2. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства
В настоящее время в Российской Федерации проживает значительное количество иностранных граждан и лиц без гражданства.
Иностранные граждане — это лица, не являющиеся гражданами России и имеющие доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства. Эти два признака определения иностранного гражданина следует дополнить третьим: постоянное или временное проживание или временное пребывание такого лица на территории России.
Лица без гражданства — это граждане, проживающие на территории РФ, однако не являющиеся гражданами России и не имеющие доказательств своей принадлежности к иностранному государству.
Российское законодательство предусматривает также двойное гражданство.
Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства определяется Конституцией РФ (ст. ст. 62, 63), Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Кроме того, правовое положение иностранных граждан может определяться также на основании международных договоров и других документов.
Иностранные граждане для въезда в Российскую Федерацию должны иметь, кроме документов, удостоверяющих личность, приглашение или российскую визу. Основаниями для оформления визы для них являются: 1) приглашение на въезд в Российскую Федерацию, выданное Министерством иностранных дел Российской Федерации (МИДом России), Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) или его территориальными органами; 2) решение, принятое МИДом России, его дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями, по ходатайству иностранного гражданина, поданному в связи с необходимостью въезда в Российскую Федерацию для экстренного лечения вследствие тяжелой болезни или смерти близкого родственника; 3) решение территориального органа внутренних дел о выдаче иностранному гражданину разрешения на временное проживание в Российской Федерации; 4) договор на оказание по туристскому обслуживанию и подтверждение о приеме иностранного туриста туристической организацией; 5) решение органа внутренних дел о признании иностранного гражданина или лица без гражданства беженцем по его заявлению.
В зависимости от цели въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию и цели его пребывания ему может быть выдана виза дипломатическая, служебная, обыкновенная, транзитная и для временного проживания.
В свою очередь, обыкновенная виза может быть частной, деловой, туристической, учебной, рабочей, гуманитарной и для получения убежища.
Форма визы, порядок и условия ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления в случае утраты и порядок аннулирования визы установлены постановлением Правительства РФ от 9 июня 2003 г. № 335.
Основаниями для отказа на въезд в РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства являются:
1) необходимость обеспечения обороноспособности или безопасности государства, либо общественного порядка, либо защиты здоровья населения;
2) в период своего предыдущего пребывания в РФ они были выдворены за пределы РФ в принудительном порядке либо депортировались (в течение пяти лет после административного выдворения или депортации);
3) наличие непогашенной или неснятой судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории РФ или за ее пределами;
4) непредставление документов, необходимых для получения российской визы (до их представления);
5) в том числе полиса медицинского страхования;
6) неподтверждение наличия средств для проживания на территории РФ;
7) принятие решения о нежелательности проживания в РФ.
Кроме того, въезд в РФ иностранным гражданам может быть не разрешен, если:
1) в пункте пропуска через Государственную границу РФ нарушили правила ее пересечения, таможенные правила, санитарные нормы (до устранения нарушения);
2) использовали подложные документы либо сообщили о себе или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения;
3) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления на территории РФ или за ее пределами;
4) два и более раза в течение трех лет привлекались к административной ответственности на территории РФ;
5) в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации при выезде не сдали миграционную карту;
6) в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации уклонились от уплаты налога или административного штрафа либо не возместили расходы, связанные с административным выдворением за пределы РФ.
Иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, за некоторыми изъятиями, т. е. их административная праводееспособность имеет некоторые ограничения по сравнению с праводееспособностью граждан России.
Это проявляется в том, что они:
1) не могут избирать и быть избранными в органы государственной власти. Однако Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (ст. 12) наделяет правом постоянно проживающих в России иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
2) не участвуют во всенародном голосовании (референдуме), но закон наделяет правом постоянно проживающих в России иностранных граждан участвовать в местном референдуме;
3) не имеют права (ст. 14 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации») находиться на муниципальной службе; замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом РФ; быть членом экипажа военного корабля РФ или другого некоммерческого судна, а также командиром и членом воздушного судна государственной авиации; быть принятым на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности РФ и перечень которых утверждается Правительством РФ.
Кроме того, для них установлен особый порядок удостоверения и признания иностранных дипломов об образовании и соответственно решен вопрос о возможности допуска к медицинской, педагогической и иной деятельности; установлен порядок предоставления РФ политического убежища в соответствии с Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. № 746 «Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища»; установлен порядок допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне на основании постановления Правительства РФ от 22 августа 1998 г. № 1003 «Об утверждении Положения о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне».
Но, как и граждане России, иностранцы свободно пользуются такими правами, как: на обжалование незаконных действий (решений) органов государственной власти и местного самоуправления, на свободу и личную неприкосновенность, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, на свободу совести и т. д.
Однако осуществление прав и свобод, предоставляемых иностранным гражданам, также неотделимо от исполнения ими обязанностей. Иностранные граждане на территории России обязаны: уважать Конституцию и российские законы; по прибытии в Российскую Федерацию в установленный срок зарегистрироваться по месту пребывания или месту жительства; получить вид на жительство для постоянного проживания; своевременно представлять ходатайства о продлении срока пребывания в России; получить разрешение органов внутренних дел на поездки в отдельные местности; незамедлительно выехать из России при получении визы на выезд и другие обязанности.
