3.2. Особенности интернациональных процессов в Европейском Союзе
Объективный характер экономической интеграции не означает, что она происходит спонтанно, стихийно, вне рамок управления со стороны государства и межгосударственных органов. Формирование региональных интеграционных комплексов имеет договорно-правовую базу. Целые группы стран на основе взаимных соглашений объединяются в региональные межгосударственные комплексы и проводят совместную региональную политику в разных сферах общественно-политической и хозяйственной жизни.
Исторически интеграционные процессы появились в Западной Европе, где во второй половине XX столетия складывается единое хозяйственное пространство целого региона, в рамках которого формируются общие условия воспроизводство и создается механизм его регулирования. Здесь интеграция достигла наиболее зрелых форм.
Официально до 1 ноября 1993 г. ведущей интеграционной группировкой западноевропейских стран называлось Европейское сообщество, так как оно появилось после слияния в 1967 г. органов трех ранее самостоятельных региональных организаций:
- Европейского объединения угля и стали - ЕОУС (ECSC); соответствующий договор вступил в силу в 1952 г.;
- Европейского экономического сообщества ЕЭС (EEC); Римский договор о создании ЕЭС заключен в 1957 г., вступил в силу в 1958 г.;
- Европейского сообщества по атомной энергии - Евратом (EVRATOM); договор вступил в силу в 1958 г.
Наряду с официальным названием употреблялись иные наименования: Европейское сообщество (ЕС) или просто Сообщество. С 1 ноября 1993 г. после вступления в силу Маастрихтских соглашений официальное название этой группировки - Европейский Союз.
Развитие интеграции в рамках ЕС прошло ряд этапов, характеризующихся как ее углублением, переходом от низших форм (зона свободной торговли, таможенный союз, общий рынок) к высшим - экономический и валютный союзы, так и увеличением числа участников.
К настоящему времени в ЕС практически завершилось создание основ единого рынка, системы межгосударственного управления, и страны вплотную подошли к окончательному оформлению экономического, валютного и политического союзов. В ЕС как полноправные члены Союза входят 12 стран: Бельгия, Великобритания, Германия, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция.
Механизм функционирования ЕС основывается, прежде всего, на политико-правовой системе управления, которая состоит как из общих наднациональных или межгосударственных органов, так и из элементов национально-государственного регулирования.
Назовем основные властные структуры ЕС:
- Совет министров (Совет) - законодательный орган, играющий главную роль в системе власти. На его уровне принимаются решения по реализации единой политики ЕС. Голоса различных стран взвешены по их экономической силе, и решения в нем принимаются квалифицированным большинством (но на практике стараются добиваться единодушного голосования).
- Европейский совет (Евросовет), в состав которого входят главы государств и правительств стран - членов ЕС. Здесь обсуждаются вопросы принципиального характера, и решения принимаются на основе консенсуса.
- Комиссия Европейских сообществ (Комиссия, КЕС) - исполнительный орган, имеющий право представлять на утверждение Совету министров проекты законов. Сфера ее деятельности весьма обширна и разнообразна. Так, Комиссия осуществляет контроль за соблюдением таможенного режима, деятельностью аграрного рынка, за налоговой политикой и т. д. Она выполняет еще целый ряд функций, в том числе финансирование из находящихся в ее распоряжении фондов (социального, регионального, аграрного). Комиссия самостоятельно ведет переговоры с третьими странами, ей принадлежит право распоряжаться общим бюджетом. Одним из важнейших направлений ее деятельности является приведение в соответствие национальных законодательств, стандартов и норм.
- Европейский парламент - контролирующий орган. Следит за деятельностью Комиссии и утверждает бюджет. Взаимодействует с Советом министров и КЕС.
- Суд Европейских сообществ (Суд) - высший судебный орган, призванный обеспечивать выполнение договоров и реализацию основополагающих принципов ЕС.
Помимо перечисленных существуют другие властные и консультативные органы, а также различные вспомогательные учреждения - разного рода комитеты, комиссии, подкомиссии, фонды финансового регулирования.
