§ 2.1. Правовой режим континентального шельфа
Значимость участков недр континентального шельфа в последнее время неуклонно возрастает. В шельфовой зоне Мирового океана сосредоточено, по оценкам экспертов, более 60 процентов мировых запасов нефти и газа. Размеры залежей ильменита, рутила, циркония, касситерита, магнетита, золота, платины, алмазов, тантала и ниобия на дне Мирового океана вполне сопоставимы с их запасами на суше.
Различие в правовом регулировании использования ресурсов недр территории Российской Федерации, ресурсов недр территориального моря и внутренних морских вод, с одной стороны, и территорий исключительной экономической зоны Российской Федерации и пространств, включающих в себя недра континентального шельфа РФ, с другой, определяется их правовым статусом. Территориальное море и внутренние морские воды являются частью территории российского государства. Российская Федерация, обладая суверенными правами в отношении территории государства, вправе устанавливать юридически обязательные правила использования природных ресурсов, находящихся в государственной собственности. Права Российской Федерации и других государств в отношении природных ресурсов (в том числе и ресурсов участков недр) их континентальных шельфов закреплены в нормах международного права. Основополагающим нормативным актом в этой области является Конвенция ООН по морскому праву. Конвенция, подписанная в 1982 г. 119 странами мирового содружества, впервые установила правовой режим различных морских пространств, природных ресурсов Мирового океана и его дна.
Согласно ст.77 Конвенции 1982 г. прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его природных ресурсов. Исключительность прав государства на территориальный шельф заключается в том, что если прибрежное государство не осваивает природные ресурсы своего шельфа, то никто не может делать этого без определенно выраженного согласия прибрежного государства.
Федеральные законы РФ “ О континентальном шельфе Российской Федерации”, “ О недрах”, “ Об исключительной экономической зоне РФ” не определяют права собственности на природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны России, что в ряде случаев порождает противоречивые суждения об их правовом режиме. Можно встретить утверждения о том, что “ наиболее значимые для общества природные ресурсы ... как на территории Российской Федерации, так и на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации сохранены в государственной собственности”. Другие авторы справедливо полагают, что природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ не могут находиться в государственной собственности, поскольку российское законодательство исходит из приоритета общепризнанных принципов и норм международного права, которое не признает за прибрежными государствами права собственности на природные ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны. С учетом этого, законодатель справедливо не упоминает в федеральных законах о праве собственности на природные ресурсы в районах, находящихся вне суверенитета государства. Достаточно определенно правовой режим природных ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ в российском законодательстве устанавливается базовыми федеральными законами, регулирующими недропользование. Федеральный закон РФ “ О недрах” указывает, что отношения недропользования на континентальном шельфе регулируются названным законом в соответствии с законодательством о континентальном шельфе и нормами международного права. Нормативные установления ст.5 ФЗ РФ “ О континентальном шельфе Российской Федерации” исчерпывающе определяют содержание исключительных прав России в отношении различных видов пользования недрами шельфа, не упоминая о праве собственности на его природные ресурсы. Согласно ФЗ РФ “ Об исключительной экономической зоне РФ”, исключительная экономическая зона Российской Федерации - это морской район с особым правовым режимом, устанавливаемым указанным законом и нормами международного права.
Статья 2 ФЗ РФ “ О недрах” относит неиспользуемые части недр в пределах континентального шельфа РФ к государственному фонду недр. А. Вылегжанин полагает, что в ст.1-2 ФЗ РФ “О недрах” закрепляется единая для обоих видов недр (находящихся под и вне юрисдикции государства) норма о запрете оборота участков недр. Отнесение участков недр к государственному фонду недр, само по себе, еще не говорит о притязаниях государства на правомочия владения, распоряжения и пользования ими. Следовательно, нет оснований к тому, чтобы ресурсы недр, в отношении которых государство обладает исключительными суверенными правами, отнести к государственной собственности. Тем более, что законодатель никак не связывает государственный фонд недр с теми материальными объектами, которые, в соответствии с горным и иным законодательством РФ, отнесены к федеральной собственности.
Рассматривая правовое положение природных ресурсов территориального моря РФ, цитируемый автор разделяет государственную собственность на федеральную, собственность субъектов Федерации, неразделенную собственность Федерации и субъектов Федерации, и неразделенную собственность субъектов Федерации. Иными словами, ряд природных ресурсов находится в собственности нескольких субъектов, права и обязанности которых в отношении своей собственности не определены. Имущество, находясь в собственности нескольких лиц, в соответствии с российским гражданским законодательством, может находиться либо в общей долевой, либо в общей совместной собственности. Понятия “ неразделенной собственности” российское законодательство не знает. Действительно, ст.72 Конституции РФ определяет, что вопросы пользования, владения и распоряжения природными ресурсами РФ относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Но это конституционное положение не должно трактоваться как установление общей ( федеральной и субъектов Федерации) собственности на природные ресурсы. Природные ресурсы могут находиться в государственной, муниципальной или частной собственности в соответствии с установлениями природоресурсного законодательства, однако общие положения права собственности формулируются гражданским правом. И если оно не предусматривает режима “ неразделенной собственности”, то природоресурсное законодательство не вправе это делать.
