москве" учрежден уполномоченный по правам ребенка. Согласно закону, приоритетами его деятельности является защита прав детей-сирот, детей, оставленных без попечения родителей, а также детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Большим опытом работы обладают, учрежденные ранее уполномоченные по правам ребенка в Волгограде, Новгороде, Калуге и других городах и регионах. В Уфимском педагогическом университете на протяжении ряда лет действует университетский омбудсман.
Уполномоченный по правам человека в регионах РФ.
При всей важности федеральных органов правозащитной деятельности и при всем значении федерального законодательства, наибольшее количество возникающих нарушений прав человека должно решаться на региональном уровне. В связи с этим, представляется важным исследовать учредить институты региональных уполномоченных по правам человека.
В настоящее время региональные Уполномоченные по правам человека существуют в 20 регионах страны. Учреждают Уполномоченных также и города. Так, рассматривается проект закона об Уполномоченном по правам человека в Москве.
Одной их первых институт Уполномоченного был учрежден в Республике Башкортостан. Закон Республики Башкортостан об "Уполномоченном Республики Башкортостан по правам человека"
410
был принят 29 апреля 1996 года. Статья 15 Закона гласит: "Уполномоченный рассматривает заявления и жалобы граждан Республики Башкортостан на нарушение или ненадлежащее соблюдение их прав и свобод действиями, бездействием или решениями органов государственной и местной власти и их должностных лиц.
Уполномоченный может принять к рассмотрению заявления и жалобы на действия или решения негосударственных организаций и их должностных лиц, если заявителями исчерпаны все предусмотренные законом возможности защиты своих прав".
Положение, изложенное в этой статье, на наш взгляд, способно ограничить возможности личности к обжалованию действий, нарушающих их права и свободы, так как требует исчерпания всех предусмотренных законом средств защиты.
Уполномоченный Республики Башкортостан по правам человека выступил с интересной инициативой. В число его помощников входят специальные региональные представители Уполномоченного в городах и районах республики. Они работают на добровольной основе и способствуют рассмотрению жалоб и заявлений граждан в районах республики, а также ведут мониторинг ситуации с правами человека в данном регионе.
В соответствии со статьей 39 Закона Уполномоченный вправе назначать доверенных представителей на общественных началах в городах и районах Республики Башкортостан. Это делается для осуществления большей осведомленности Уполномоченного о положении дел, касающихся прав человека в районах республики, о случаях нарушения прав человека на местах. Доверенные представители назначаются Уполномоченным по рекомендации представительных органов местной власти. При выполнении своих функций они наделены довольно широким кругом полномочий. При исполнении своих обязанностей и поручений Уполномоченного РБ по правам человека они независимы и неподотчетны никаким государственным органам и должностным лицам. Основными правами и обязанностями доверенных представителей являются:
анализ информации районной и городской прессы, содержащей факты массовых или грубых нарушений прав человека и гражданина на своей территории и информирование об этом Уполномоченного;
411
lllllll
ведение работы по правовому просвещению населения района, города по вопросам прав и свобод человека;
проведение проверок по фактам нарушений или несоблюдения прав и свобод граждан в районе, городе самостоятельно или в составе комиссий, а также по поручению Уполномоченного. По результатам проверок доверенные представители подготавливают сообщения Уполномоченному. Также они обязаны ежегодно представлять отчет о проделанной работе.
В 74 регионах республики были назначены доверенные представители Уполномоченного, чаще всего по 2 человека в регионе. Их общее количество - 143 человека.
Перспективы развития института Омбудсмана в РФ.
Как отмечет Уполномоченный по правам человека в РФ, "несмотря на общие цели институтов государственной защиты и наличие общих принципов стратегического подхода к решению стоящих пред ними задач, существует определенное качественное различие самих задач институтов омбудсмана западноевропейских и восточноевропейских стран. В странах переходного периода, там, где институт омбудсмана не имеет глубоких исторических традиций, вопрос повышения эффективности его работы лежит в области основания и упрочения этого института как такового, вплетения того образования в ткань формирующегося гражданского общества. Успешная работа института омбудсмана восточноевропейских стран, наверное, как нигде более зависит от личности самого омбудсмана, его умения сочетать организаторские способности, принципиальность защитника прав и свобод человека, смелость занимать последовательную, независимую, понятную каждому позицию".1
Проводя линию различий между восточноевропейскими и западноевропейскими омбудсманами немного дальше, мы хотели бы вновь сделать ударение на правозащитном аспекте работы восточноевропейских омбудсманов. Есть все основания полагать, что данное различие в юрисдикции омбудсманов сохранится.
