<< Пред. стр. 2 (из 2) След. >>
* организация мониторинга результативности государственных программ и мер регулирования, детальный анализ соотношения сопутствующих им издержек и выгод;
* обеспечение открытого доступа граждан и организаций к информации о готовящихся к принятию законодательных и нормативных актах, создание условий для реального представительства их интересов на федеральном и местном уровнях через саморегулируемые профессиональные ассоциации.
Деятельность по снятию административных барьеров в области предпринимательства регулируется указом президента РФ № 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" от 29 июня 1998 г.
В соответствии с этим указом предусматривалось:
* уменьшение количества государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности, и регламентирование в полном объеме деятельности по лицензированию вышестоящими органами государственной власти;
* четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти;
* представление правительством РФ в месячный срок предложений по сокращению административных барьеров при организации и осуществлении предпринимательской деятельности.
Однако решений, реализующих данный указ, принято не было. Одна из причин такой буксировки указа связана с отсутствием в структуре правительства исполнительного органа власти, имеющего полномочия на реализацию политики по преодолению издержек государственного администрирования. Как показывает опыт ряда стран, наличие такого органа власти является необходимой предпосылкой реализации программ, нацеленных на сокращение административного регулирования.
Вместе с тем принятие указа инициировало выпуск нормативных актов по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства на региональном уровне. Соответствующие постановления были приняты, в частности, главами администраций Москвы, Новосибирской, Иркутской и Томской областей.
Данными постановлениями предусматривалось создание региональных межведомственных комиссий по устранению административных барьеров в области развития предпринимательства. Основные функции подобной комиссии в г. Москва:
* анализ деятельности органов и структур городской и районных администраций по вопросам устранения административных барьеров при развитии предпринимательства;
* организация взаимодействия между отраслевыми и функциональными органами городской администрации, префектами, районными управами и другими городскими организациями, общественными и предпринимательскими структурами с целью выработки согласованных решений по разработке механизмов и осуществлению конкретных мер по устранению административных барьеров, препятствующих развитию субъектов предпринимательства;
* сбор и систематизация предложений организаций и граждан, направленные на устранение административных барьеров в области развития предпринимательства;
* проведение экспертизы проектов правовых актов города, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства;
* выработка предложений по изменению и дополнению нормативно-правовой базы, регулирующей деятельность субъектов предпринимательства и их взаимодействие с органами власти города, территориальными органами управления, районными управами и иными городскими структурами;
* принятие особых мер по устранению административных барьеров в органах исполнительной власти города;
* подготовка материалов о проблемах, возникающих в связи с имеющимися административными барьерами, и предоставление их в соответствующие органы городского управления для совместного принятия решений.
С идеологической точки зрения, поиск и отмена ненужных и неэффективных постановлений, постоянно проводимые внутри исполнительной власти, политически сплачивают общество, реально повышают эффективность экономики.
Можно выделить основные элементы новой институциональной административной структуры программы дерегулирования:
* формирование координационного межведомственного института по дерегулированию и дерегламентации хозйственной деятельности на федеральном уровне (правительственная комиссия по устранению административных барьеров и развитию предпринимательства под руковод-
ством премьер-министра или первого вице-премьера) с системой рабочих групп, состоящих из чиновников, представителей предпринимателей и экспертов;
* формирование специализированного рабочего органа, ответственного за реализацию программы по дерегулированию;
* формирование специализированного рабочего органа, ответственного за экспертизу эффективности нормативных ведомственных актов, регламентирующих хозяйственную деятельность. Процесс экспертизы должен быть публичным и предусматривать участие в нем всех заинтересованных объединений (ассоциаций) хозяйственных субъектов и граждан.
Указанные институты должны обеспечить пересмотр существующих нормативных актов, регламентирующих хозяйственную деятельность; экспертизу относительно эффективности принимаемых ведомствами решений и блокирование неэффективных решений; доступность проектов решений исполнительных органов власти для независимых экспертов, предпринимателей и граждан, учет их мнения при выработке заключения об эффективности нормативных актов.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ
Фундаментом политики дерегулирования, естественным и жестким пределом избыточной активности должностных лиц и органов государственной власти могло бы стать введение в Конституцию общепринятой в мировой практике нормы, закрепляющей общезапретительный правовой принцип (все, что не перечислено в правах, полномочиях, обязанностях - запрещено) в отношении указанных субъектов.
На уровне нормативного акта повышенной силы (например, ГК) необходимо ограничить право законодателя менять нормативные акты чаще, чем один раз за установленный период (как это предусмотрено в налоговом законодательстве, но, возможно с более жестким ограничением - один раз в 2-4 года).
Огромную роль по укреплению и активизации институтов гражданского общества, уравновешивающего государственную власть, могло бы сыграть принятие нового ГПК, предусматривающего возможность подачи и рассмотрения исков "в защиту неопределенного круга лиц".
Ревизия существующих нормативных актов, регламентирующих хозяйственную деятельность. Подготовка поправок к существующим законам и ведомственным актам. В частности, предлагается в ходе ревизии таких нормативных актов специально проверять их на предмет возможностей, которые они создают для принятия ответственными лицами произвольных решений; также необходима проверка положений нормативных актов, дающих возможности для закрытия бизнеса. Очевидно, что такие нормы должны быть ограничены как по частоте, так и по критериям применения санкции закрытия (за исключением случаев, повлекших человеческие жертвы или увечья), подобные меры должны применяться только за многократные нарушения и игнорирование законных предписаний властей.