Высшее место в иерархии права ЕС занимают межгосударственные соглашения о создании и расширении ЕС, а также другие соглашения, затрагивающие функционирование Союза. Они подлежат единообразному толкованию и применению для всех стран-участниц ЕС и подпадают под юрисдикцию Суда ЕС. Это первичное законодательство образует нечто вроде конституции ЕС.
Вторичное законодательство представлено регламентами, директивами, решениями, рекомендациями и мнениями.
Регламенты по своему статусу главенствуют над национальными законами стран - членов ЕС и приобретают на их территории силу закона.
Директивы - законодательные акты, содержащие общие положения, которые конкретизируются в специальных постановлениях стран - членов ЕС.
Решения имеют сугубо индивидуальных адресатов и формально не обладают обязательной силой, хотя и имеют определенное юридическое значение.
Рекомендации и мнения не являются обязательными к исполнению.
В процессе западноевропейской экономической интеграции право играет активную роль, противодействуя центробежным тенденциям. В рамках ЕС сформировано единое правовое пространство. Право ЕС стало неотъемлемой частью национального права его участников.
В области внешнеторговой, аграрной политики, торгового и гражданского права (свобода конкуренции, монополии и картели), налого- 48 вого права (сближение систем налогов на прибыль, установление уровня налога с оборота и прямые взносы в бюджет ЕС) законодательные акты Европейского союза заменяют национальные законы.
Однако на нынешнем этапе в области внешнеэкономической политики национальные правительства имеют возможность:
- вводить импортные квоты по товарам из третьих стран;
- заключать договоры о “добровольных ограничениях экспорта”, и, прежде всего, с теми странами, где очень низкие цены на продукцию текстильной и электронной промышленности (например: Япония, Южная Корея);
- сохранять особые торговые отношения с бывшими колониями.
Комиссия ЕС (КЕС) всегда действует в интересах защиты единого рынка. Не допускаются какие-либо национальные нормативные акты, противоречащие праву ЕС. И еще одна особенность - субъектами системы права являются не только государства-члены ЕС, но и их граждане.
Европейский союз располагает собственными финансовыми средствами независимо от бюджетов входящих в него стран. Размер бюджета ЕС определяется Советом и Парламентом ЕС и утверждается последним.
Важную роль в финансовой деятельности играет Счетная палата, осуществляющая общее финансовое управление, контроль над расходами различного рода фондов и финансовых институтов ЕС, таких, например, как Европейский фонд аграрной ориентации и гарантирования, Европейский фонд регионального развития, Европейский социальный фонд. За счет средств указанных фондов финансируются различные направления структурной политики ЕС: аграрная, социальная, региональная политика, энергетическая и т. д. Европейский инвестиционный банк, являясь автономной организацией, финансирует капиталовложения ЕС на региональные программы, развитие энергетики, инфраструктуры путем долгосрочных кредитов и гарантий.
Доходная часть бюджета ЕС состоит, во-первых, из собственных средств, которые складываются из ввозных пошлин, компенсирующих разницу в ценах на сельскохозяйственные продукты в импортирующей стране и на внешнем рынке; таможенных пошлин по общему таможенному тарифу, исключая пошлины ЕОУС; определенной части отчислений от налога на добавленную стоимость и прочих средств. И, во-вторых, в доходную часть бюджета ЕС выделяется 1,2—1,3% ВВП всех входящих в ЕС государств.
Важной составляющей механизма западноевропейской интеграции выступает совместное проведение структурой политики - отраслевой и региональной. Причем наднациональное регулирование применимо в отношении наименее конкурентоспособных отраслей и отсталых регионов.
Наибольшие успехи достигнуты в проведении совместной аграрной политики. Ее финансирование представляет крупнейшую статью расходов в бюджете Союза. В основе общей аграрной политики лежит субсидирование внутренних и экспортных цен. В результате ЕС превратилась во второго (после США) мирового сельскохозяйственного экспортера. Аграрный рынок ЕС огражден высокими таможенными барьерами, препятствующими доступу товаров с мирового аграрного рынка, который располагает избыточными ресурсами.