Всероссийский Чрезвычайный Съезд в защиту прав человека, прошедший в Москве 20-21 января 2001 года, составил ряд интересных рекомендаций по поводу дальнейшего развития института
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Среди рекомендаций Съезда:
а) наделение Уполномоченного правом принесения протестов по гражданским и уголовным делам и участия в надзорном рассмотрении дел судом;
б) создание института представителей Уполномоченного в субъектах федерации. Кроме того, Съезд настаивал на учреждении должностей федеральных уполномоченных по правам детей и по правам военнослужащих.
Также Съезд видит необходимость в форсировании создания институтов уполномоченного по правам человека в регионах России.1 Сам Уполномоченный видит необходимость принятия федерального закона об основах деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации.
Вестник Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. № 2 2002. С. 75.
412
Правозащитник. Январь-март. 1-2001. С. 17.
ТЕМА 27
ОБЩЕСТВЕННЫЕ (НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ)
ОРГАНИЗАЦИИ В МЕХАНИЗМЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА.
Исторический опыт продемонстрировал, что самоограничение государственной власти вполне возможно, а известная формула Линкольна, характеризующее демократическое государство, как "правление народа, посредством народа, для народа" не прекраснодушная фантазия, а вполне реальное явление. И такое государство обоснованно считается правомерным или правовым. Именно в таком государстве расцветают гражданские инициативы, граждане свободно и добровольно объединяются в гражданские институты, берут на себя решение множества проблем, в которых заинтересованы сами граждане.
Гражданское общество - это деполитизированное пространство свободы, основу которого составляет Человек. Однако в правовом государстве в практике современных цивилизованных стран, границы между государством и гражданским обществом размываются, эти институты проникают друг в друга.
К институтам гражданского общества относятся неправительственные правозащитные организации. Продвижение России по пути формирования правового государства, вступление ее в Совет Европы предполагает укрепление связей между государством и гражданским обществом.
В настоящее время в мировой правовой литературе все больше внимания уделяется роли и деятельности неправительственных правозащитных организаций (НПО). Начиная с 1980-х годов неправительственные организации - и в России создаются и развиваются очень быстро. Кроме численного роста НПО возрастает их роль. Они получают доступ к сотрудничеству с национальными и международными органами, становятся участниками принятия важных для мирового сообщества решений, с ними советуются международные и национальные парламенты и правительства. Многие общественные организации участвуют в работе международных организаций и конференций. Отношения между НПО и правительствами быстро меняются в лучшую сторону и двигаются по направлению к мировому (глобальному) гражданскому обществу,
развитию гражданственности, более активному участию граждан в политической и социальной жизни.
Разнообразные и децентрализованные НПО обладают различными приоритетами. Они часто работают в сферах, где бюрократические и строгие правительства и правительственные организации не могут действовать. В сфере защиты прав человека общественные организации играют чрезвычайно важную роль. Иногда говорят даже, что без участия НПО мировое правозащитное движение не смогло бы сделать такой внушительный прогресс в первые полвека своего существования. Они играют важную роль в провозглашении и поддержке норм международного права прав человека. НПО, работающие в сфере прав человека, часто сравнивают с мифическим Сизифом, который сознательно толкает тяжелый камень вверх по склону высокой горы... Вершина может быть никогда не достигнута. Тем не менее, идя вверх по дороге, преодолевая препятствия, он делает дорогу легче для других.
Общественные неправительственные правозащитные организации играют немалую роль в повышении правовой культуры, защите прав граждан в политической, экономической социальной сферах. К сожалению, их количество, роль, эффективность работы в России нельзя сравнить с аналогичными структурами и механизмами защиты, сложившимися в демократических странах с развитым гражданским обществом.
Понятие неправительственной организации впервые было использовано при образовании ООН. До этого использовалось словосочетание "добровольческое агентство". Эти агентства работали задолго до образования Лиги Наций (1919). Как отмечалось в заявлении Генеральной Ассамблеи ООН "Деятельность неправительственных агентов стала важнейшим отражением общественной жизни во всех частях мира,... образовалась новая международная система активного участия, отвечающая на силы глобализации".
Первые НПО были образованы на Западе. В странах коммунистического блока независимая и неподотчетная государству деятельность была подавлена и всячески запрещалась; в странах третьего мира также было очень немного НПО. Некоторые международные НПО, работающие в сфере прав человека, активны на международной арене уже долгое время, например, Международный Комитет Красного Креста (Женева, 1863), Французская Лига защиты
414
415
I
прав человека и гражданина (Париж, 1902), Общество против рабства (Лондон, 1909), Международная Лига за права человека (Нью-Йорк, 1942) и Международная Комиссия Юристов (Женева, 1951).
