ЖАВОРОНКОВ С В КУЗНEЦОВА О В К ПРОБЛEМE ДEРEГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ М 2003 81 С

<< Пред. стр. 1 (из 2) След. >>

К ПРОБЛЕМЕ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
С. В. Жаворонков, О. В. Кузнецова,
П. В. Кузнецов, О. А. Макарова,
В. А. Мау, А. Е. Шадрин, К. Э. Яновский
ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
ЦЕЛЕВЫЕ ПАРАМЕТРЫ
* ПРАВОВОЙ ПОРЯДОК
* РАЗВИТИЕ ТРЕТЬЕГО СЕКТОРА В БЛИЖАЙШЕЕ ДЕСЯТИЛЕТИЕ
* РЕГИОНЫ РОССИИ К 2010 ГОДУ
* ПОЛОЖЕНИЕ В ОТРАСЛЯХ ИНФРАСТРУКТУРЫ
ФАКТОРЫ, НЕБЛАГОПРИЯТНЫЕ ДЛЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО КЛИМАТА
БАРЬЕРЫ ДЛЯ ВХОДА НА РЫНОК
* РЕГИСТРИЦИЯ
* ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ
* СОГЛАСОВАНИЕ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ (ЭКСПЕРТИЗА)
* ПРОБЛЕМА СРОКОВ РАССМОТРЕНИЯ ДОКУМЕНТАЦИИ
* ПРИОБРЕТЕНИЕ АКТИВОВ (ИЗДЕРЖКИ ПРИОБРЕТЕНИЯ-ПРОДАЖИ СОБСТВЕННОСТИ)
СЛОЖНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БИЗНЕСА
* ИЗБЫТОЧНОСТЬ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ИНСТАНЦИЙ
* НАДЗОР И КОНТРОЛЬ
* ПРОГРАММА ПОВЫШЕНИЯ ПРОЗРАЧНОСТИ МЕХАНИЗМА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ
* ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ
* АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕРЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ
* НАРУШЕНИЯ РЕГИОНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
* СФЕРЫ, В КОТОРЫХ СЛЕДУЕТ УСИЛИТЬ ФЕДЕРАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
* СФЕРЫ, В КОТОРЫХ НЕВОЗМОЖНО ПРЯМОЕ ФЕДЕРАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ
* ОТКАЗ ОТ ПОПЫТОК ИСКУССТВЕННОГО ВЫРАВНИВАНИЯ РЕГИОНОВ
ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ
ТРУДОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ: ПРЕОДОЛЕНИЕ МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫХ БАРЬЕРОВ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ
ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
РОЛЬ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА: ПРОГРАММА СОДЕЙСТВИЯ ТРЕТЬЕМУ СЕКТОРУ ЭКОНОМИКИ
ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
Важнейшей предпосылкой устойчивого экономического роста является обеспечение оптимального баланса во взаимоотношениях частного предпринимательства и государства. Тезис "рынок - насколько возможно, государство - насколько необходимо" требует конкретного, практического наполнения. Необходимо найти ту меру государственного участия в хозяйственной жизни, при которой для экономических агентов создаются максимально благоприятные условия.
В настоящее время взаимоотношения государства и бизнеса строятся вне какой-либо продуманной и обоснованной системы норм, правил и процедур. Действует сложный конгломерат нормативных установлений и институтов, в котором перемешаны остатки традиционных советских форм с элементами новых рыночных отношений. Избыточное бюрократическое регулирование одних сфер хозяйственной жизни происходит при практически полном отсутствии влияния государства в других, где этот контроль действительно необходим.
Такая ситуация приводит к ограничению действия конкурентных механизмов, тогда как общеизвестно, что в долгосрочной перспективе только конкуренция может оказывать позитивное воздействие на эффективность производства и темпы экономического роста. Без дерегулирования невозможно развитие конкуренции, а это значит, что российская экономическая система будет оставаться неэффективной, коррумпированной и отсталой.
Таким образом, важнейшей задачей создания благоприятного предпринимательского климата в России является уточнение форм государственного вмешательства в экономику, отказ от избыточного бюрократического регулирования и повышение эффективности действий государственной власти в тех сферах, где ее участие абсолютно необходимо.