Эта система обеспечила стабилизацию доходов сельскохозяйственных производителей, их соответствие социальным гарантиям работников других сфер экономики. В перспективе главным направлением совместной сельскохозяйственной политики ЕС станет адаптация сельскохозяйственного производства к мировым условиям сбыта путем осуществления рациональной структурной политики, ликвидации неконкурентоспособных хозяйств на основе обеспечения альтернативных возможностей занятости.
На начальных этапах развития ЕС совместные действия в области НИОКР были преимущественно направлены на развитие угольной, металлургической промышленности и ядерной энергетики. В начале 80-х гг. усилилась координация научно-технической деятельности.
Первым шагом было принятие “рамочной” комплексной программы (1984-1987 гг.), которая вводила среднесрочное планирование научнотехнической деятельности ЕС. Однако основополагающим в разработке единой научно-технической стратегии стало принятие второй, а затем и ныне действующей третьей комплексных программ. Они были нацелены на поддержку и усиление конкурентоспособности европейской промышленности в области новейших технологий перед лицом конкуренции на мировом рынке, прежде всего со стороны США и Японии. Главными целями научно-технической политики Европейского союза на современном этапе становятся:
- сотрудничество между странами, координация и взаимодействие между наукой и промышленностью;
- поддержка исследований по ключевым направлениям научно-технического прогресса, для проведения которых у большинства компаний 50 среднего масштаба отсутствуют необходимые кадровые и финансовые возможности.
Большое значение имеет действующая с 1985 г. независимая крупномасштабная многоцелевая программа сотрудничества 19 стран Европы “Эврика”, открытая и для фирм других стран.
Важной вехой в развитии ЕС явился вступивший в силу с 1 июля 1987 г. Единый европейский акт, одобренный и ратифицированный всеми членами Сообщества. Этим актом внесены и юридически закреплены глубокие изменения в договорах об образовании ЕС.
Во-первых, деятельность ЕС в области экономической интеграции соединялась с европейским политическим сотрудничеством в единый процесс. Предусмотрено было создание Европейского союза, который должен обеспечить не только высокую степень экономического, валютно-финансового, гуманитарного сотрудничества стран- участниц, но и согласование внешней политики, и обеспечение безопасности.
Во-вторых, в Едином европейском акте была поставлена задача создания в рамках ЕС единого внутреннего рынка “как пространства без внутренних границ”, в котором обеспечивается свободное движение товаров, капиталов, услуг и гражданских лиц, что и было достигнуто. Существовавший общий рынок стран ЕС предусматривал не полную ликвидацию всех барьеров во взаимной торговле, а лишь более свободное перемещение товаров через национальные экономические границы.
Для реализации идеи “единого рынка” Комиссия ЕС разработала примерно 300 программ по устранению преград в торгово-экономическом обмене между странами ЕС. К середине 90-х гг. эти преграды, в основном, устранены.
В декабре 1991 г. феврале 1992 г. были подписаны договоры о формировании экономического и валютного союзов (Маастрихтские соглашения), в результате чего к концу века в ЕС будет единая денежная единица (экю) и единый центр формирования валютной и денежнокредитной политики - Центральный банк и Европейская система центральных банков по типу Федеральной резервной системы США.
Реализация Единого европейского акта привела к созданию Европейского союза, имеющего структуру федеративного типа.
Кроме ЕС в Европе существует еще одна организация - Европейская ассоциация свободной торговли (ЕАСТ). Она возникла 1960 г. на основе подписанной в Стокгольме соответствующей конвенции.
В настоящее время членами ЕАСТ являются: Австрия, Финляндия, Исландия, Норвегия, Швеция и Швейцария. Договор ЕАСТ распространяется и на Лихтенштейн, который состоит в таможенной унии со Швейцарией.
ЕАСТ представляет собой зону свободной торговли. Причем режим свободного беспошлинного товарооборота в рамках ЕАСТ действует только в отношении промышленных товаров и не распространяется на сельскохозяйственную продукцию.
