1. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации
Проблемы «общество-личность», «государство-гражданин» относятся к числу тех, к которым на протяжении всей истории развития общества было приковано пристальное внимание. Не случайно поэтому в ст. 1 Всеобщей декларации прав человека 1948 года закреплено, что все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства.
Важное место в системе российского законодательства, закрепляющего правовое положение граждан Российской Федерации (далее: граждан РФ) в государственном управлении, принадлежит административному законодательству.
Право граждан на участие в государственном управлении — это субъективное право, реализуемое по их волеизъявлению и отражающее как личные интересы граждан, так и государственные интересы, т. е. стремление государства и всего общества обеспечить неуклонное повышение активности всех и каждого.
Правовой статус личности относится к категории наиболее общих понятий теории государства и права, представляя собой единый для всех граждан правовой статус. Административно-правовой статус является разновидностью правового статуса граждан и в юридической литературе конструируется по-разному. Одни авторы в структуру (содержание) административно-правового статуса включают «предоставление гражданам прав, свобод и возложение на них обязанностей в сфере управления, а также установление ответственности граждан перед государством», другие — «права, обязанности и ответственность гражданина, обеспечивающие его участие в управлении государством и удовлетворении публичных и личных интересов».
А. П. Алехин считает, что структура административно-правового статуса гражданина РФ включает: а) административную правосубъектность; б) систему прав, свобод и обязанностей, предусмотренных нормами административного права; в) политические и социальноэкономические гарантии; г) исполнение возложенных на граждан обязанностей.
Следовательно, административно-правовой статус гражданина является сложной политико-правовой категорией, составляет совокупность разнообразных связей и отношений между государством и гражданином, урегулированных нормами права, и включает в свою структуру:
а) гражданство;
б) административную правоспособность и дееспособность;
в) права, свободы и обязанности граждан;
г) гарантии (механизм) реализации прав и обязанностей;
д) ответственность граждан перед государством.
Рассмотрим некоторые из этих положений структуры административно-правового статуса граждан РФ.
Гражданство является необходимым условием, определяющим правовой статус конкретного человека. В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» гражданство есть устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
Объем субъективных прав и юридических обязанностей, предоставляемых в сфере государственного управления тому или иному лицу, государство ставит в прямую зависимость от принадлежности к гражданству. Так, Конституция РФ в ст. 6 специально выделяет гражданство, определяющее отношение между государством и личностью, в качестве первого элемента правового статуса личности в Российской Федерации. В более широком понятии граждане — это физические лица, являющиеся российскими гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства, обладающие необходимой административной правосубъектностью.
Граждане РФ обладают всей полнотой социально-экономических, политических и личных прав и свобод, провозглашенных и гарантируемых Конституцией и российскими законами. Их правовое положение в сфере государственного управления регулируется Конституцией РФ, Федеральным законом «О гражданстве РФ», конституциями республик, уставами других субъектов Федерации и иными законами.
Административно-правовое положение граждан определяется прежде всего объемом и характером их административной правосубъектности, которую образуют административная правоспособность и дееспособность.
Административная правоспособность — это признаваемая государством (законом) способность (возможность) иметь права и обязанности, предусмотренные нормами административного права. Она возникает с момента рождения человека и прекращается с его смертью. Объем и содержание этой правоспособности устанавливается и изменяется при помощи норм административного права (достижение 14-, 16- и 18-летнего возраста). Она означает закрепленную нормами права возможность гражданина вступать в административноправовые отношения.
Административная правоспособность граждан не может быть отчуждаема или передаваема. Ее объем может быть изменен лишь законом. Для отдельных граждан эта правоспособность может быть временно ограничена в случаях и порядке, определяемых законодательством, например, в связи с совершением уголовного или административного правонарушения.
Правоспособность является основой административной дееспособности гражданина, под которой понимается способность гражданина своей деятельностью приобретать права, принимать на себя административно-правовые обязанности, исполнять их и нести юридическую ответственность за свое поведение.
Административная дееспособность граждан может быть частичная и полная. Частичная дееспособность наступает с 14 лет, т. е. с момента получения паспорта гражданина РФ. Полная дееспособность наступает с 18 лет, т. е. с момента совершеннолетия, когда гражданин в полном объеме может осуществлять свои права, обязанности и нести ответственность.
Однако законодательством установлены и специальные виды дееспособности. Например, праводееспособность для поступления в высшее учебное заведение возникает у гражданина по достижении 17 лет, а обязанность прохождения воинской службы (и дееспособность) возникает с 18 лет.
Не все граждане РФ обладают одинаковой административной дееспособностью. Это зависит от их умственного и психического развития, жизненного опыта, образования и других факторов.
В административном праве имеются немногочисленные правовые нормы, которые определяют возможность и основания ограничения дееспособности граждан, а также каким органом или в какой форме может решаться данный вопрос. Возможность признания гражданина временно недееспособным предусмотрена, например, Законом РФ 1992 г. «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании».
Согласно закону гражданин может быть временно, на срок не более пяти лет и с правом последующего переосвидельствования, признан непригодным вследствие психического расстройства к выполнению отдельных видов профессиональной деятельности и работы, связанной с источником повышенной опасности. Решение об этом принимается врачебной комиссией, уполномоченным на то органом здравоохранения, на основании оценки психического состояния гражданина в соответствии с перечнем медицинских психиатрических показаний. Такое решение может быть обжаловано в суде. Перечень психиатрических противопоказаний для осуществления отдельных видов профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источниками повышенной опасности, утвержден постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 695 «О прохождении обязательного психиатрического освидетельствования работниками, осуществляющими отдельные виды деятельности, в том числе деятельность, связанную с источниками повышенной опасности (влияние вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающими в условиях повышенной опасности».