ЦЕЛЕВЫЕ ПАРАМЕТРЫ
ПРАВОВОЙ ПОРЯДОК
Основными функциями государства являются обеспечение правового порядка и безопасности.
Правовой порядок включает в себя, как собственно правосудие (то есть судебную систему, Министерство юстиции, прокуратуру и другие правоохранительные органы), так и систему законодательства, вырабатываемую преимущественно парламентом.
Государство не гарантирует идеальных законов (за качество законов отвечает избиратель - налогоплательщик, посылающий в парламент своих ответственных представителей). Государство через аппарат законного насилия и принуждения гарантирует неукоснительное исполнение
судебных решений. Это, в свою очередь, обусловливает косвенные гарантии исполнения договоров, исполнения добровольно взятых на себя обязательств без прямого вмешательства государства. Так происходит, если субъекты, заключившие договор, уверены в неотвратимости наказания, в случае его нарушения кем-либо из них.
Правовой порядок предусматривает равенство перед законом всех лиц, независимо от статуса, происхождения и, что особенно актуально в России, от места проживания - закон должен быть един и в Москве, и в Краснодаре.
Безопасность включает в себя, прежде всего, предотвращение насилия - со стороны незаконопослушных сограждан, со стороны внешнего врага, а также со стороны самого государства.
Современное российское государство плохо выполняет эти функции. Как "количественно" (очереди в судах, затянутые сроки разбирательств, нехватка персонала в правоохранительных органах), так с точки зрения качества этих услуг. Неадекватные действия государственных органов в правовой сфере напрямую влияют на деловую активность. В качестве негативных примеров можно привести случай с Ломоносовским фарфоровым заводом, где Министерство государственного имущества пыталось квазизаконно отнять предприятие у добросовестного приобретателя; с Выборгским ЦБК, когда вместо подобающего силового решения вопроса государство "уговорило" нарушителей закона учесть интересы законного владельца; со сменой руководства в компании "Транснефть", когда исполнительная власть применила силу, нарушив ею же установленный порядок принятия решений.
Система правосудия и правоохраны остается репрессивной, то есть пытается заменить неотвратимость наказания демонстрацией своеволия и жестокости власти.
Следствие отмеченных проблем - колоссальные трансакционные издержки - прямые и невосполнимые потери общественного богатства. Именно на величину этих издержек страна с богатейшими ресурсами беднее своих высокоразвитых европейских и американских соседей.
Чтобы стать экономически мощной страной, Россия к 2010 г. должна обладать компактной правоохранительной системой, укомплектованной юристами, подготовленными по европейским стандартам в традиции естественного права. Основу свода законов и норм должны составлять законы прямого действия.
В том случае если спор или конфликт не является стандартным, либо нарушитель права особенно злостный, правовая система проводит необходимое расследование и выносит приговор в течение, как правило, 3-6 месяцев (по гражданским делам).
В самом суде к этому времени должно произойти реальное уравнивание прав адвоката и прокурора. Этому послужит, в частности, ужесточение наказания за нападение (оказание давления) на адвоката при исполнении им профессионального долга.
Приговоры выполняются быстро и неукоснительно. В редких случаях попыток саботажа или сопротивления государство применяет по требованию судебного исполнителя заведомо достаточное силовое воздействие.
Наконец, надо сделать действенным принципы единого правового порядка на всей территории Российской Федерации. Конечно, в одних регионах предпринимателям придется чаще прибегать к судебной защите своих прав, в других - реже. Но по крайней мере в стандартных или очевидных (напрямую описанных в законе) ситуациях решение суда будет одинаковым в любой точке страны.
Укоренившаяся в обществе уверенность в том, что суд вынесет в приемлемые сроки решение и это решение будет выполнено, приведет к высокой предсказуемости, прогнозируемости решений судов в стандартных случаях, как это уже имеет место сейчас по отдельным категориям дел о защите прав потребителя. Следствием такой практики станет перераспределение основной нагрузки по улаживанию споров и конфликтов. Ее возьмут на себя негосударственные институты - третейские суды, частные арбитражи, специалисты по улаживанию споров в той или иной области и т. п. Причем, делаться это будет намного быстрее, чем в государственных судах. Поскольку целями партнеров будет не выяснение элементарных вопросов "кто правее" (в стандартных случаях), а минимизация потери времени и денег обеими сторонами в ходе улаживания конфликта.
Такая система резко уменьшит потери, прежде всего, по длительным и непрерывным контрактам (по управлению акционерными обществами, где жесткие и бескомпромиссные решения суда могут привести к большим издержкам). Нарушитель, пойманный партнером на несоблюдении договора, вынужден будет искать договоренности на приемлемых для этого партнера условиях. Но при этом в гораздо меньшей степени будут страдать интересы третьих лиц (например, мелких акционеров компании, акции которой сильно упадут за время длительного и конфликтного судебного разбирательства).
Компактность государственного аппарата позволит создать не просто стабильные, но и чрезвычайно привлекательные условия труда и оплаты государственных служащих. Причем, пенсия и пакет социальных льгот по оставлении должности в связи с достижением определенного возраста и (или) выслуги лет будут превышать и вполне конкурентоспособную заработную плату. Это создаст очень сильный отрицательный стимул для поиска дополнительных незаконных источников дохода подавляющим большинством госслужащих.
Становлению такого порядка будет способствовать укрепляющееся понимание (как среди элиты, так и среди большинства избирателей) прямой связи между частным и общественным благосостоянием с одной стороны, и гарантиями прав человека - с другой.
Ни одна страна не вышла на траекторию долговременного экономического роста и не достигла стабильного процветания прежде, чем усвоила эти стандарты.
Отчасти это объясняется тем, что субъективные оценки инвестором рисков проекта учитывают гарантии неприкосновенности личности, собственности, свободы распространения информации и права на доступ к ней. Без свободной прессы, защищенной как от государственного вмешательства, так и от монополизации медиа-рынка крупными коммерческими структурами, наивно рассчитывать на возможность создания эффективной правоохранительной системы, которая даже теоретически не способна уследить за соблюдением закона всеми.
Одним из основных направлений деятельности государства в экономике будет охрана рынков от возникновения барьеров для входа на них и защита конкуренции.
Достигаться это будет уже не столько предписаниями антимонопольных органов, сколько законодательными ограничениями возможностей конвертировать экономическое могущество в политическую или экономическую власть.
Государство гарантирует равные права местному, "иногороднему" и иностранному бизнесу.
Лицензирование необходимо свести к разовому регистрационному обложению. Плохо формализуемый контроль качества, создающий возможности для коррупции надо полностью вывести из компетенции государства. Достаточно контроля саморегулирующихся (общественных) структур поставщиков товаров и услуг для поддержания репутации и, прежде всего, мощных организаций потребителей.
Вполне реально, что десять лет описанного правового порядка создадут благоприятную макроэкономическую обстановку. Стабильность рубля, жесткая конкуренция на рынке банковских и страховых услуг российских и ведущих иностранных финансовых институтов обеспечат постепенную дедолларизацию экономики. В политической среде крепкий рубль подорвет экономическую основу сепаратизма.