В отличие от ЕС здесь за каждой страной сохраняется внешнеторговая автономия и собственные таможенные пошлины в торговле с третьими странами, единого таможенного тарифа не существует. Совет, куда входят представители всех стран-членов ЕАСТ, не является наднациональным органом и может принимать решения лишь на основе единогласия.
Существование двух интеграционных группировок в Европе не исключает процесса сближения и развития отношений между ними. Тенденция к взаимодействию и сотрудничеству наметилась уже в 70-х гг. К 1977 г. образовалась зона свободной торговли промышленными товарами стран ЕС и ЕАСТ, в рамках которой ликвидировались таможенные пошлины и уменьшались нетарифные ограничения взаимной торговли.
В 1991 г. было подписано соглашение между этими странами о создании единого европейского экономического пространства. В соответствии с этим соглашением страны-члены ЕАСТ с 1993 г. включают в свои законодательства сотни правовых актов ЕС, касающихся свободного движения товаров, капиталов, услуг, а также политики в области конкуренции. Предусматривалось введение к 2000 г. единой валюты (экю), выработка общей внешней политики; повышение роли Европарламента; введение единого гражданства; сотрудничество в области безопасности и т. д. Интеграция рынков аграрной продукции не предполагалась, так как сельское хозяйство стран ЕАСТ не смогло бы выдержать конкуренцию со стороны стран ЕС. По соглашению с 1995 г. членами ЕС стали Австрия, Норвегия, Швеция и Финляндия (Великобритания, Дания и Португалия вышли из ЕАСТ и вступили в ЕС еще в 70-х гг.)
В политике по вступлению других стран в ЕС предпочтение отдается Восточной Европе. В 1991 г. были подписаны соглашения об ассоциации этих стран с ЕС. Могут и готовы ли страны Восточной 52
Европы подключиться к интеграционным процессам в Западной Европе? Пока они не обладают всеми необходимыми для этого экономическими и социальными предпосылками. Здесь только создается экономическая система, совместимая с западноевропейской, базирующаяся на рыночных принципах. Идет процесс приватизации, либерализованы цены, формируется банковская система, введена частичная конвертируемость валют и т. д. Трудность осуществления реформ заключается в том, что они проводятся в условиях глубокого экономического кризиса.
В конце 90-х гг. в ЕС произошли значительные события:
- был подписан Амстердамский договор о Европейском союзе:
- окончательно утвержден намеченный ранее график перехода к Экономическому и валютному союзу (ЭВС) и введение единой валюты - евро;
- принято решение относительно первой группы стран, претендующих на вступление в ЕС, переговоры с которыми начались в 1998 г.;
- вступило в силу Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между ЕС и Россией.
Каждое из этих событий является своего рода вехой, обозначающей общую стратегию развития Евросоюза и магистральные направления его деятельности в предстоящем десятилетии.
Амстердамский договор в Европейском союзе является, по сути, скорректированным и дополненным текстом договора под тем же названием, подписанного 7 февраля 1992 г. в голландском городе Маастрихт. Его неполноценность была очевидна уже в момент подписания. Не договорившись о том, как провести давно назревавшую реформу институтов и процедур принятия решений в ЕС, его участники включили в текст Маастрихтского договора специальный пункт о проведении в 1996 г. межправительственной конференции, которой предстояло разработать концепцию институциональной реформы и, что не менее важно, увязать ее с перспективой нового расширения ЕС, открывавшейся после демократических революций в странах Восточной Европы и окончания “холодной войны”.
Начавшаяся 29 марта 1996 г. в Турине конференция растянулась на 15 месяцев и завершилась двумя заседаниями Европейского совета 16-17 июня и 2 октября 1997 г. На них был сначала одобрен, а затем подписан Амстердамский договор, а также принят ряд других важных решений.
