1. Понятие и общая характеристика правового режима земель сельскохозяйственного назначения
Термин “правовой режим” не был знаком прежнему земельному законодательству, хотя в земельно-правовой науке он употреблялся. С принятием Земельного кодекса в 1991 году понятие “режим использования” явилось в целом ряде его статей, однако в законе отсутствует расшифровка правового содержания этого термина. Исходя из того, что слово “режим” в переводе с французского означает “порядок”, под понятием “правовой режим земель” следует понимать “правовой порядок использования земель”.
Для обеспечения надлежащего правового порядка использования земель необходимо иметь, как минимум, пять элементов.
Первым элементом является наличие объекта правового регулирования, на который распространяется данный порядок - режим. Объект бывает общим, родовым и конкретным.
Общим объектом правового режима является земля как часть окружающей природной среды, обладающая пространственной территорией, рельефом, растительностью и находящаяся в сфере российской юрисдикции.
Родовым объектом режима является категория земель, т. е. та часть земельного фонда РФ, которая предназначена и используется по основному целевому назначению.
Под основным целевым назначением понимается господствующая цель использования земельного участка, которая не исключает применение попутных целей его хозяйственной эксплуатации. Например, земли сельскохозяйственного назначения используются для выращивания сельскохозяйственных культур. Однако на них могут располагаться и несельскохозяйственные объекты, обслуживающие сельхозпроизводство (гаражи, мастерские, элеваторы и т. п.).
Конкретным объектом правового режима является земельный участок, независимо от его площади, предоставленный и используемый по непосредственному целевому назначению. Так, пахотные земельные угодья предназначены только для посевов сельскохозяйственных культур или посадок овощей, их нельзя попутно использовать под возведение строений или сооружений. Исключения составляют случаи, определенные законом. Например, на земельных участках, предназначенных для выращивания овощей и ягодных культур, при необходимости могут возводиться с учетом местных условий временные постройки для отдыха, хранения огородного инвентаря и укрытия от непогоды.
Вторым элементом правового режима земель является наличие специально уполномоченных государственных органов по регулированию правового режима.
В зависимости от объекта правового режима различается круг органов государственного регулирования:
— регулирование правового режима земли, как общего объекта правового режима, осуществляют государственные органы общей компетенции, т. е. правительство РФ и администрации субъектов Федерации. Органы местного самоуправления (их администрация), регистрируя право собственности на землю, право землевладения, землепользования и аренды земли, осуществляют изменение режима использования земель;
— регулирование правового режима земель осуществляют органы специальной компетенции — Федеральная служба земельного кадастра России и ее органы на местах, другие органы исполнительной власти.
Третьим элементом правового режима использования земель является круг субъектов правоотношений по использованию земель данной категории или угодий.
Правом собственности на землю, а также правами землевладения, землепользования и аренды могут быть наделены не всякие лица, а лишь те, которые по своему правовому статусу правомочны осуществлять тот или иной вид эксплуатации земель. Так, сельскохозяйственные предприятия не могут быть собственниками земель промышленности, а промышленные предприятия — пользователями земель природно-заповедного назначения, поскольку уставная правоспособ-
ность первых не предусматривает осуществление промышленной деятельности, а вторых — ведение промышленной деятельности на территории заповедников.
Четвертым элементом правового режима земель является наличие прав и обязанностей субъектов правоотношений по использованию земель, что составляет основной элемент режима. Права и обязанности субъектов зависят как от особенностей земли — используемого объекта, так и от правового статуса субъектов.
Пятым элементом правового режима земель является эффективный правовой механизм, обеспечивающий надлежащий правовой режим использования земель. К нему относится наличие:
— правовых норм, исполнение которых предотвращает нарушение правового режима земель и обеспечивает приоритет земель сельскохозяйственного назначения перед другими землями, а также нормы, не допускающей изъятие ценных сельскохозяйственных земель;
— наказаний за нарушение правового режима земель. Так, ответственность в виде штрафов предусмотрена за уничтожение межевых знаков земельных участков, за порчу и уничтожение плодородного слоя земли и т. д.;
— правовых норм, исполнение которых позволит восстановить нарушение режима использования земель. Например, самовольно занятые земельные участки должны быть возвращены без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования.