Более широко международные неправительственные организации начали действовать в сфере прав человека сразу после Второй мировой войны. Многие были созданы для поддержки гуманитарных целей, развития социального и экономического благосостояния и прав человека, главным образом, чтобы помочь восстановлению послевоенной Европы.
Увеличение числа НПО видно из следующих цифр: В 1974 году Ежегодная Книга Международных Организаций содержала перечень 4,310 организаций различного рода. А в 1995 в отчете ООН о мировом (глобальном) управлении (правительстве) упомянуто около 29.000 международных НПО. Журнал "Экономист" подчеркивает, что число национальных НПО растет еще быстрее. Существует-более 2 миллионов в Америке, большинство возникли в последние 30 лет. В России, по сравнению с почти не существовавшими НПО во время Советского Союза, в 2000 году насчитывалось, по меньшей мере, 65.000 организаций.
В написании Всеобщей Декларации прав человека участвовало 15 неправительственных организаций с консультативным статусом. В 1993 году около 1500 НПО участвовало во Всемирной конференции по правам человека в Вене.
Признание важности НПО на международной правозащитной арене видно по признанию их заслуг при вручении 1997 Нобелевской Премии Мира коалиции НПО, организовавшей Международную Коалицию за запрет противопехотных мин, а также присуждение премии за 1999 год организации "Врачи без границ" за их правозащитную деятельность.
Часто деятельность НПО бросает вызов традиционным понятиям государства и суверенитета. И с этой точки зрения логичным кажется то, что государства часто пытаются блокировать деятельность НПО, как они часто делали в коммунистических странах и в развивающихся демократиях Восточной Европы и Латинской Америки.
Международные НПО уверены, что общественность имеет право быть обеспокоенным состоянием с правами человека в других государствах и тем, как государство обходится со своими гражданами. Более того, наблюдение за правами человека и выполнение странами
принятых на себя гарантий в области прав человека, рекомендации и когда нужно вмешательство, не только право, но и обязанность международного сообщества. Это и необходимо, и правомерно для НПО.
Активисты НПО рассматривают "рассасывание" суверенитета в позитивном свете. Это дает людям, страдающим от нарушений прав человека и от произвола государства, средство против их собственного государства. Когда люди отчаиваются быть услышанными своим собственным государствами, вступает в действие так называемый эффект бумеранга, который может быть использован, когда национальная правозащитная группа должна выйти на международных партнеров, чтобы оказать давление на правительства с тем, чтобы изменить внутреннею практику. Нет сомнений, что это вмешательство в национальный суверенитет, но ради блага граждан.
Важность ценностей, принципов и идей, вера в то, что человек может изменить ситуацию к лучшему, творческий подход к информации и применение неправительственными агентами искушенных утонченных политических тактик в своих кампаниях являются характерными для сетей НПО.
Для того, чтобы считаться правозащитной, организация не обязательно должна основывать свою критику государства на международных актах по защите прав человека - Всеобщей Декларации прав человека, Международных Пактах по правам человека. Более убедительной, чем формальные источники норм, к которым апеллирует группа, в этом случае является природа предъявляемых требований и преследуемых целей. Выбор, на какие документы ссылаться в работе: на международные нормы о правах человека или на внутреннее законодательство, является больше вопросом стратегии. В случае ссылки на внутренне законодательство НПО избегает опасности быть обвиненным в восприятии чужеродных неприменимых для страны концепций. С другой стороны применение международных норм также может оказать неоценимую помощь.
Неправительственные организации, действующие на международной арене, представляют собой весьма существенную силу в сфере обеспечения и защиты прав человека в национальных государствах. Это говорит о том, что международная деятельность, направленная на осуществление мероприятий по соблюдению прав человека, также играет важную роль, наравне с чисто национальными
416
14 - 2027
417
г
правозащитными мерами. Это укрепляет получивший развитие в международных отношениях принцип "обязанности вмешаться" во внутренние дела какого-либо государства, если права человека оказываются под угрозой. Международные организации обладают в этом отношении большим преимуществом - они могут подвергнуть ситуацию с правами человека в конкретной стране более глубокой критике, чем это может позволить себе государство из политических соображений, то есть они обладают большей политической автономией для беспристрастных занятий проблемами прав человека на международной арене.
<< Пред. стр. 12 (из 20) След. >>
Список литературы по разделу