Кроме того ревизия должна быть направлена на выявление "излишней жесткости" норм, создающей условия для заведомой виновности предприятий и, соответственно, для вымогания взяток или удаления с рынка. Необходимо исследовать статистику нарушений. Одним из индикаторов излишней жесткости несомненно станет массовость нарушений нормы. Отдельное изучение массово нарушаемых норм поможет выявить явно избыточные и вредные и соответственно скорректировать их в сторону создания благоприятных условий для развития предпринимательства.
АДМИНИСТРАТИВНЫЕ МЕРЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ
Предлагается следующая последовательность и направление усилий действующей исполнительной власти, направленных на дерегулирование предпринимательства в России:
1. Разработка первоочередных мер по дерегламентации хозяйственной деятельности и преодолению административных барьеров (2000 г.).
2. Разработка и реализация среднесрочных программ по дерегулированию хозяйственной деятельности (соответственно до 2003, 2006, 2009 гг.).
3. Создание правительственной комиссии по преодолению административных барьеров (2000 г.).
4. Создание федерального органа по дерегулированию хозяйственной деятельности (2000 г.).
5. Создание федерального органа по анализу эффективности ведомственных нормативных актов, регламентирующих хозяйственную деятельность (2000 г.).
6. Создание административных механизмов по дерегулированию на региональном и муниципальном уровне. Методическое обеспечение их деятельности и организация информационного взаимодействия с федеральным органом по дерегулированию (2000-2001 гг.).
7. Создание административных механизмов по анализу эффективности ведомственных нормативных актов, регламентирующих хозяйственную деятельность на региональном и муниципальном уровне. Методическое обеспечение их деятельности и организация информационного взаимодействия с федеральным органом по дерегулированию (2000-2001 гг.).
РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕРЕГУЛИРОВАНИЯ
Улучшение инвестиционного климата зависит не только от федеральных, но в еще большей степени от региональных органов власти. Действия последних могут сделать безрезультатными все предпринимаемые центральными властями усилия. Конечно, есть регионы, где руководство проводит вполне рациональную экономическую политику. Но нередко действия региональных властей вступают в противоречие с общефедеральными целями и задачами. И федеральные органы власти должны предпринять определенные усилия, чтобы добиться проведения скоординированной политики центра и регионов.
В силу сложившегося распределения полномочий и сфер ведения между Федерацией и ее субъектами федеральные органы власти далеко не всегда могут осуществлять прямое регулирование в тех или иных областях. Поэтому разрабатываемые меры федерального центра, нацеленные на совершенствование механизмов регулирования на региональном уровне, должны учитывать возможные границы федерального вмешательства. В связи с этим ниже предлагаются направления изменений во взаимоотношениях центра и регионов в тех сферах, в которых:
· федеральное законодательство может существовать и существует, и регионы его нарушают;
· федерального законодательства нет, но целесообразно его разработать и принять;
· федерального законодательства нет и не может быть в силу установленного разграничения сфер ведения.
Во всех этих сферах предлагается усилить федеральное регулирование происходящих в регионах процессов. Помимо этого существует еще одна сфера, в которой федеральное регулирование должно быть, наоборот, сокращено, то есть должен произойти отказ от уже существующего законодательства, регламентирующего действия региональных властей.
НАРУШЕНИЯ РЕГИОНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Сам по себе факт нарушения регионами федерального законодательства является неприемлемым. Однако, как показывает накопленный опыт, несмотря на определенное улучшение ситуации, кардинально изменить ее не удается уже на протяжении многих лет. Во избежание противостояния между федеральными и региональными властями необходим специфический подход к различным нарушениям федерального законодательства.
Особенно выделяются нарушения, которые совершенно однозначно мешают нормальному развитию экономики страны.
К их числу относятся:
* введение межрегиональных барьеров на ввоз или вывоз товаров;
* введение межрегиональных барьеров на перемещение рабочей силы;
* введение не предусмотренных федеральным законодательством (Налоговым кодексом) региональных и местных налогов;
* незаконное регулирование цен и торговых надбавок.
Большинство подобных решений устанавливаются органами исполнительной власти различных уровней. Незаконные внутренние таможенные барьеры, как правило, устанавливаются губернаторами; незаконные налоги - руководителями городских и районных администраций.
Однако такие меры иногда также инициируются органами представительной власти субъектов Федерации (которые в большинстве регионов находятся под контролем глав исполнительной власти регионов).
В таком случае в соответствии с законодательством и разъяснениями КС РФ суды общей юрисдикции не имеют права принимать решения об отмене подобных законодательных актов - это привилегия
самого КС РФ. Правда, в соответствии с недавно принятым решением КС региональные суды могут приостанавливать действие таких актов. Президент РФ не имеет права ни отменять, ни приостанавливать акты законодательных органов власти субъектов Федерации. Между тем срок рассмотрения подобных дел в КС РФ выходит за всякие разумные пределы и может растягиваться на годы.
К числу наиболее распространенных нарушений относится запрет на вывоз из региона продукции АПК и товаров народного потребления, запрет на ввоз в регион крепких спиртных напитков и пива, произведенных в других регионах. Региональные поборы обычно взимаются с предприятий региона в некий фонд, контролируемый региональной администрацией, или же региональному бизнесу предписывается обязательное приобретение определенных товаров, документов и пр. Как показывает практика, фонды могут быть учреждены даже частными лицами (Москва, Калининградская область, Тыва). В ряде регионов взимается плата за въезд иногороднего автомобиля (Новосибирск, Алтай). Более чем в сорока регионах РФ действуют запреты или индивидуальные разрешительные ограничения на перемещение товаров. Более чем в двадцати пяти регионах введены незаконные налоги.