Выезд иностранным гражданам из РФ может быть ограничен, если они:
1) задержаны по подозрению в совершении преступления либо привлечены в качестве обвиняемых (до принятия решения по делу или до вступления в законную силу приговора суда);
2) осуждены за совершение преступления (до отбытия наказания или освобождения от наказания);
3) уклоняются от исполнения обязательств, наложенных на них судом (до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторон);
4) не выполнили обязательства по уплате налогов (до выполнения этих обязательств).
Иностранному гражданину, нарушающему законодательство РФ, может быть применен ряд специфических мер административного принуждения. Во-первых, в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а выданное ранее разрешение аннулируется в случае, если данный гражданин совершает ряд противоправных действий, изложенных в этой статье (выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, финансирует или планирует террористические акты и т. д.). Аналогичная мера принуждения может быть применена и в отношении постоянно проживающих иностранных граждан. Во-вторых, может быть аннулировано разрешение на работу (п. 9 ст. 18 Закона). В-третьих, может быть сокращен определенный срок его пребывания в России. Решение о сокращении срока пребывания принимается органами внутренних дел. В этом случае иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение трех дней, а также в течение 15 дней, если разрешение на временное проживание или вид на жительство аннулированы.
Если иностранный гражданин не выполнит эти обязанности, он подлежит депортации, т. е. принудительной высылке из РФ.
Кроме того, за нарушение иностранным гражданином режима пребывания в РФ к нему может быть применена мера административного наказания в виде выдворения за пределы РФ, если он:
1) не соблюдает установленный порядок регистрации либо передвижения или порядок выбора места жительства, уклоняется от выезда из РФ по истечении срока пребывания, а равно не соблюдает правила транзитного проезда через территорию РФ;
4) нарушил режим Государственной границы РФ или режим в пункте пропуска через Государственную границу РФ.
Административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан и лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом их перемещении через Государственную границу РФ за ее пределы, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, — контролируемом самостоятельном выезде выдворяемых из РФ.
Если после объявления решения о выдворении иностранный гражданин уклоняется от самостоятельного выезда из России, он подлежит по постановлению судьи административному задержанию и выдворению в принудительном порядке.
Постановление об административном выдворении за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства за нарушение режима Государственной границы РФ и за нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу приводится в исполнение пограничными органами Федеральной службы безопасности РФ.
Исполнение постановления производится путем официальной передачи иностранного гражданина или лица без гражданства представителю властей иностранного государства, на территорию которого указанное лицо выдворяется.
Если передача не предусмотрена договором РФ с указанным государством, выдворение осуществляется в месте, определяемом пограничными органами ФСБ России. О выдворении иностранного гражданина или лица без гражданства за пределы РФ из пункта пропуска через Государственную границу РФ уведомляются власти иностранного государства.
Исполнение постановления об административном выдворении оформляется в виде двустороннего или одностороннего акта, который приобщается к указанному постановлению.
Постановление вместе с актом о его исполнении возвращается органу, вынесшему постановление.
Библиографический список
Конституция РФ. М.: Юрид. лит., 1993. Ст. ст. 2, 3, 6, 7, 17-63.
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»//СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»//Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
Федеральный закон от 20 декабря 1995 г. № 202-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О вынужденных переселенцах» (новая редакция)//СЗ РФ. 1995. № 52. Ст. 5110.
Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»// Там же. 1996. № 34. Ст. 4029; 2003. № 2. Ст. 159.
Федеральный закон от 28 июня 1997 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О беженцах» (новая редакция)//Там же. 1997. № 26. Ст. 2959.
Федеральный закон от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»//Там же. 1997. № 47. Ст. 5340.
Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»//Там же. 2002. № 22. Ст. 2031.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»//Там же. 2002. № 24. Ст. 2253.
Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»//Там же. 2002. № 30. Ст. 3032.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»//Там же. 2006. № 19. Ст. 2060.
Положение об Управлении по вопросам гражданства Администрации Президента РФ//Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1994. № 12. Ст. 876.
Положение об Управлении Президента РФ по работе с обращениями граждан. Утв. указом Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 288// СЗ РФ. 1997. № 4. Ст. 1612.
Указ Президента РФ от 24 января 1998 г. № 61 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»//Там же. 1998. № 5. Ст. 561.
Указ Президента РФ от 19 октября 2005 г. № 1222 «Об основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами Российской Федерации, содержащих электронные носители информации»//Там же. 2005. № 43. Ст. 4372.
Правила регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713//Там же. 1995. № 30. Ст. 2939.
Правила отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различным степеням секретности. Утв. постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. № 870//Там же. 1995. № 37. Ст. 3619.
Положение о паспорте гражданина Российской Федерации. Утв. постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828//Там же. 1997. № 28. Ст. 3444.
Концепция демографического развития Российской Федерации на период до 2015 года: распоряжение Правительства РФ от 24 сентября 2001 № 1270-рп//Рос. газета. 2001. 16 окт.
Закон СПб от 31 января 2001 г. «О порядке проведения гражданских акций в Санкт-Петербурге»//Вестник Законодательного Собрания СПб. 2001. № 4.
Абдулаев М. И. Права человека: историко-сравнительный анализ СПб.: Изд-во СПбГУ. 1998.
Герасименко Ю. В. Лица, не являющиеся гражданами России как субъекты конституционно-правовых отношений//Государство и право. 2002. № 6. С. 22-28.
Обращения граждан: организация и порядок рассмотрения: Сб. нормативных актов. М., 1994.
Шевченко Е. В. Признают или не признают мое образование за рубежом//Обучение и карьера в Санкт-Петербурге. 2001. № 5-6.