РАЗВИТИЕ ТРЕТЬЕГО СЕКТОРА В БЛИЖАЙШЕЕ ДЕСЯТИЛЕТИЕ
Государство будет постепенно ухо-
дить из целого ряда сфер деятельности (преимущественно связанных с прямым финансированием социально-культурной сферы).
До 1917 г. Россия была страной с молодым, но быстрорастущим третьим сектором (негосударственными неприбыльными организациями, существовавшими на частные пожертвования). Строились и работали без участия государства больницы, универститеты, библиотеки, исследовательские институты, галереи и театры.
Ориентиром на будущее для оценки возможных масштабов замещения социальной активности государства частной инициативой может служить третий сектор сопоставимых с Россией по населению и территории развитых стран, где объемы средств осваиваемых этими организациями немногим уступают расходам на оборону. При этом эффективность расходов в этом секторе как правило гораздо выше, поскольку цепочка контроля от плательщика до исполнителя работ несопоставимо короче и легче осуществляется, чем в государственном секторе.
Очевидное преимущество таких институтов перед государственными - компактность, прозрачность и подконтрольность обществу через различные надзорные попечительские органы, что подтверждается примерами действующих уже сейчас структур, ориентированных на сбор пожертвований (как правило техника, оборудование, зарплата персоналу финансируется за счет иностранных грантов; продукты питания, медикаменты, одежда и часть инвентаря жертвуются в натуральном виде российскими предпринимателями).
Государственные ведомства 2010 г. видятся открытыми общественному контролю. В печати, на серверах в Интернете оперативно публикуются все более подробные данные по сбору налогов. Благодаря использованию методики обезличенного, смоделированного распределения налоговых поступлений по всем видам налогов и сборов, защищающей коммерческую тайну и неприкосновенность частной жизни появляется возможность публиковать весьма подробные данные не только по расходам, но и по доходам, раскрывая весь механизм исполнения бюджета.
Это позволит общественным институтам брать на себя весомую долю нагрузки по обеспечению качества основных финансовых решений (бюджетного и налогового законодательства). Возникает возможность для сокращения госаппарата, что позволит делать места на государственной службе все более престижными и хорошо оплачиваемыми при сокращении общей доли расходов на государственное управление.
Чем лучше государство выполняет свои непосредственные, основные задачи, тем больше функций в состоянии брать на себя общество в лице некоммерческих организаций.
РЕГИОНЫ РОССИИ К 2010 ГОДУ
Становлению и развитию правового порядка, созданию все более благоприятного предпринимательского климата будет способствовать конкуренция регионов за инвестиции. Отсутствие возможностей обеспечивать "придворным" предпринимателям идеальные условия за счет остальных (вследствие жесткости федеральной правоохранительной системы и эффективности судебного производства в сочетании с контролем независимой прессы) заставит администрации регионов ограничивать расходы.
Жесткое искоренение всех рецидивов института прописки, слом ограничений конкуренции в сфере медицинского страхования (что в настоящее время приводит к тому, что проблемы с медицинским обслуживанием могут возникнуть даже у москвича, переехавшего в другой административный округ своего же города) настолько снизит издержки переезда в другой город или регион, что миграция рабочей силы станет значимым фактором, влияющим на ее распределение по стране и смягчающим проблему безработицы.
Мощные потоки внутренней миграции рабочей силы будут дополнительно стимулировать конкуренцию регионов. Региональные власти, не способные обеспечить порядок, защиту прав, приемлемое состояние инфраструктуры будут терять наиболее мобильных и предприимчивых налогоплательщиков.
ПОЛОЖЕНИЕ В ОТРАСЛЯХ ИНФРАСТРУКТУРЫ
Отделение хозяйственных функций от управленческих, снятие барьеров на вход в отрасли частных компаний приведет к резкой активизации конкуренции, притоку инвестиций, удешевлению услуг и росту качества - как это было в Великобритании, США, Израиле, Новой Зеландии после проведения аналогичных реформ.
Начнется строительство новых частных электростанций, будут приватизированы и модернизированы на средства частных инвесторов многие старые электростанции. РАО ЕЭС обеспечивает транспортировку электроэнергии; региональные и федеральная энергетические комиссии будут упразднены так же, как и федеральная служба по контролю над естественными монополиями (их функции частично отойдут Министерству по антимонопольной политике). Заключения и рекомендации этого министерства станут обязательными для представителей государства в советах директоров и на собраниях акционеров.
РАО "Российские железные дороги" будет предоставлять компаниям-перевозчи-
кам право на осуществление перевозок по определенным направлениям и участкам дорог на 5-10 лет. Множество экспедиторских фирм, включая несколько мощных компаний, обеспечат минимизацию издержек по всей цепочке: порт - железная дорога - автодорога - склад заказчика.
РАО "Транснефть" и "Трансгаз" откроют доступ к "трубе" частным добывающим компаниям. Из старых монополистов сохранит свои позиции, видимо, только "Газпром".
Рынок услуг связи постепенно станет конкурентным, благодаря как развитию компаний, предлагающих услуги современной телесвязи и освобожденных решением Конституционного и Верховного судов от контроля спецслужб провайдеров Интернета, так и входу на рынок РАО РЖД и РАО ЕЭС с его мощными всероссийскими сетями оптоволоконной связи, развитию частных спутниковых каналов.
Права на использование не только радио, но и телевизионных каналов будут выставляться каждые пять лет на тендеры. Большое число частных производителей телепрограмм минимизирует издержки от смены владельца канала. Исключение составит только канал "Культура". Государству запрещено нанимать или иметь собственные общественно-политические СМИ, кроме бюллетеней для публикации нормативных актов, объявлений о тендерах и Интернет-серверов для публикации все расширяющегося обязательного списка сведений о деятельности правительства, региональных и местных администраций. То есть государство не сможет нанять ни одного журналиста-комментатора (это нарушит конкурентный порядок на рынке программ-новостей). За этим тщательно следят Министерство по антимонопольной политике, Центральная избирательная комиссия и оппозиция.

ФАКТОРЫ, НЕБЛАГОПРИЯТНЫЕ ДЛЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО КЛИМАТА
Основными препятствиями на пути предпринимательской активности в современной России являются следующие.
Во-первых, высокие издержки "входа" на рынок, создаваемые не уровнем рыночной конкуренции, а административными барьерами на пути предпринимательской активности. От забюрократизированности процедуры открытия нового предприятия страдают и отечественные предприниматели, и иностранные, что приводит к потере значительных объемов потенциальных инвестиций. Но особенно от высоких административных "барьеров входа" страдает малый и средний бизнес. Теряет и государство, поскольку для экономических агентов гораздо проще и эффективнее вести незарегистрированную, то есть не облагаемую налогом, хозяйственную деятельность.
Во-вторых, неблагоприятная среда функционирования предпринимателей. Процесс хозяйственной деятельности является объектом внимания примерно трех десятков контролирующих инстанций, которые действуют по своим внутриведомственным инструкциям. Масштабы контроля и разного рода проверок почти ничем не ограничены. На практике это приводит к искусственному созданию льготных условий для отдельных (дружеских власти) коммерческих структур или для вымогания взяток.
В-третьих, деятельность естественных монополистов, которые в современном виде представляют собой мощные не только хозяйственные, но и политические образования, в значительной мере находящиеся вне контроля властей.
В-четвертых, вводимые региональными органами власти разного рода ограничения на движение товаров, капитала и рабочей силы по территории страны. В результате происходит резкое сужение рынка для одних производителей и сдерживание действия конкурентного механизма.
В-пятых, непрозрачность процедуры издания и применения подзаконных нормативных актов, нацеленных на регулирование и контроль предпринимательской деятельности.
В-шестых, неразвитость трудового законодательства и рынка труда. Существенные остатки советского трудового права, препятствующие в современной ситуации заключению полноценных трудовых контрактов.
В-седьмых, дестимулирующая роль налогового законодательства. Причем помимо высоких ставок налогов, существует проблема распространения налогообложения на основные фонды, то есть расходы, идущие на расширение деятельности, не вычитаются из налогооблагаемой прибыли, что тормозит развитие бизнеса.
В-восьмых, значительная доля избыточного государственного участия в экономике приводит к тому, что государство часто выступает в качестве принудительного партнера коммерческих структур, и пользуясь своим положением не выполняет своих обязательств (например, по оплате электроэнергии и жилищно-коммунальных услуг государственными организациями, лекарств государственным больницам
и др.).
Весьма неоднозначны возможные последствия государственного регулирования внешнеэкономической деятельности и финансовых рынков. Попытки пресечь бегство капитала до того, как в стране создан соответствующий минимальным требованиям инвестиционный климат могут привести только к криминализации методов вывоза капитала.
Призывы к протекционистской таможенной политике вынуждают обратиться к опыту России рубежа XIX-XX веков.
Тогда, использовавшиеся до этого в Германии протекционистские меры, возможно, привели к росту темпов промышленного производства в среднесрочном периоде. Однако цена такого роста, сопровождавшегося усиливающимся расслоением общества (в том числе на тех, кто пожинал плоды протекционизма, и тех, кто платил за него) привели к экстремально тяжелым последствиям. Расчеты министра (впоследствии - премьера) С. Витте на то, что окрепшая промышленность позволит впоследствии отказаться от протекционизма, не оправдались. Окрепшие промышленники активно защищали кормушку протекционизма.
Кроме того, отсутствие четкого разделения при регулировании экспорта и импорта может оказывать эффект, противоположный ожидаемому, например, зеркальное отображение мер, направленных на возврат в страну валютной выручки от импортных операций, выталкивает из страны валюту и препятствует долгосрочному кредитованию импортеров.
Поэтому важнейшей задачей повышения эффективности экономических процессов, как и эффективности управления ими со стороны государства, является дерегулирование хозяйственной жизни и более четкое определение функций государства по созданию условий, благоприятных для предпринимательской деятельности. Однако на сегодняшний момент сохраняются три главных мотива действий власти по сохранению за собой несвойственных ей функций.
Во-первых, стремление властей низших уровней сохранить контроль за деятельностью предприятий, который служит источником социальной и финансовой поддержки, особенно в свете проведения выборов или во взаимоотношениях с вышестоящими властями. Другой стороной этой же ситуации является наличие у отдельных представителей власти материальных личных интересов в поддержании доминирующего положения на рынке лоббируемых ими фирм.
Во-вторых, опасение резкого ухудшения социальной ситуации. Прежде всего име-ется в виду стремление ограничить рост безработицы в случае энергичного проведения данным предприятием (или новым собственником) мер по реструктуризации. Подобные действия, при их внешней обоснованности (в краткосрочном периоде), ведут к стратегическим провалам, подрывая перспективы развития эффективного бизнеса.
В-третьих, коррупция как таковая также тормозит процесс сокращения государственного вмешательства в предпринимательскую деятельность. То есть по-преж-
нему сильна заинтересованность властей в создании условий, когда предприятия оказываются в максимальной зависимости от деятельности властных структур и готовы покупать для себя политическую поддержку, иначе говоря, давать взятки контролирующим инстанциям и платить властям за лоббирование.
В распоряжении властей и/или контролирующих инстанций имеется обширный арсенал средств как административного, так и экономического характера - от бюрократизации процедуры регистрации до механизмов скрытого субсидирования одних фирм за счет других.