Постановления региональных руководителей иногда предусматривают регулирование цен более чем на 20 наименований "товаров первой необходимости". В список таких товаров попадают ликеро-водочные изделия, минеральная вода, копченые колбасы. Причем, зачастую нарушения происходят с согласия федеральных властей. (Так Е. Примаков, будучи премьер-министром, публично одобрил практику введения незаконных налогов в Мордовии, прокурор Краснодарского края отказался опротестовать постановления, вводящие внутренние таможенные барьеры, под предлогом их "целесообразности", а прокурор Иркутской области призвал возбуждать уголовные дела против тех, кто "необоснованно завышает цены".)
Выпускаются постановления, содержащие неформализованные требования к экономическим агентам (например, поддерживать "обоснованные" цены), что дает возможность по произволу трактовать их действия и применять санкции. (Это особенно характерно для Красноярского края, где одно из постановлений губернатора предписывало предпринимателям иметь "копии протоколов о согласовании цен с потребителями".)
В ряде случаев решения, принятые на федеральном уровне, позволяют органам исполнительной власти на местах произвольно истолковывать их смысл и брать
на себя выполнение не свойственных им функций. Например, мотивируя свои
действия заботой о социальной защите населения, правительство принятием постановления № 347 от 29 марта 1999 г. инициировало введение тотального регулирования цен на лекарственные средства. Уровень отпускных цен организаций оптовой торговли ограничивается суммой цены поставки, которая не должна превышать цену, внесенную в государственный реестр цен на лекарственные средства и оптовой надбавки, определение которой отнесено к компетенции региональных властей. В результате, согласно закону, можно установить нулевой уровень предельной торговой надбавки. Да и уровень в 5, в 10% обычно не покрывает даже минимальных затрат, между тем такие пределы устанавливаются. Сравнительный анализ оптовых цен по прайс-листам дистрибьюторов и отпускных цен на лекарства, зафиксированных в опубликованном вышеупомянутом реестре, показывает, что в тех регионах, где не пошли по пути введения искусственных ограничений, средние оптовые цены для многих лекарственных средств оказываются даже ниже зарегистрированных, то есть они по существу регулируются рыночным механизмом.
Нарушения такого рода можно пресекать следующими мерами.
Необходимо разработать закон о порядке снятия с должности избранных руководителей регионов по решению федеральных властей. Основанием для отстранения от должности может быть установленное Верховным судом РФ издание нормативных актов, грубо нарушающих Конституцию и законодательство РФ. Одним из важнейших положений этого закона должен являться запрет на участие в последующих выборах снятых с должностей руководителей. (Данные предложения могут быть реализованы в долгосрочной перспективе. Целесообразна планомерная подготовка политических элит РФ, в частности членов Совета Федерации, обладающих достаточной возможностью для того, чтобы блокировать подобные перемены. Необходимо разъяснение "непартийного" и "неличностного" характера таких инициатив.)
Нужно также усилить ответственность чиновников за нарушение федерального законодательства. Так, имеет смысл внести соответствующие поправки в АПК и УК РФ, карающие (вплоть до уголовной ответственности за такие нарушения, как введение незаконных налогов) за издание заведомо противозаконных нормативных актов.
Требуется усиление вертикального подчинения деятельности УВД, УФСБ, УФСНП, УГНС, прокуроров регионов федеральным органам исполнительной власти. Органы государственной власти в Москве не успевают отслеживать все новые появляющиеся нарушения, а их территориальные подразделения в регионах зачастую скрывают информацию, находясь под контролем региональных властей. Причем, процедура согласования назначения региональных руководителей УВД, судов, прокуратуры, налоговых органов с руководителями региональных исполнительных и законодательных властей предусмотрена законодательством. Надо отметить, кстати, что данные согласования не обязательны согласно Конституции РФ, а появление таких положений в законодательстве - результат излишне компромиссной политики федеральных властей. Зачастую, федеральные власти сами вводили практику не предусмотренных законодательством "согласований", например, при назначении руководителей региональных Государственных телерадиокомитетов (ГТРК).
Нужно также пересмотреть договора о разграничении полномочий с субъектами Федерации в части, противоречащей Конституции РФ. Юридическая сторона может варьироваться от одностороннего отказа от соблюдения определенных обязательств до подачи иска в КС РФ для проверки соответствия такого договора Конституции.
Конечно, необходимо активизировать деятельность Администрации президента РФ, Министерства юстиции, Министерства антимонопольной политики, прокуратуры по выявлению конкретных фактов нарушения Конституции РФ и федерального законодательства. Имеет смысл не только обращаться в суд для отмены соответствующих нормативных актов, но и активно использовать предоставленное президенту право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти до рассмотрения их в суде (ст. 85 п. 2 Конституции РФ).
Кроме того надо подготовить законодательные акты, предоставляющие отдельным органам исполнительной власти (возможно - президенту РФ, правительству, МАП и его территориальным подразделениям) полномочия по приостановке решений органов законодательной власти субъектов Федерации до их рассмотрения в КС на предмет соответствия Конституции.
Для борьбы с нарушениями федерального законодательства могут более активно использоваться меры экономического характера, в том числе:
* приостановка финансирования из федерального бюджета федеральных программ и мероприятий, осуществляемых на территории регионов, перечисления финансовой помощи региональным бюджетам и других средств федерального бюджета, предназначенных для этих регионов;
* прекращение выдачи лицензий и квот на экспорт;
* приостановка поставок продукции, поступающей централизованно из государственных ресурсов;
* отказ от передачи в управление региональных властей государственных пакетов акций предприятий, расположенных на территории региона;
* отказ от регистрации эмиссий региональных ценных бумаг.