А. Вылегжанин ставит под вопрос правомерность отнесения ресурсов территориальных вод к федеральной собственности, мотивируя это тем, что, в соответствии со ст.71 Конституции РФ к компетенции Федерации в этой области относится только “ определение статуса и защиты” территориального моря. В соответствии со ст.72 Конституции РФ вопросы пользования, владения и распоряжения природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Совместное ведение Федерации и ее субъектов по вопросам пользования, владения и распоряжения определенными объектами собственности не означает права общей собственности (долевой или совместной) на эти объекты. Совместное ведение, по любым вопросам, включая вопросы собственности, предполагает, что по ним могут издаваться как федеральные законы и федеральные подзаконные нормативные акты, так и нормативные и подзаконные акты субъектов Федерации. Субъекты Российской Федерации реализуют свое право совместного ведения в отношении пользования, владения и распоряжения природными ресурсами в случае, например, заключения соглашения о разделе продукции, в которых одним из субъектов является орган исполнительной власти субъекта Федерации. В других случаях разрешение (лицензия) на право предоставления участка недр в пользование выдается по совместному решению федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъекта РФ.
Субъекты Российской Федерации принимают участие в нормативной и иной юридически значимой деятельности ( применительно к ст. 72 Конституции РФ) в тех и только тех случаях, когда подлежащие нормативному регулированию общественные отношения возникают или могут возникнуть в связи с юридической деятельностью субъекта Федерации или на его территории. Если отношения, требующие совместного правового регулирования, не затрагивают прав и интересов иных субъектов РФ, то такие субъекты Федерации не могут ( не должны) являться участниками нормотворческого процесса. Природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря РФ находятся вне территории любого из субъектов Российской Федерации и поэтому ни один из них не вправе устанавливать правила (хотя бы и по согласованию с Российской Федерацией) пользования природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря РФ.
Континентальный шельф, по российскому законодательству, включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря
Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива РФ, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам РФ. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.
С учетом делимитаций континентального шельфа, производимых между Российской Федерацией и государствами, побережья которых противолежат побережью РФ или являются смежными с ее побережьем, на основе международных договоров РФ или норм международного права, внешняя граница континентального шельфа находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на расстояние более чем 200 морских миль. Если подводная окраина материка простирается на расстояние более 200 морских миль от указанных исходных линий, внешняя граница континентального шельфа совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права .
В развитие норм международного права в сфере регулирования отношений по использованию природных ресурсов континентального шельфа был принят Федеральный закон “ О континентальном шельфе РФ”. Статья 5 Закона, устанавливая исключительные права России на континентальный шельф, определяет их содержание. Российская Федерация на континентальном шельфе осуществляет: 1) суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его природных ресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия РФ; 2) исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей; 3) исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений. Российская Федерация осуществляет юрисдикцию над такими искусственными островами, установками и сооружениями, в том числе юрисдикцию в отношении таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил, а также законов и правил, касающихся безопасности; 4) юрисдикцию в отношении: морских научных исследований; защиты и сохранения морской среды в связи с разведкой и разработкой минеральных ресурсов, промыслом живых ресурсов, захоронением отходов и других материалов; прокладки и эксплуатации подводных кабелей и трубопроводов Российской Федерации.
Права Российской Федерации на континентальный шельф не затрагивают правовой статус покрывающих его вод и воздушного пространства над этими водами. Россия, осуществляя суверенные права и юрисдикцию на континентальном шельфе, не вправе препятствовать осуществлению судоходства, иных прав и свобод других государств, признаваемых в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.
Федеральные органы государственной власти обладают широкими полномочиями в области регулирования отношений недропользования на континентальном шельфе. К основным из них относятся:
- определение стратегии ресурсопользования на континентальном шельфе на основе заключений государственной экологической экспертизы, с учетом интересов коренных малочисленных народов и населения, проживающего на территориях, прилегающих к морскому побережью РФ;
- установление порядка проведения конкурсов( аукционов) на получение права пользования участками континентального шельфа, использования его минеральных ресурсов, включая лицензирование, разработку соответствующих стандартов ( норм и правил);
- государственный горный надзор, включая контроль за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов;
- регистрация работ по использованию ресурсов континентального шельфа и его участков, составление федерального баланса запасов минеральных ресурсов;
- введение запретов, ограничений и особых условий пользования морским дном и его недрами на отдельных участках континентального шельфа в связи с освоением минеральных ресурсов, а также в местах нереста живых ресурсов;
- регулирование и проведение ресурсных и морских научных исследований;
- установление системы платежей, определение размеров, условий и порядка взимания платы за пользование участками континентального шельфа в целях поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов, а также за использование живых ресурсов;
- регулирование создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений, условий и требований прокладки подводных кабелей и трубопроводов в целях изучения, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов и в иных целях;
- ведение Российского государственного фонда данных о состоянии континентального шельфа и его ресурсов;
- разрешение споров в отношении континентального шельфа и деятельности на нем;
- заключение и реализация соглашений о разделе продукции, международных договоров РФ в отношении континентального шельфа и его участков.
Пользователями участков недр континентального шельфа могут быть физические и юридические лица РФ и иностранных государств, а также создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, являющиеся стороной соглашения о разделе продукции, при условии, что участники такого объединения несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.