БАРЬЕРЫ ДЛЯ ВХОДА НА РЫНОК
РЕГИСТРАЦИЯ
По существующим оценкам, регистрация занимает у российских компаний в четыре раза больше времени, чем, например, у польских. Особые сложности возникают тогда, когда открытие бизнеса связано с новым строительством или реконструкцией. В этом случае число согласований еще более увеличивается, а сроки согласования, обычно, удлиняются до одного года.
Обычные издержки - от 50-100 до 500-1000 дол. и соответственно от полугода до двух-четырех недель (кратчайшие сроки - покупка "готовой", зарегистрированной фирмы).
Юридический адрес предприятия является в России актуальной проблемой, особенно в Москве, где его, как правило, предоставляют не более чем на полгода. (Для сопоставления, скажем, что за рубежом в предпринимательской сфере вообще нет такого понятия. В мировой практике небольшая фирма нуждается только в почтовом адресе.) В России фирма, предоставляющая вам юридический адрес, должна заключить с вами договор аренды или простого товарищества, причем с соблюдением установленных условий труда (так, налоговая инспекция обычно не регистрирует учредительные документы, где предусмотрено менее 7 кв. метров для помещения, арендуемого под юридический адрес). После того, как вы зарегистрируете свое предприятие, арендодатель под предлогом несоблюдения условий специально составленного договора расторгает его, и "предоставляет" помещение следующему предприятию и т. п. В настоящее время смена юридического адреса может повлечь за собой переоформление до нескольких сот
документов, в случае, если деятельность компании серьезно регулируется (внешнеэкономическая деятельность, здравоохранение, эксплуатация сырьевых ресурсов и др.). Тем самым компании приходится в значительной мере переориентироваться с основной деятельности на сбор документации.
Предлагается ввести универсальный (для всей страны) порядок, позволяющий регистрировать предприятия (кроме ОАО и иных фирм, эмитирующих ценные бумаги, а также специализированных юридических фирм, предоставляющих такие адреса) на домашние адреса, либо на "специальные" адреса, чтобы не заставлять малые фирмы нести значительные издержки, связанные с переменой юридического адреса при съеме новых помещений. В этом случае переезд офиса или производственного помещения фирмы будет сопряжен только с обязательной отправкой письма - уведомления юридической фирмы, предоставившей "специальный" адрес.
Для надежного правового обеспечения процесса необходимо принятие предусмотренного Гражданским кодексом закона о регистрации юридических лиц, четко разграничивающего права и обязанности предпринимателей и государственных органов при регистрации.
При всей важности проблемы регистрации следует отметить, что издержки на нее относительно невелики по сравнению с другими издержками входа на рынок. Как правило, главной проблемой является не юридическая регистрация как таковая, а наличие всех необходимых разрешений и согласований для фактического начала работы бизнеса.
ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ
Складывающаяся практика лицензирования отдельных видов деятельности свидетельствует о наличии в этой области серьезных недостатков (подробный анализ см. в: "Вестник РЦЭР". 2000. № 101).
Упорядочение практики лицензирования должно проводиться по следующим направлениям.
1. Необходимо резко сократить перечень лицензируемых видов деятельности и сделать его закрытым. Новая редакция Закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" должна содержать единый перечень всех лицензируемых видов деятельности. Целесообразно замещать, где только возможно, лицензирование стандартизацией, аккредитацией и аттестацией, независимой потребительской экспертизой.
2. Ввести единый порядок лицензирования на территории РФ.
3. По возможности максимально разделить функции надзорных и лицензирующих органов. Деятельность, контроль за которой осуществляется соответствующими государственными надзорными и контрольными органами, не должна подлежать лицензированию, что позволит избежать двойного регулирования.
4. Ограничить передачу органами государственной власти полномочий по лицензированию различным структурам, не входящим в структуру органов исполнительной власти.
5. Законодательно установить необходимость аргументации и обоснования введения лицензирования на конкретный вид деятельности, доказательства отсутствия надлежащего контроля или невозможности воздействовать на хозяйствующие субъекты каким-либо из существующих механизмов контроля, а также обоснование возможности ведомства, инициирующего введение лицензирования данного вида деятельности, осуществлять процедуру лицензирования, и в первую очередь, лицензионный контроль (от одного года до трех лет).
6. Провести анализ практики лицензионной деятельности министерств и ведомств на предмет наличия при них лицензионных, экспертно-лицензионных и иных центров, являющихся фактически внебюджетными фондами и аккумулирующих дополнительно взимаемые с соискателей лицензии средства.
7. Для обеспечения прозрачности и общественной экспертизы качества принимаемых решений необходимо унифицировать объем и формы документации, представляемой в местные и региональные инстанции при регистрации, лицензировании различных видов бизнеса и контроле качества поставляемых товаров и услуг, утвердив их соответствующими актами федерального правительства.
8. Провести централизованную экспертизу нормативных правовых актов всех субъектов РФ на предмет необоснованного введения новых лицензируемых видов деятельности и на предмет противоречия порядку лицензирования, установленного Федеральным законом.
9. Внести изменения и дополнения в Кодекс об административных правонарушениях в части установления ответственности за нарушения при осуществлении лицензируемой и лицензионной деятельности.
СОГЛАСОВАНИЕ ПРОЕКТНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ (ЭКСПЕРТИЗА)
В СССР общий срок согласования документации не превышал трех месяцев, а в органах госнадзора - 15-30 дней, причем экспертиза осуществлялась бесплатно. Это было вполне естественно в условиях господства государственной собственности и наличия заранее принимаемых государственных решений для самого факта начала инвестиционной деятельности. К тому же государственной экспертизе предшествовал длительный период согласований для выработки принципиального решения о начале строительства и открытии нового предприятия.
За 90-е годы ситуация с согласованием и экспертизой документации на новое предприятие существенно усложнилась. Гибкости предпринимательских решений о вхождении на рынок противостоит громоздкая процедура согласований и получения разрешений. Нередко основной целью деятельности соответствующих инстанций является не столько реализация официально объявленных функций, а вымогание взяток или произвольное ограничение доступа на рынок.
В 90-е годы принят ряд законов Российской Федерации, которые устанавливают проведение обязательной специализированной экспертизы проектов (или их отдельных разделов) многими федеральными органами исполнительной власти (или их региональными подразделениями). Речь, в частности, идет о Госкомэкологии, Министерстве по чрезвычайным ситуациям, Министерстве труда, Министерстве природных ресурсов, Министерстве здравоохранения, Госгортехнадзора.
Каждый орган специализированной экспертизы, в который должен обращаться инвестор (предприниматель), устанавливает свои собственные условия и правила проведения экспертизы. Законодательными актами регулируются только вопросы экологической экспертизы, промышленной безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, архитектурная деятельность. Однако и в этих случаях соответствующие законодательные акты, как правило, не являются актами исключительно прямого действия и предполагают наличие ведомственных инструкций.
Всего необходимо 10-15 согласований, на которые уходит до одного года. Причем внесение изменений в соответствии с рекомендациями экспертных организаций предполагает повторное рассмотрение проектов. Суммарные затраты на согласования в некоторых случаях превышают стоимость разработки проектной документации.
Выросло (даже по сравнению с советским периодом) число согласующих инстанций, фактически не существует ограничений на срок согласования и на сумму оплаты услуг экспертов. В результате согласование проектов, предполагающих инвестиции в недвижимость, занимает примерно один год.
Дополнительной проблемой является конфликт интересов, возникающий тогда, когда контролирующие инстанции непосредственно связаны с отдельными предпринимательскими организациями, находящимися в сфере их контроля. Особенно наглядным это оказывается в тех случаях, когда по лицензии государственных органов экспертизу осуществляют специализированные коммерческие организации (это характерно, в частности, для Госгортехнадзора). К тому же данные организации имеют право затребовать всю документацию по проекту, что может сделать нового предпринимателя полностью открытым для конкурентов.
Для снижения издержек инвесторов на согласование и экспертизу до приемлемого уровня необходимо упорядочение этой деятельности.
1. Ввести принцип "одного окна": инвестор подает документы в территориальное управление единой экспертно-согласующей инстанции, каковая сама готовит за нормативно установленное вознаграждение все документы по согласованию, занимается перепиской и получением согласований (заключений) со всеми специализированными согласующими (экспертными) органами.
2. Ограничить общий срок согласования (включая проведение всех необходимых по закону экспертиз) шестью месяцами.
3. Утвердить право инвестора на возмещение по суду ущерба, понесенного вследствие нарушения законного порядка проведения экспертизы (например, невыдачи заключения в установленный срок).
4. Ввести отсылочные нормы на уголовный кодекс для усиления ответственности согласующих органов, их руководителей и экспертов за незаконное согласование в сочетании с принципом "молчание - знак согласования" (отсутствие мотивирован-
ного заключения в течение определенного срока приравнивается к согласованию,
за что согласующий орган, его должностные лица и эксперты несут ответственность).