Подводя итог сказанному, можно сделать вывод, что правовой режим земель сельскохозяйственного назначения — закрепленные законом положения земель, установленные для определенных категорий земель1, неоднородных по своему правовому положению.
Эта неоднородность обусловлена:
— видами земель сельскохозяйственного назначения, их экономическими и экологическими свойствами. Так, естественные угодья имеют иной правовой режим по сравнению с пахотными землями; ценные сельскохозяйственные земли находятся под повышенной правовой охраной по сравнению с обычными угодьями и т. д.;
— юридическим статусом субъектов, осуществляющих использование земель. Например, научно-исследовательские учреждения должны использовать земли сельскохозяйственного назначения приоритетно для исследовательских целей, пропаганды передового опыта, а уж затем выступать в качестве обычного пользователя;
— иными объективными обстоятельствами. Так, при отнесении земель сельскохозяйственного предприятия к числу природоохранных происходит ограничение сельскохозяйственной деятельности, что изменяет и правовой режим использования земель данным хозяйством.
Итак, земли сельскохозяйственного назначения как объект правового режима мы кратко рассмотрели с трех позиций: как общий объект правового режима, как родовой объект (категория земель) и как конкретный объект правового режима (земельное угодье). Рассмотрим эти позиции подробнее.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как общего объекта. Любой земельный участок имеет природные особенности, свойственные всем видам земель, а значит любому земельному участку свойственны элементы правового режима, порожденные этими особенностями. Рассмотрим их отдельно.
1. Любой земельный участок — это прежде всего территория, на которой располагаются природные объекты (водоемы, растительность) и объекты имущественного характера (строения, сооружения). И первой обязанностью собственников земли, землевладельцев и землепользователей является рациональная организация территории своих участков.
Закон не раскрывает понятия “рациональная организация территории”, однако анализ действующего законодательства и иных нормативных актов позволяет выделить в этой обязанности следующие признаки:
— рациональное размещение природных и имущественных объектов на территории земельного участка. Так, искусственно возводимые водоемы целесообразно располагать в естественных оврагах и других выемках местности, а не рыть для них котлованы на равнинной территории; дороги и иные коммуникации располагать не по полевым участкам, а вдоль границ полей, дорог, полезащитных лесополос и т. д.;
— рациональное совмещение природных и имущественных объектов на земельных участках. Например, при выделении земельных участков для ведения крестьянского хозяйства вблизи населенного пункта не затрагиваются земли, используемые под усадьбы населения и земли общественного пользования: выпасы скота, дороги, парки, земли под спортивными сооружениями и пр.;
— устранение отрицательных последствий от размещенных соседствующих объектов. Так, целесообразно при размещении пахотных угодий вблизи населенных пунктов создавать между пашней и селом “буфер” в виде массива естественных угодий (пастбищ, сенокосов), который бы защищал здоровье жителей от применяемых на полях агрохимикатов и других неблагоприятных последствий, вызываемых сельскохозяйственным производством.
2. Любой земельный участок представляет собой неперемещаемый объект, что является особенностью его правового режима и отличает его от режима обычного имущества:
— если право собственности, владения, аренды на обычный имущественный объект возникает путем передачи имущества собственнику, пользователю, арендатору, то аналогичные права в отношении земельного участка возникают после установления границ этого участка на местности и выдачи соответствующих документов;
— поскольку при участии земли в гражданском обороте перемещается не земля, а пограничные линии, распределяющие и перераспределяющие права собственности, землевладения и землепользования, то в ходе использования земель неизбежно возникают отношения соседства.