Иными словами, в случаях нарушения федерального законодательства могут применяться и те санкции, которые уже в настоящее время заложены в законе о федеральном бюджете, но только в отношении нарушения отдельными регионами установленного порядка зачисления налогов и иных доходов в федеральный бюджет. При этом возможна дифференциация методов воздействия в зависимости от тяжести нарушения.
Отдельной проблемой является отсутствие у органов федеральной исполнительной власти четкой картины нарушений федерального законодательства в регионах РФ. Несмотря на то что сбор информации о нарушениях федерального законодательства со стороны региональных властей ведется Министерством антимонопольной политики, Министерством экономики, Министерством юстиции, органами прокуратуры и другими ведомствами, целостной базы данных о региональных нормативных и законодательных актах пока нет.
Между тем, экспертиза законодательства и дальнейшее опротестование неправовой его составляющей - дело весьма непростое и требующее привлечения специалистов. Имеющаяся информация позволяет только констатировать, что счет нарушений идет на тысячи. Согласно оценкам, в трети региональных актов допущено нарушение законодательства и Конституции РФ. Поэтому назрела необходимость начать работу по привлечению частных юридических фирм, общественных объединений, предпринимательских ассоциаций к ликвидации незаконного нормотворчества. Так, имеет смысл внести поправки в ГПК, предусматривающие возможность подачи иска в суд "в защиту неопределенного круга лиц", интересы которых нарушены незаконным актом, с удержанием 10-20% взысканной по суду суммы в пользу организации, подавшей иск.
Другую группу нарушений составляют положения регионального законодательства, которые противоречат федеральному, но на практике никогда не реализуются. Речь идет, в частности, об установлении в конституциях республик права на отделение от России; о положениях региональных конституций и уставов, устанавливающих приоритет регионального законодательства над федеральным.
Подобного рода положения должны быть устранены, однако в данном случае не имеет особого смысла "раскачивать лодку" и требовать от регионов немедленного приведения их конституций (уставов) в соответствие с федеральным законодательством. Изменение конституций и уставов должно стать задачей на долгосрочный период.
Распространены также нарушения, которые в той или иной степени могут считаться оправданными. Например, когда в регионе законодательные или нормативные акты были приняты еще до того, как появилось соответствующее федеральное законодательство; или когда федеральное законодательство оказалось неэффективным, и в регионах действует более совершенное законодательство (или даже если и не совершенное, то считающееся таковым значительным числом региональных руководителей).
Наиболее рациональным способом решения проблемы противоречивости регионального законодательства федеральному в таких случаях может стать поиск компромисса между федеральными и региональными властями. В федеральном законодательстве необходимо предусмотреть создание согласительных комиссий, задачей которых будет достижение оптимальных решений по изменению существующих законодательных и нормативных актов (причем не только региональных, но и федеральных).
СФЕРЫ, В КОТОРЫХ СЛЕДУЕТ УСИЛИТЬ ФЕДЕРАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Есть сферы, в которых федерального законодательства не существует, хотя оно допускается существующим разграничением полномочий. К числу таких случаев относится ограничение масштабов субсидирования реального сектора экономики (прежде всего сельского хозяйства).
Целесообразность разработки законодательства, ограничивающего масштабы субсидирования реального сектора, обосновывается необходимостью предотвращения искусственного повышения конкурентоспособности отдельных предприятий, которое препятствует нормальной конкуренции предприятий внутри региона и создает барьеры для межрегиональной торговли.
Для разработки законодательства по ограничению масштабов субсидирования может использоваться опыт ЕС (например, для региональной политики в странах-членах ЕС разработаны четкие критерии, ограничивающие ее масштабы - установлена максимальная доля населения, которое может проживать в районах, на которые распространяется финансовая поддержка).
В случае, если в регионах будут допускаться нарушения предлагаемого законодательства, то в их отношении могут применяться те меры, которые перечислены в предыдущем разделе.
СФЕРЫ, В КОТОРЫХ НЕВОЗМОЖНО ПРЯМОЕ ФЕДЕРАЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
В ряде случаев при желательности федерального законодательства, регламентирующего действия региональных властей, оно не может быть принято в силу законодательно установленного разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. К их числу относятся: регулирование региональной государственной собственности. Региональные и муниципальные власти определяют порядок проведения государственных закупок товаров и услуг за счет регионального бюджета, порядок обслуживания счетов региональных, муниципальных бюджетов и государственных предприятий. Тем не менее представляется необходимым стимулировать принятие экономически эффективных решений
(казначейское исполнение бюджета, тендерные процедуры при государственных закупках, прибыльное управление или продажа государственной собственности).
В подобного рода случаях федеральные власти могут лишь создавать дополнительные стимулы для региональных властей для проведения рациональной экономической политики. В качестве таких стимулов можно использовать:
* предоставление дополнительной фи-
нансовой помощи, прежде всего в рамках инвестиционной поддержки, и помощи, предоставляемой для оздоровления региональных и местных финансов;
* предоставление технической помощи (методическая помощь, обучение и подготовка кадров и т. п.);
* разработка типового регионального законодательства. В настоящее время появилось осознание того, что многие просто не справляются на местах с решением проблем. Например, большинство чиновников не может написать грамотный текст регионального (местного) Закупочного кодекса (закона о конкурсных закупках), пра-
вильно рассчитать поступления налогов в региональный бюджет, оценить рациональность бизнес-плана дотируемого предприятия, урегулировать отношения с кредиторами. Встает вопрос разработки типового регионального законодательства, которое можно предложить субъектам Федерации.