5. Вменить в обязанность опубликовать в установленном законом объеме информацию о проекте, принятом на экспертизу (для обеспечения прав граждан, а также возможностей для конкурентных предложений по использованию не принадлежащих инвестору ресурсов, использование которых планируется проектом).
Поскольку многие процедуры экспертизы вводились законами РФ, предлагается утвердить новый порядок также законом, иначе инвесторы столкнутся с риском оказаться втянутыми в судебные процессы, в ходе которых оппоненты будут ссылаться на неотмененные нормативные акты бoль-
шей юридической силы.
ПРОБЛЕМА СРОКОВ РАССМОТРЕНИЯ ДОКУМЕНТАЦИИ
Стандартный срок регистрации ООО, ЗАО составляет не менее месяца, а ОАО - не менее полутора месяцев. Зачастую именно сроки рассмотрения, а не затраченные средства являются самым значимым для предпринимателя барьером. Между тем, несмотря на значительную для государства прибыль, получаемую от регистрационной деятельности, ее организация крайне неэффективна - два дня в неделю при явно недостаточном количестве сотрудников. Зачастую сдача документов занимает у клиентов несколько часов. Очереди в налоговые инспекции нередко занимают с вечера предшествующего дня. Устранение этой "технической" проблемы путем увеличения количества сотрудников и оптимизации рабочего дня способно не только увеличить доходы государства, но и существенно облегчить бизнес предпринимателям.
ПРИОБРЕТЕНИЕ АКТИВОВ (ИЗДЕРЖКИ ПРИОБРЕТЕНИЯ-ПРОДАЖИ СОБСТВЕННОСТИ)
Общая для данного раздела проблема могла бы быть решена уравниванием в правах частных и государственных нотариусов. Одновременное усиление ответственности (вплоть до уголовной) за нарушение законодательства также снизит издержки по заключению сделок.
Регистрация сделок с недвижимостью в настоящее время длительный процесс, связанный с хождением по нескольким инстанциям. Издержки значительны, особенно для малого бизнеса.
Необходимо введение уже упоминавшегося принципа "одного окна". Регистрация сделок должна производиться в едином центре регистрации прав на недвижимость (к примеру, на базе БТИ) в нормативно ограниченные сроки за нормативно ограниченную плату.
Как вариант возможно создание таких центров на базе частных нотариальных (юридических) контор, которые наделяются правом истребования документации в БТИ и иных учреждениях от имени клиента. Заверенная нотариусом сделка им же и регистрируется, с уведомлением государственного органа, регистрирующего право на недвижимость по установленной законом форме.
Особые проблемы открытия нового бизнеса связаны с неурегулированностью земельных отношений. Отсутствие ясных отношений собственности на землю расширяет возможности для вымогания взяток на предоставление земельных участков (под строительство и пр.).
Предлагается повысить максимальные ставки налога на землю. Это сделает для местных властей продажу предпочтительнее аренды (учитывая, что аренда сопряжена для предпринимателя с б?льшими издержками и рисками, чем владение на правах собственности).
Существенный "дерегулирующий" эффект может иметь принятие прорыночного Земельного Кодекса и соответствующих поправок к закону об ипотеке, согласующихся с Конституцией и с семнадцатой главой ГК.
Широко распространены нарушения прав акционеров (от отказа или уклонения реестродержателя от регистрации сделок и внесения новых акционеров в реестр, до отказа допуска акционера к участию в управлении обществом, к информации о деятельности общества; есть даже случаи вычеркивания акционера из реестра).
Для защиты прав акционеров необходимо законодательно утвердить ответственность за нарушение прав акционеров (отказ внесения в реестр и т. д.), введя напрямую нормы об ответственности в закон, либо дав в законе точные ссылки на статьи УК и КОАП; поправками к закону "Об акционерных обществах" предусмотреть ответственность за отказ внести в реестр
акционеров (пункт 1 статьи 45), неопубликование предусмотренной законом информации об открытых акционерных обществах и иные нарушения прав акционеров. Необходимо введение аналогичных мер и в закон "О рынке ценных бумаг".
Установить, что договор заверенный нотариусом и им же отправленный держателю реестра, лишает последнего права отказаться вносить запись в реестр. В этом случае только сама запись (договор), а не отказ от ее внесения может быть оспорена в суде. Вся ответственность за законность процедуры заключения договора ложится на участников сделки и нотариуса. Отказ должен преследоваться в установленном самим законом об АО порядке, согласно которому невнесение в реестр - уголовно наказуемо.
Стимулируя вовлечение "в дело" нотариусов, законодатель может сделать заинтересованной в исполнении закона эту узкую профессиональную группу, приспособленную к совместным действиям лучше большого числа мелких акционеров. В конечном итоге, расширение предложения подобных услуг со стороны нотариусов может заметно снизить издержки по осуществлению подобных сделок, а значит, повысить эффективность применения капиталов.
Для снижения оценки инвестиционных рисков рекомендуется внести в Государственную Думу в качестве правительственного вариант законопроекта "О национализации", отклоненный Думой в 1995 г., в соответствии с которым изъятие собственности государством у законопослушного частного лица возможно лишь при условии предварительной компенсации по договоренности и в соответствии с рыночной стоимостью национализируемых активов. В соответствии с этим проектом требуется предусматривать расходы на компенсацию за каждый национализируемый объект в законе о федеральном бюджете отдельной строкой.
Издержки участия в приватизации связаны с тем, что для продажи, как правило, предлагается "кот в мешке" - плохоспецифицированный имущественный комплекс, информация о самом факте продажи публикуется в бюллетенях региональных фондов имущества или местных газетах, их сложно найти даже в региональных библиотеках.
Правила торгов зачастую сводятся к "конкурсу обещаний", которые каждый вновь занявшийся проблемами приватизации пытается обогатить кажущейся ему оригинальной идеей конкурса бизнес-планов. Дополнительные проблемы создает исключение из имущественного комплекса земельного участка, который должен продаваться вместе с объектом недвижимости.
Для снижения издержек предпринимателя по приобретению активов, принадлежащих государству, необходимо ужесточить требования к публикации перечня сведений, к обязанности продавца предоставлять покупателю дополнительные сведения об объекте. Продавец должен взять на себя все проблемы по регистрации прав на недвижимость нового собственника. Наконец, необходимо как минимум вдвое увеличить срок публикации объявления о торгах (до двух месяцев по сравнению с одним месяцем, предусмотренным в ГК) и обязать помещать объявления о продажах в Интернете.
Правила продаж (на уровне закона о приватизации) должны фиксировать закрытый перечень возможных квалификационных требований к покупателю. Критерием определения победителя может быть только сумма, предложенная и внесенная за объект в установленном порядке. Любые процедуры продажи кроме аукциона, коммерческого конкурса или продажи акций на бирже и т. п. должны быть исключены.
Местные органы власти нередко ограничивают количество разрешений, выдаваемых на проведение специализированных работ (например, по установке газового и электрооборудования, прокладке электросетей, земляных работ). В результате расценки на некоторые их виды оказываются исключительно высокими. Тем самым повышаются издержки у потребителей соответствующих услуг (прежде всего строительных фирм).
Действующее законодательство допускает наделение определенных структур, причем не только государственных, эксклюзивными коммерческими полномочиями. В качестве оснований для этого обычно выдвигается следующий аргумент: только отдельные организации способны обеспечить должное качество, обладают оборудованием особой сложности и др. На практике это означает нарушение конкуренции и монополизм, так как в противном случае можно сформулировать необходимые условия на конкурсе. Например, согласно инструкции ГИБДД, водитель обязан иметь набор лекарственных препаратов, специфицированный с такими мелочными подробностями, что они четко ориентируют покупателя на аптечку, производимую определенной фирмой.
Примером такого "бизнеса" являются созданные на основании постановления правительства № 601 "О маркировке то-
варов и продукции на территории РФ знаками соответствия, защищенными от подделок" частные предприятия ЗАО "Спецзнак" и "Кодзнак", наделенные эксклюзивными полномочиями на изготовление и торговлю идентификационными марками. Самое примечательное состоит в том, что упомянутые коммерческие структуры никаких марок не производят, а закупают их в США.
Закономерен вопрос, какова выгода государства от допущения подобной деятельности?
В настоящее время в Государственной Думе во втором чтении принят аналогичный закон. В последнее время на самом высшем уровне предлагается создать некоего "единого авиационного агента", частную структуру по осуществлению международных грузовых перевозок, и наделить ее полномочиями государственных органов.
Отдельным видом негативной практики является коммерческая деятельность государственных органов. Так, например, при государственном таможенном комитете существует государственное унитарное предприятие "Ростэк", оказывающее услуги по таможенному оформлению грузов. По сути, критерий эффективности фирмы с таким профилем деятельности - минимизация уплаты таможенных пошлин. А критерий эффективности таможенного комитета - максимизация доходов государства. Как видим, здесь есть противоречие. Удивительно, что государственные предприятия, а иногда и министерства (Министерство путей сообщения) выступают учредителями целого ряда коммерческих структур, а затем получают маленькую прибыль или не получают таковой вообще. Необходима ревизия крупных коммерческих предприятий, учредителями или соучредителями которых выступают министерства, ГУП, акционерные общества с доминирующей государственной составляющей в структуре собственности, на предмет распределения доходов и выплаты дивидендов государству.

СЛОЖНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ БИЗНЕСА
ИЗБЫТОЧНОСТЬ КОНТРОЛИРУЮЩИХ ИНСТАНЦИЙ
После прохождения стадии регистрации, зачастую сопряженной еще и с получением лицензии на определенный вид предпринимательской деятельности, фирмы попадают в сферу контроля и регламентирующей деятельности целого ряда бюрократических структур. С этого момента административные барьеры заключаются в проверках, за которыми следуют, как правило, либо штрафы и иные санкции за несоблюдение тех или иных требований и стандартов, либо прямое вымогательство. И то, и другое в конечном счете выражается для предприятий (особенно для малых) в потерях времени и денежных средств.
Потери времени легко выявить в ходе опроса предпринимателей малого бизнеса, при этом можно установить и степень "назойливости" тех или иных контролирующих государственных органов (см. табл. 1).
Таблица 1
РЕГУЛЯРНОСТЬ ПОСЕЩЕНИЯ МАЛЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ КОНТРОЛЬНЫХ ОРГАНОВ (доля опрошенных, %)
Реже одного раза в год Один раз в год Один раз в квартал Один раз в месяц Чаще
одного раза
в месяц "Не пом-нят" Итого Пожарный надзор
19,9
30,4
36,7
6,6
2,8
3,6
100 СЭС 30,4 25,5 19,9 15,7 4,2 4,3 100 Регистрационная палата
63,6
19,9
3,1
0,7
1,0
11,7
100 Лицензионная палата
55,6
24,5
7,0
2,1
1,7
9,1
100 Архитектурное управление
70,6
10,1
3,5
1,4
0,7
13,7
100 Налоговая инспекция
15,4
30,4
27,6
8,4
14,0
4,2
100 Органы внутренних дел
35,7
16,4
15,7
11,2
14,0
7,0
100 Таможенники 69,6 4,9 2,8 2,4 1,7 18,6 100 Пенсионный фонд
43,4
28,3
15,4
4,2
1,7
7,0
100 Рэкет 35,0 1,4 8,7 34,3 2,8 17,8 100
Если допустить, что на одну проверку уходит примерно одинаковое время (что на практике, конечно, далеко не так) и совокупные потери времени на "отпор" проверяющим органам принять за 100%, то потери времени на разбирательство с налоговыми и правоохранительными органами вполне сопоставимы с рэкетом.
Проверки осуществляются примерно двадцатью различными инстанциями и происходят в течение всего года. На некоторых крупных предприятиях существуют специально выделенные помещения для проверяющих (то есть проверки осуществляются практически постоянно). Основными проверяющими инстанциями являются пожарный надзор, санитарно-эпидемио-
логический надзор, налоговая инспекция, лицензионная палата, пенсионный фонд и архитектурное управление.
Предметами повышенного внимания являются новые предприятия и предприятия малого бизнеса (как наиболее беззащитные перед вымогательством).
Основные проблемы, связанные с работой проверяющих инстанций можно сформулировать следующим образом:

* отсутствие четкого регламентирования масштабов, сроков и периодичности проверок;

* множественность контролирующих инстанций, деятельность которых официально не скоординирована между собой (хотя в ряде случаев можно наблюдать своеобразный "негласно установленный регламент");

* избыточная жесткость норм и требований, несоблюдение которых влечет за собой санкции. Многие из этих требований не могут быть выполнены по существу;

* избыточная жесткость санкций за нарушения установленных норм, которые (санкции) фактически или формально ведут к закрытию фирмы или приостановке ее функционирования.
Негативными последствиями действий подобного рода являются не только непосредственное усложнение условий ведения предпринимательской деятельности, дополнительные затраты сил и средств, но и фактическое узаконение незаконных финансовых операций с "черными кассами" (например, выплаты взяток проверяющим).
Необходимо упростить систему управления, освободив ее от несвойственных функций, искусственных конструкций и ненужных звеньев. Нагромождение инструкций и прочих подзаконных актов приводит не к укреплению рынка, а к противоположному результату.
Помимо избыточного регулирования бизнеса, которое уже заложено в чрезмерном количестве контролирующих инстанций, существует ряд каналов, по которым органы власти (особенно на региональном и муниципальном уровнях) могут прямо или косвенно воздействовать на бизнес, ограничивая конкуренцию или создавая неравные условия функционирования различных фирм. Особенно распространены следующие формы государственного вмешательства:

* предоставление отдельным фирмам фактического права не платить налоги или иметь значительную задолженность по налогам (анализ свидетельствует, что лишь малая часть предприятий имеет сред-
нюю задолженность по налогам - большинство или не имеет ее вообще, или имеет очень значительную. То есть существуют предприятия, которым фактически
разрешено не выполнять налоговые обязательства);

* попустительство задолженности перед естественными монополистами. В одной и той же отрасли, и в одном и том же регионе аналогичные предприятия могут иметь различную задолженность за услуги естественных монополий, что тождественно скрытому субсидированию и, следовательно, неравному положению перед лицом регулирующих инстанций;

* разрешение бартера и иных неденежных форм расчетов также является формой скрытого субсидирования предприятий;

* неравенство условий при распределении госзаказов, недостаточная прозрачность соответствующих процедур;

* давление в форме негласного договора, когда выдача госзаказа (или лицензии, или выделение земли) обусловливается соблюдением некоторых условий (поддержанием занятости, строительством объектов социальной инфраструктуры), а в ряде случаев - и обязательством работать только с указанными властями поставщиками;