Дополнения, внесенные Амстердамским договором, оказались весьма скромными. В него впервые включена статья, содержавшая обязательство государств-членов соблюдать принципы демократии, права человека и приоритет закона. Внесены дополнения, касающиеся социальной политики. Более четко сформулирован курс на развитие межгосударственного сотрудничества в сфере внутренних дел и юстиции (так называется “третья опора” ЕС), особенно в борьбе с преступностью, терроризмом, наркобизнесом, коррупцией, расизмом. Расширены полномочия Европейского парламента в принятии законодательных актов ЕС. Однако его участники так и не пришли к согласию в главном - как должны быть реформированы институты и процедуры принятия решений в ЕС, с тем, чтобы обеспечить их эффективность на новом этапе углубления и расширения европейской интеграции. Решение этой задачи оставлено на будущее.
Что касается Экономического и валютного союза, то в Амстердаме, наконец-то, была поставлена последняя точка в многолетних дебатах относительно условий и сроков перехода к его заключительной (третьей) фазе. Сомнения и возражения ряда государств, опасавшихся того, что “евро” будет менее “крепкой” валютой, чем их национальная валюта (в первую очередь, немецкая марка), и не склонных к новому перераспределению полномочий в пользу органов ЕС, остались позади. Подтверждена намеченная ранее дата создания ЭВС - 1 января 1999 г.
С этого дня вводится в оборот новая валюта - евро, которая в течение трех с половиной лет будет сосуществовать с национальными валютами государств, вошедших в ЭВС, а с 1 июня 2002 г. полностью заменит их.
Переход к ЭВС является завершающим этапом формирования целостной хозяйственной системы в ЕС. В его цели входят:
- осуществление жестко скоординированной, а по сути, общей экономической политики государств-членов союза, предусматривающей определение основных ориентиров и ряда количественных макроэкономических показателей, которыми должны руководствоваться национальные правительства, а также контроль со стороны органов ЕС за соблюдением этих показателей; применение санкций к госу- дарствам-нарушителям;
- обеспечение эффективного функционирования единого внутреннего рынка и проведение общей экономической политики в ЕС с 54 помощью единой денежно-кредитной системы. Ее ключевыми элементами будут евро и Европейский центральный банк, имеющий те же функции, которые ранее выполнялись национальными центральными банками;
- укрепление валютной стабильности в международном плане, призванное нейтрализовать негативное воздействие на ЕС внешних валютных потрясений; превращение евро в одну из важнейших резервных валют и упрочение ее позиций по отношению к доллару.
В конечном счете, создание ЭВС призвано стимулировать экономический рост и конкурентоспособность на мировых рынках, что, в свою очередь, должно способствовать сокращению безработицы и решению других острых социальных проблем.
Заметно прояснились и перспективы нового расширения ЕС. В июне 1997 г. Евросовет наметил, а в декабре окончательно определил список первоочередных кандидатов.
На присоединение к ЕС претендовали Болгария, Венгрия, Кипр, Латвия, Литва, Польша, Румыния, Словакия, Словения, Чехия и Эстония. Их прием обусловлен четырьмя критериями:
а) стабильность функционирования национальных институтов, обеспечивающих демократию, верховенство закона, права человека и защиту интересов национальных меньшинств;
б) наличие сложившейся и функционирующей рыночной экономики;
в) способность конкурировать и выдержать давление рыночных сил на внутреннем рынке Евросоюза;
г) готовность принять на себя в полном объеме обязательства, связанные с членством в ЕС.
По оценкам КЕС, из всех перечисленных государств пока ни одно не соответствует таким критериям полностью.
Поэтому сам процесс присоединения намечается совместить с интенсивной подготовкой “новобранцев” к будущему членству. Для каждой из этих стран Совет ЕС разработал индивидуальную “стратегию присоединения” с выделением приоритетов, конкретных действий и сроков их осуществления, в том числе в сфере формирования рыночной экономики, демократического правопорядка, совершенствования органов управления, борьбы с преступностью, социальной и региональной политики, политики в ряде ключевых отраслей хозяйства (энергетика, агробизнес, транспорт) и т. п.