Предоставление стимулирующей помощи регионам может основываться на так называемом Кодексе лучшей практики, который следует разработать.
ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РЕГИОНАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАЦИЙ
В настоящее время расходы региональных бюджетов перегружены так называемыми "федеральными мандатами" - расходами, которые должны осуществляться из региональных бюджетов в соответствии с федеральным законодательством. К такого рода расходам относятся расходы на заработную плату, социальные пособия и льготы, финансирование различных нормативов. Жесткая регламентация деятельности региональных властей не дает возможности использовать преимущества, которые предоставляет децентрализация расходов, а именно учитывать региональные и местные особенности и запросы населения.
В результате политическая и финансовая ответственность за положение дел на местах (от своевременной выплаты заработной платы и пособий до подготовки коммунальных служб к зиме) и населе-
нием, и региональными (местными) властями неявно возлагается на федеральный центр.
Невыполнимость (нерациональность) устанавливаемых федеральным законодательством требований, отсутствие четкой ответственности и достаточных легальных полномочий побуждают региональные и местные власти, при вынужденном попустительстве со стороны федерального центра, прибегать к различным формам "теневой" бюджетной политики на грани или даже за пределами законодательства: исполнение бюджетов в режиме "выборочного" секвестра, использование денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, индивидуальные налоговые льготы, скрытое субсидирование, безответственные заимствования (в том числе у подконтрольных финансовых структур), сознательное накопление кредиторской задолженности, шантаж федерального правительства долгами по зарплате и т. д.
Целью дальнейшего развития взаимоотношений центра и регионов должна являться реальная децентрализация бюджетной системы, то есть расширение "официальных" полномочий и ответственности властей. Реализация этой задачи должна осуществляться постепенно в долгосрочной перспективе. Параллельно с децентрализацией необходимо начать работу по сокращению чрезмерных обязательств, возлагаемых на региональные и муниципальные бюджеты федеральным законодательством (выплата детских пособий, исполнение закона "О ветеранах", дотации жилищно-коммунальному хозяйству). Тем не менее контроль за соблюдением ключевых "федеральных мандатов" (финансирование заработной платы работникам бюджетной сферы) должен не только сохраняться, но и ужесточаться.
Следует ввести прямой запрет на принятие законов, других нормативно-правовых актов, возлагающих на бюджеты более низких уровней дополнительные расходы, не входящие в сферу их компетенции. Полная ликвидация "федеральных мандатов", как показывает международный опыт, не только невозможна, но и нежелательна. Во многих сферах (прежде всего в социальной и экологической политике) за федеральными властями закреплено установление общенациональных норм и стандартов, а за региональными (местными) - производство и финансирование соответствующих услуг.
Однако в любом случае такие "мандаты" должны выражаться не в затратах, а результатах (целях), приниматься только в пределах "закрытого" перечня "разделенных" полномочий (нормы и стандарты - за федеральными, финансирование - за региональными властями) и вступать в силу не ранее определенного срока (например, за шесть месяцев) до начала очередного бюджетного года.
Особой проблемой является разграничение обязательств по финансированию зарплаты в бюджетной сфере. Теория однозначно не рекомендует разделение расходных полномочий по видам расходов, однако в нынешних российских условиях есть основания для реализации иного подхода. Хотя формально соответствующие функциональные расходы закреплены за региональными и местными властями, в своей "зарплатной" части они фактически и юридически являются типичным "федеральным мандатом" (единая тарифная сетка, районные коэффициенты, решения об индексации, требования к штатному расписанию и т. д.).
Нужно либо отменять (сокращать) федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере, либо открыто перевести ее (по крайней мере в "базовой" части, с правом регионов и муниципалитетов вводить свои надбавки, или в ежегодных ее повышениях) в статус "федерального мандата" с финансированием за счет компенсаций из федерального бюджета. Первый вариант на данный момент представляется нереальным, второй может быть реализован в рамках общей идеологии реформы. В любом случае в ходе реформы федеральное регулирование зарплаты в бюджетной сфере регионов должно быть сведено к минимуму и только в этой части финансироваться как "федеральный мандат".
ОТКАЗ ОТ ПОПЫТОК ИСКУССТВЕННОГО ВЫРАВНИВАНИЯ РЕГИОНОВ
За годы реформ усилились диспропорции в уровнях социально-экономического развития регионов. Усиление таких диспропорций неминуемо ведет к ряду негативных последствий как политических, так и чисто экономических. Это вело к активизации государственной политики, направленной на поддержку слабых регионов (путем дотаций, субвенций, льгот).
Однако опыт российских реформ демонстрирует неэффективность подобных мероприятий. Природа ее вполне очевидна - государство в принципе не может конкурировать по эффективности капиталовложений с частным предприятием. Единственный пример относительно успеха политики льгот - Ингушетия. Но совершенно очевидно, что за ту же сумму средств, которые потерял бюджет в СЭЗ, частные инвесторы превратили бы все дотационные республики Северного Кавказа в доноров.
В большинстве же случаев помощь (в особенности дотации и льготы) лишь консервируют отставание поддерживаемых регионов. В то же время Самарская и Новгородская области заметно улучшили за годы реформ свое положение относительно других регионов. Очевидно, что это стало следствием высокой инвестиционной привлекательности регионов, а не финансовых вливаний из бюджета.
Классическим примером неэффективности государственной политики выравнивания служит история реформ в Восточной Германии, получившей фантастические по объемам ресурсы, сократившей отставание по ряду социальных показателей (число автомобилей на 1000 жителей и т. п.), но так и не интегрировавшейся в развитую Западную Европу.