Земельно-соседские отношения имеют, как правило, две стороны: право на требования соседа определенных ограничений принадлежащих ему правомочий и обязанности подчиниться законным требованиям соседа об ограничении собственных правомочий в отношении использования своего участка. Например, если завод, расположенный по соседству с сельхозпредприятием, сточными водами своего производства повреждает сельскохозяйственные угодья, то последний вправе требовать от завода создания очистных систем.
3. Любой земельный участок представляет собой часть окружающей природы, является элементом экосистемы, а поэтому находится в сфере эколого-правового режима регулирования. Например, те земельные участки, на которых происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожают состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных, здоровью человека, объявляются зонами чрезвычайной экологической ситуации, после чего на них прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду; ограничиваются отдельные виды землепользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов (ст. 58 Закона об охране окружающей природной среды).
4. Любой земельный участок — это сложное природное образование с зональными и региональными особенностями, обладающее устойчивой природной неоднородностью, которая является необходимым, а не случайным явлением (подобно тому, как без разнородности зарядов нет электрического тока). Это обстоятельство так влияет на правовой режим использования земель:
— субъекты правоотношений по использованию земель обязаны осуществлять использование и охрану земельных участков на основе комплексного подхода к угодьям, как к сложным природным образованиям;
— при использовании земельного угодья должен осуществляться индивидуальный подход, учитывающий особенности не только каждого участка, но и частей его. Так, если полезные свойства почв и их плодородие начинают ухудшаться, то пользователи обязаны восстанавливать и повышать их; если земля заражена карантинными вредителями и болезнями растений — осуществлять защитные мероприятия по устранению заражения. Неисполнение этих обязанностей влечет за собой административную ответственность (ст. ст. 50, 97 КоАП РСФСР).
5. Любому земельному участку, как и всякому имуществу, присуща порча как от естественных природных процессов, так и от деятельности людей.
В отличие от обычного имущества, которое в конечном счете изнашивается, устаревает, заменяется более ценным, земля не может быть заменена какими-то другими объектами и не устаревает, она вечно значима для человеческого общества. Поэтому ее использование обязательно сопряжено с охраной, и функция охраны земли является неотъемлемой частью функции использования земель.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как родового объекта характеризует их в качестве категории земельного фонда.
Согласно Земельному кодексу, на категории делится весь земельный фонд Российской Федерации, т. е. вне категории нет земель. Категории земель выявляются в ходе ведения государственного земельного кадастра на всей территории Федерации, а также в ходе изъятия и предоставления земель, когда происходит перевод земель из одной категории в другую, а также отнесение земель к той или иной категории, осуществляемые органами местного самоуправления.
Земли сельскохозяйственного назначения, как категорию земельного фонда, нельзя отождествлять с землями сельскохозяйственного использования. Если первые — это определенная категория земель, то вторые — земельные угодья, которые могут находиться и в других земельных категориях. Например, ЗК РФ предоставляет право несельскохозяйственным предприятиям передавать гражданам и сельхозпредприятиям для сельскохозяйственных целей во временное пользование часть своих земель.
Как категория, земли сельскохозяйственного назначения бывают двух видов: земли, предоставленные для нужд сельского хозяйства и фактически используемые, и земли, предназначенные для этих целей, т. е. те, которые будут использованы в ближайшее время.
Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения как объекта непосредственного правового регулирования. “Чисто“ сельскохозяйственными землями (угодьями) являются земельные участки, используемые под выращивание сельскохозяйственных культур. Закон предъявляет особые требования и ответственность к содержанию и использованию этого вида сельхозземель. Так, не использование земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, в течение года, за исключением случаев, вызванных стихийными бедствиями, периода мелиоративного строительства, является основанием для прекращения права собственности, землевладения и землепользования.
“Чисто” сельскохозяйственные угодья можно подразделить на биоценозы (естественные угодья) — не подвергнутые культивированию пастбища, луга и т. п., и агроценозы (окультуренные человеческим трудом) — пашня, многолетние насаждения, мелиорированные пастбища и другие сельхозугодья.