* возможность устанавливать неравное налогообложение; прежде всего это проявляется по отношению к малому бизнесу (и особенно в сфере торговли).
Разумеется, некоторые из ограничений подобного рода являются оправданными, особенно в краткосрочной перспективе. (Например те, которые ориентируют на поддержание занятости, создание социальной инфраструктуры.) Однако в целом они являются несомненными тормозами для формирования здоровой конкурентной среды и обеспечения высоких темпов экономического роста. В результате возникает ситуация "негативного отбора", когда в наиболее благоприятных условиях оказываются наименее эффективные предприятия, задающие в конечном счете уровень признаваемой обществом эффективности. Тогда как те, которые не имеют задолженности и работают по закону, оказываются в гораздо менее благоприятной ситуации и должны или играть по правилам неэффективных, или уходить с рынка.
Для исправления ситуации необходимо радикально сократить число органов, которые имеют право осуществлять проверки деятельности фирм и применять против них санкции внесудебного характера. Наилучшим, хотя и технологически самым сложным, решением было бы внесение соответствующих поправок в закон "О правительстве".
Не более одного ведомства может иметь право налогового администрирования. Также не более одного (не считая случаев расследования уголовных преступлений) - контролировать "внешние эффекты" деятельности фирм (то, чем сейчас заняты службы СЭС, пожарные, экологический контроль и т. д.).
Надо серьезно проанализировать эффективность деятельности многочисленных регулирующих органов, равно как и их необходимость. Приведем отдельные примеры. Так, Министерство юстиции приказом № 152 от 30 октября 1998 г. утвердило устав "Федерального агентства по правовой защите результатов интеллектуальной деятельности военного, специального и двойного назначения при Министерстве юстиции РФ" (ФАПРИД). Кроме бюджетных средств, оно претендует "на часть денежных средств, полученных ФАПРИД от распоряжения принадлежащими РФ правами на результаты интеллектуальной деятельности...". Статья 2.3.2 устава ФАПРИД возлагает на него "контроль за использованием результатов интеллектуальной деятельности, вовлекаемых в экономический и гражданско-правовой оборот". А приказ ГТК № 01-15/16497 от 10 июня 1999 г. предусматривает проведение экспертизы ФАПРИД "руководств и инструкций, научно-технических отчетов, схем, диаграмм, моделей, алгоритмов, программных продуктов, баз данных" в течение десяти дней.
Постановление Министерства труда № 12 от 14 марта 1997 г. предлагает проведение аттестации рабочих мест по условиям труда и содержит ссылки на колоссальное количество подзаконных актов советского периода, благодаря которым можно признать "ненормальными" условия труда на большинстве предприятий. Постановлением правительства № 23 от 28 января 1997 г. вводятся некие "радиационно-гигиенические паспорта" организаций и территорий, положения этого постановления позволяют требовать паспортизации организации на основании наличия в ее помещении компьютера или телевизора, при этом оформление паспорта должны делать сами организации. В бюджете предусмотрено финансирование неких "региональных центров медицины катастроф", которых не существует - нет зданий, нет начальников, нет сотрудников.
В действительности организации с похожим названием финансируются в рамках бюджета МЧС, а куда идут деньги на финансирование упомянутых центров - не ясно.
Некоторые государственные органы независимо от их официального предназначения и теоретически предполагаемой пользы реально превратились в организации, единственной функцией которых является вымогание взяток. Проще всего это показать на примере Государственного противопожарного надзора - организации, занятой профилактикой пожаров. Эффективность работы этой службы общество может оценить по пожарам в центре Москвы и Санкт-Петербурга, по трагедии в Самарском УВД и др. При этом организация обладает полномочиями исключительной силы - она может просто прекратить работу любой коммерческой структуры под предлогом "неисправностей", что и используется для вымогательства взяток.
Эту организацию необходимо ликвидировать, и ввести обязательное страхование имущества от пожаров. К числу органов, целесообразность существования которых в их нынешнем виде необходимо проверить, относятся санитарно-эпидемио-
логическая служба РФ, экологическая милиция, ГИБДД, система медицинских вытрезвителей и многие др. В каких-то случаях, необходимо выделить из этих структур службы, занимающиеся разрешением конфликтных ситуаций, максимально сократить полномочия профилактических служб; систему медвытрезвителей, по-видимому, рациональнее заменить на службу платной доставки домой, в таких же классических случаях, как городские и районные управления народного образования, следует упразднить государственные структуры, передав контрольные полномочия самоуправляющимся общественным организациям (попечительским советам, родительским комитетам и пр.).
НАДЗОР И КОНТРОЛЬ
Следует заметить, что в сфере надзора и контроля создана действенная нормативно-методическая база. Правил, инструкций, других документов, регулирующих деятельность хозяйствующих субъектов (разработанных на профессиональном уровне) и полномочий в части выявления нарушений и применения соответствующих санкций более чем достаточно.
Проблема состоит в другом: насколько полно задействованы надзорными и контрольными органами имеющиеся в их руках рычаги воздействия. Необходим анализ практики реализации надзорных и контрольных функций соответствующими ведомствами, что, по существу, явилось бы косвенной мерой государственной поддержки предпринимательства.
Зачастую министерства и ведомства имеют значительные полномочия по контролю и надзору за деятельностью в соответствующей области. Закрепляются и оформляются полномочия, как правило, в виде нормативных актов различной юридической силы (в том числе и ведомственных).
Контрольно-ревизионные функции осуществляет значительное количество различных надзорных комитетов и инспекций. Каждый из них действует по собственным нормативным и инструктивным документам, определяющим методы, порядок и периодичность контроля, которые не согласованы между собой. Имеет место дублирование контрольных функций. При этом в силу отсутствия должного обмена информацией различные контрольные органы требуют предоставления сходных документов. За последнее время, правда, можно наблюдать попытки на ведомственном и региональном уровнях наладить взаимодействие. Следует отметить также слабую информированность хозяйствующих субъектов о существующих нормативно-инструкционных документах. Часто нет также необходимой информации о правах и полномочиях контролирующих органов.
Нормативными актами, как правило, нечетко установлена ответственность контрольных и надзорных органов и их должностных лиц за допускаемые нарушения, не разграничена ответственность надзорных органов и хозяйствующих субъектов в случае наступления "страхового случая", наблюдается стремление надзорных органов не брать на себя (избегать) ответственности.
В ряде случаев, функции, полномочия и компетенция, установленные нормативными правовыми актами, в том числе и ведомственными, не соответствуют системе организации работы, существующим материальным и кадровым ресурсам, находящимся в распоряжении надзорных и контрольных органов. Указанное несоответствие приводит к формальному выполнению контрольных функций, отсутствию реального влияния на качество оказываемых услуг.
Во многих случаях для субъектов хозяйственной деятельности каждое заключение соответствующего надзорного органа, финансируемого за счет соответствующего бюджета, и обязанного выполнять работу на безвозмездной основе, оборачивается платной услугой.
Контрольные и надзорные органы необходимо заставить работать в полную силу, учитывая, что они созданы для осуществления конкретных функций и для этого наделены значительными полномочиями.
В этом направлении можно предпринять следующее:

* определить предельный перечень надзорных и контрольных органов, исходя из устранения параллелизма и дублирования ими функций и последующего сокращения их;

* исключить практику дублирования проверок (как нормативным сокращением уполномоченных органов, процессуальным упрощением отстаивания прав физических и юридических лиц в суде против органов государственной власти и управления, так и особыми организационными механизмами);

* перевести порядок проведения проверок, определение полномочий надзорных и контрольных органов с ведомственного на федеральный уровень (нормативные правовые акты), четко определить права хозяйствующих субъектов по обжалованию процедуры проведения и результатов проверок;

* установить законодательно и четко отслеживать для органов, финансируемых за счет соответствующих бюджетов, обязательность осуществления контрольных и надзорных процедур на безвозмездной основе, в том числе для целей лицензирования.
ПРОГРАММА ПОВЫШЕНИЯ ПРОЗРАЧНОСТИ МЕХАНИЗМА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ
Для повышения эффективности государственного регулирования требуется:

* значительное упрощение системы формальных административных требований к участникам хозяйственной деятельности;

<< Пред. стр. 1 (из 2) След. >>

Список литературы по разделу