Представляется необходимым сознательно отказаться от выравнивания регионов, как от цели государственной поли-
тики. В пользу этого предложения свидетельствует и тот факт, что на фоне усиливающегося расслоения российских регионов ряд параметров демонстрируют и
обратную тенденцию. По таким показателям, как обеспеченность населения личным автотранспортом, жильем, телефонами, разрыв между регионами сокращается.
А ведь жилищное строительство, телекоммуникации и торговля автомобилями - это те секторы, в которых экономический рост, если и не регистрируется в отдельных случаях государственной статистикой,
то легко наблюдается невооруженным глазом.
В Германии в 50-80-е годы заметно сократились региональные диспропорции. Многие, очевидно, ошибочно связывали это с политикой выравнивания, которую проводило государство. На самом деле, высокие темпы экономического развития страны в целом обеспечили смягчение территориальной дифференциации.
ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЫНКОВ
Основной проблемой российского финансового рынка является крайне низкий уровень доверия инвесторов к отечественным финансовым рынкам. Одной из основных причин являются крайне низкие кредитные рейтинги прямых заемщиков - предприятий, региональных и местных бюджетов, финансовых институтов, что связано как с минимально низким, сверхспекулятивным страновым рейтингом, так и с отсутствием прозрачных процедур возврата кредитов банкам предприятиями и местными органами власти. При действующих жестких ограничениях в доступе на российский рынок зарубежных финансовых институтов и запрете на приобретение резидентами иностранных финансовых активов, за исключением валюты, это естественно и неизбежно стимулирует тезаврацию сбережений в валюте и нелегальное бегство капиталов.
Таким образом тормозится становление системы институциональных инвесторов, в частности развитие системы открытых негосударственных пенсионных фондов (более 89% активов негосударственных пенсионных фондов принадлежат "Газфонду", "Лукойл-гаранту" и "Сургутнефтегазу" - закрытым корпоративным фондам, недоступным остальным вкладчикам).
Кроме того на российском фондовом рынке существуют дополнительные риски финансовых посредников, что связано с низким качеством надзора за финансовыми институтами.
Риски ликвидности, связанные с низкой ликвидностью и неразвитостью рынка долговых ценных бумаг, отсутствием механизмов ломбардного кредитования под залог негосударственных, субфедеральных и муниципальных ценных бумаг, системы рефинансирования коммерческих банков под залог кредитов, выданных частному сектору экономики, также не стимулируют инвесторов.
Положение можно изменить, предприняв следующие шаги:
1. Разработать поправки к закону РФ
"О банкротстве предприятий и организаций" и проект закона о мерах по регулированию задолженности субъектов Федерации и муниципальных образований, отвечающих признакам несостоятельности.
2. Внести поправки в существующие нормативные акты, предполагающие поэтапную отмену ограничений на присутствие в России иностранных финансовых институтов и принятие государственной программы их привлечения. Также перспективным представляется разработка программ выпуска внутренних долговых ценных бумаг, направленных на финансирование прошедших экспертизу и гарантированных нерезидентами инвестиционных проектов внутри России.
3. Повысить качество надзорного регулирования государства, путем создания единого государственного органа, который контролировал бы деятельность всех финансовых посредников, включая банки, брокерские и дилерские компании, паевые и инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды, компании по управлению активами и страховые компании, биржи (фондовые, товарные, валютные), депозитарии, расчетные и клиринговые организации, а также саморегулируемые организации участников рынка. Штат нового регулирующего органа может включать профессионалов из ведомств, осуществляющих в настоящее время регулирующие функции в отношении финансовых институтов: ЦБР, ФКЦБ, Министерство финансов (департамент страхового надзора), Министерство труда (инспекция негосударственных пенсионных фондов), МАП (комиссия по товарным биржам),
саморегулируемых организаций и финансовых институтов. Новая регулирующая организация должна получить соответствующие полномочия и объемы финансирования. Дополнительные средства могут быть привлечены в виде регулярных взносов участников рынка и займов международных организаций. Идея консолидации регулирования и контроля за финансовыми институтами и рыночной инфраструктурой получает в мире все большее распространение. Вслед за Австралией и Новой Зеландией такая система активно развивается в Канаде, Великобритании, Японии, странах Юго-Восточной Азии. Наиболее интересен опыт британских властей, которым удалось в достаточно короткие сроки (1997-2000 гг.) создать мощный государственный контролирующий центр в виде "Financial Services Authority" (FSA). Профессиональные участники рынка в Великобритании были заинтересованы в объединении регуляторов в связи с уменьшением заполняемых форм отчетности и снижением расходов на выплату взносов в саморегулируемые организации.
В России стимулами для создания подобной организации служит продолжающийся финансовый кризис, значительная роль банков в финансовом секторе и их вовлеченность в смежные области финансового посредничества. Последние два фактора могут стать основанием для активного участия Центрального банка России в создании и определении функций новой структуры. При этом ЦБР по-прежнему мог бы нести ответственность за проведение денежной политики и осуществление параллельного дистанционного анализа банковской системы, обеспечивающего перекрестный контроль. ФКЦБ сможет уделить основное внимание регулированию правовой деятельности частных компаний и защите прав акционеров.
Создание единого органа регулирования финансовых институтов позволило бы решить проблему пересечения интересов государственных ведомств, ускорить создание региональной системы регулирования финансовых организаций, снизить издержки как бюджета на содержание аппарата, так и участников финансового рынка на заполнение различной отчетности.
ТРУДОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ: ПРЕОДОЛЕНИЕ МЕЖРЕГИОНАЛЬНЫХ БАРЬЕРОВ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ
Одним из значимых факторов, препятствующих эффективной структурной перестройке, является низкий уровень внутренней и особенно межрегиональной трудовой миграции населения.
Основными причинами низкой динамики трудовой миграции являются: резкая дифференциация рынка недвижимости, в результате чего рыночная стоимость недвижимости в различных населенных пунктах различается многократно; низкая стоимость жилья в депрессивных городах и населенных пунктах сочетается с принципиально более высокими ценами на недвижимость в зонах экономического оживления.
Отсутствие сколько-нибудь развитой системы ипотечного кредитования накладывается на искусственно создаваемые административные барьеры по регистрации граждан из других регионов. Следствием этого является консервация частичной и неполной занятости в депрессивных регионах и относительный недостаток рабочей силы в экономически развитых регионах, лишь частично компенсируемый притоком временно занятых из стран СНГ.
В этих условиях необходима целенаправленная государственная политика по стимулированию межрегиональной мобильности населения. Основным элементом такой политики должно стать создание эффективного рынка аренды жилья, предусматривающего возможность первоначального проживания мигрантов из депрессивных регионов на арендованной жилплощади, на протяжении первых месяцев дотируемой из средств фонда занятости населения.
Государство должно содействовать повышению информационной прозрачности рынка жилья, а также рынка рабочей силы за счет создания единой общероссийской базы данных вакансий и предложений по аренде и продаже недвижимости в Интернете.
Целесообразно обеспечить бесплатный доступ трудоспособного населения к этой базе данных через региональные отделения службы занятости, что предусматривает как частичное государственное финансирование создания и поддержания баз данных, так и подключение к сети Интернет всех отделений службы занятости.
Активизация процессов миграции может вызвать ряд важных внешних экономических и социальных эффектов как в депрессивных, так и в принимающих регионах. Так, при активной миграции из депрессивных регионов возможен негативный эффект роста удельных издержек на поддержание социальной и коммунальной инфраструктуры. Необходима выработка механизма, позволяющего консолидировать социальную инфраструктуру в этих регионах. (При этом следует использовать результаты исследований, полученные в рамках пилотного проекта Всемирного банка по содействию переселению нетрудоспособного и безработного населения из районов Крайнего Севера.)
Необходимо обеспечить соответствующую корректировку межбюджетных потоков, не достигаемую автоматически. На плечи государства ложатся следующие задачи:
1. Разработка первоочередных мер повышения территориальной трудовой мобильности населения и внедрение их в регионах (2000 г.).
2. Разработка и реализация среднесрочных программ стимулирования территориальной трудовой мобильности населения до 2003, 2006, 2009 гг.
3. Внесение изменений в нормативные акты, регламентирующие деятельность службы занятости, предусматривающие возможность использования части средств из пособия по безработице для оплаты получателем авансом аренды жилой площади при переезде в иной город и транспортных расходов, из общего размера пособия (2000 г.).
4. Создание, поддержание и размещение в сети Интернет общедоступной общероссийской базы данных по вакансиям, предложениям по аренде и купле-продаже жилья. Использование для их информационного наполнения данных местных служб занятости (2000-2001 гг.).
5. Подключение региональных отделений службы занятости к сети Интернет (2000-2010 гг.).
6. Разработка системы комплексной оценки экономических и социальных последствий миграции, предусматривающей необходимость соответствующей корректировки межбюджетных потоков (2000-2001 гг.).
7. Обеспечение корректировки межбюджетных трансфертов (2001-2010 гг.).
8. Отработка механизмов консолидации социальной инфраструктуры в депрессивных регионах.
ДЕРЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ
Основное внимание в этой области следует уделить максимальному использованию принципа самообложения. Само-
обложение в отличие от начисления обязательств налоговыми инспекторами перекладывает основную ответственность (в соответствии с предписанными ясными и простыми процедурами) за заполнение деклараций, определение размера налоговых обязательств и уплату налогов на самих налогоплательщиков. Самообложение, которое является основой современного налогового администрирования, позволяет достигать достаточно высоких показателей собираемости даже при значительном количестве налогоплательщиков на одного налогового инспектора. В области подоходного налога это означает развитие механизма декларирования налогов самими физическими лицами.
Самообложение, как правило, приводит к росту числа плательщиков, но одновременно и к занижению ими размера налоговых обязательств. Поэтому оно должно подкрепляться выборочными проверками, хорошо организованной системой аудита, четкими и бескомпромиссно применяемыми санкциями, а также упрощенными процедурами разбирательства налоговых
споров. Самообложение позволяет деперсонализировать процесс налогового администрирования, что значительно уменьшает контакты налоговой службы и налогоплательщиков и тем самым сокращает возможности для "улаживания" налоговых обязательств.
Целью дерегулирования в налоговом администрировании должно стать достижение максимального уровня согласия налогоплательщиков на уплату налогов. Это означает, что издержки, связанные с самим процессом обложения (например, время, необходимое на заполнение и сдачу деклараций и налоговой отчетности; число визитов в налоговую инспекцию и т. д.), следует по возможности уменьшить. Все процедуры должны отражать логичную последовательность действий, которые будут предприняты налоговой службой, чтобы использовать наиболее эффективным образом имеющиеся в ее распоряжении ресурсы для обнаружения случаев уклонения от уплаты или неплатежей и последующего реагирования.
Уровень обложения может быть повышен посредством улучшения среды, в которой находится налогоплательщик. Он должен восприниматься налоговой службой как клиент, а сама служба должна быть сориентирована на оказание услуг, что соответствует общепринятому пониманию налогов как цены, уплачиваемой за право быть частью цивилизованного общества.
В дополнение к принципу самообложения во многих странах одобрена система предположительного (презумптивного) обложения, помогающая в сборе налогов на прибыль предприятий и доходы граждан, налога на землю и собственность для тех групп налогоплательщиков, у которых ведение налоговой отчетности затруднено (малый бизнес, самозанятые профессионалы). Предположительное обложение основано на нескольких видимых, регулярно обновляемых показателях уровня жизни, или на масштабах деятельности предприятия (оборот, число занятых, фонд заработной платы или размер и тип материальных активов).
Российская практика применения налога на вмененный доход в российских регионах различна, однако, опыт показывает, что при разумных ставках и объективных критериях оценки объекта обложения, этот налог позволяет минимизировать субъективное влияние налоговых чиновников на размер налоговых обязательств предприятий.
Возможно, политически более приемлемой формой того же по экономическому содержанию налога стала бы плата за патент, предусмотренная законом "Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства" (№ 222-ФЗ от 29 декабря 1995 г.).
Кроме всего сказанного необходимо ограничить "глубину" проверок. Налоговые органы несут ответственность за регулярный (ежеквартальный) контроль правильности ведения основных бухгалтерских форм отчетности. Они могут проводить проверки бухгалтерских документов малых предприятий, только за два года, предшествующие проверке. Пени и штрафы за необнаруженные своевременно нарушения не могут налагаться административно.
РОЛЬ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА: ПРОГРАММА СОДЕЙСТВИЯ ТРЕТЬЕМУ СЕКТОРУ ЭКОНОМИКИ
Круг полномочий государства по контролю за экономической и социальной деятельностью может быть в значительной степени делегирован некоммерческим организациям.
Наличие конкуренции значительно повышает эффективность работы некоммерческих организаций по сравнению с деятельностью государственных институтов, позволяя использовать их потенциал в качестве исполнителей части социальных программ, финансируемых государством.
Некоммерческие организации обладают значительно бoльшими по сравнению с государственным органами власти возможностями по привлечению частных благотворительных пожертвований (как резидентов, так и нерезидентов), а также частично или полностью неоплачиваемого труда волонтеров. При определенных условиях государству становится выгодным выводить благотворительные пожертвования из-под налогообложения, увеличивая тем самым общий объем средств, привлекаемых для финансирования общественно значимых направлений, без увеличения общей налоговой нагрузки.
Государство может способствовать этому процессу следующими мерами:
1. Обеспечить доступ негосударственных организаций к реализации бюджетных государственных программ, приняв федеральный закон о конкурсном распре-
делении бюджетных расходов в социаль-
но-культурной сфере, по аналогии с конкурсным распределением товарных закупок, предусмотренным указом президента РФ № 305 от 8 апреля 1997 г. "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". (2000 г.).
2. Разработать поправки к Налоговому кодексу, предусматривающему дифференцированную систему налоговых льгот для физических и юридических лиц, осуществляющих пожертвования в пользу отвечающих определенным критериям не-
коммерческих организаций. Разработать единые критерии отчетности по использованию средств некоммерческими организациями на пожертвования, на которые распространяются подобные льготы (2000 г.).
3. Возложить на один из федеральных органов исполнительной власти (например на Министерство по антимонопольной политике) функции по разработке и координации государственной политики в области содействия некоммерческому сектору экономики.
4. Осуществить разработку программы первоочередных мер государственной поддержки некоммерческого сектора экономики (2000 г.).
5. Осуществить разработку и реализацию среднесрочных программ, нацеленных на развитие третьего сектора экономики (2001, 2004, 2007, 2010 гг.).
6. Обеспечить рост доли бюджетных программ (объемов бюджетных средств), распределяемой на конкурсной основе через некоммерческие организации (2001-2110 гг.).
7. Предусмотреть поэтапное увеличение налоговых льгот по пожертвованиям в пользу некоммерческих организаций (2001-2010 гг.).
8. Подготовить и осуществить поэтапный перевод части государственных учреждений в статус некоммерческих (2001-2010 гг.).
ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ
Большая часть действий по дерегулированию относится к мероприятиям первостепенной важности, которые следует осуществить уже сегодня. Задачей ближайших двух лет является создание благоприятных политических и институциональных условий для бизнеса. Среди основных мер следует отметить:
1. Обеспечение единого правового поля на всей территории страны (слом противозаконных барьеров на перемещение товаров, капиталов и рабочей силы).
2. Проведение налоговой реформы (упрощение процедур, сокращение количества налогов, упорядочивание активности по проверке предприятий).
3. Упрощение порядка регистрации, лицензирования, экспертизы.
4. Объединение контролирующих органов.
5. Ограничение ведомственного нормотворчества.
6. Начало реформы судебной системы, направленной на ослабление зависимости судов от региональных и местных властей (федеральные округа и т. д.).
7. Публичное обсуждение концепции реформы естественных монополий.
Задачей следующего этапа является реструктуризация естественных монополий.
Потребует времени и развитие системы саморегулирующихся общественных организаций в целом, "третьего сектора", которое будет проходить тем интенсивнее, чем эффективнее государство будет справляться со своими основными задачами.
Не сразу сложится и общероссийский рынок рабочей силы (даже после устранения барьеров потребуется время, для того чтобы миграция стала массовой индивидуальной стратегией при решении вопроса трудоустройства).
<< Пред. стр. 2 (из 2) След. >>