Определенные ограничения закреплены также в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Однако не все права и свободы могут быть ограничены. Конституция РФ в ч. 3 ст. 56 закрепляет важную гарантию о том, что права и свободы, предусмотренные ст. 20 (право на жизнь), ст. 21 (достоинство личности), ч. 1 ст. 23 (неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна, защита чести и доброго имени), ст. ст. 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46-54 не подлежат ограничению.
На основе административной правоспособности дееспособные граждане осуществляют субъективные права и обязанности, вступая в конкретные административно-правовые отношения. В таких отношениях граждане могут выступать стороной, обязанной выполнять обращенные к ней административно-правовые нормы и основанные на них требования, исходящие от органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц; стороной, вступающей в правоотношения, связанные с реализацией принадлежащих ей законных прав (заявление о назначении пособия) или их охраной (подача жалобы).
Различают административные правоотношения, складывающиеся в связи:
а) с реализацией гражданами принадлежащих им по закону прав (получение паспорта);
б) выполнением возложенных на граждан обязанностей (регистрация по месту жительства);
в) нарушением органами исполнительной власти, местного самоуправления и их должностными лицами прав и законных интересов граждан (обжалование);
г) нарушением гражданами их административно-правовых обязанностей (совершение административного проступка).
Продолжая разговор о правах, свободах и обязанностях, мы завершаем рассмотрение следующих элементов структуры административно-правового статуса граждан.
Деление прав и обязанностей граждан опирается прежде всего на их систему, закрепленную Конституцией РФ. В этом смысле конституционные права и обязанности приобретают конкретное значение, когда они реализуются с помощью норм административного права, через административно-правовые отношения.
Права граждан делятся по степени возможности их реализации на абсолютные и относительные или статутные и адекватные тем сферам, в которых права и обязанности могут реализовываться.
Абсолютными считаются такие права, реализация которых зависит лишь от волеизъявления гражданина. К ним можно отнести права граждан:
1) участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Это конституционное право граждан (ст. 32 Конституции) подкрепляется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»;
2) поступать на государственную службу. Данное положение ст. 32 Конституции реализуется через Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
3) свободно передвигаться (ст. 27 Конституции). Это право реализуется через Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», а также через Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»,
4) проводить собрания, митинги, демонстрации и пикетирование. Это конституционное право (ст. 31 Конституции) реализуется через Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»;
5) свободно объединяться. Реализация этого конституционного права (ст. 30 Конституции) регулируется Федеральным законом от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях», Федеральным законом от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» и другими законами;
6) на свободу и личную неприкосновенность. Данное конституционное право (ст. 22 Конституции РФ) регулируется ст. 27.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях, где закреплено, что задержание лица, совершившего административное правонарушение, может длиться не более трех часов. И лишь в случаях, когда за административное правонарушение предусмотрено наказание в виде административного ареста, могут быть установлены иные сроки административного задержания, но не более 48 часов;
7) на обжалование действий (бездействия) органов исполнительной власти. Реализация этого конституционного права (ст. 46 Конституции РФ) осуществляется через Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.) и другие законы;
8) право на общее образование. Реализацию этого конституционного права (ст. 43 Конституции) регулирует Федеральный закон от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ «Об образовании». Что касается права на получение высшего образования, то оно может быть реализовано через Федеральный закон от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и другие законы;
9) свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, за исключением сведений, составляющих государственную тайну. Осуществление этого конституционного права (ст. 29 Конституции) регламентируется Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «О средствах массовой информации», Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» и другими нормативными правовыми актами.
10) на изменение фамилии, имени и отчества. Этот вопрос решается по инициативе самих граждан органами записи актов гражданского состояния в соответствии с Федеральным законом от 15 ноября 1997 г. № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»;
11) на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Данное конституционное право (ст. 53 Конституции) реализуется в определенной степени через ст. 4.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях и другие законы.
Относительными являются такие права, реализация которых зависит не только от волеизъявления граждан, но также от наличия фактических возможностей для осуществления в данном месте и в данное время. К ним, например, относится право граждан на поступление в высшее образовательное учреждение (его реализация зависит от сдачи экзаменов, конкурса); право на приобретение оружия в соответствии с Федеральным законом от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»38 (его реализация зависит от возраста, состояния здоровья гражданина, наличия судимости, постоянного места жительства и других условий).
Заметим, что Декларация прав и свобод человека и гражданина РФ 1991 года подчеркивает, что перечень прав и свобод, закрепленных Декларацией, не является исчерпывающим и не умаляет других прав и свобод человека и гражданина.
В отличие от прав все обязанности абсолютны. Конституция РФ акцентирует внимание именно на равенстве не только прав, но и обязанностей граждан.
К основным обязанностям Конституция РФ относит:
— уплату законно установленных налогов и сборов (ст. 57 Конституции). Данная обязанность реализуется через гл. 23 Налогового кодекса РФ и законодательство субъектов Федерации;
— сохранение природы и окружающей среды, бережное отношение к природным богатствам (ст. 58 Конституции РФ). Обязанности граждан закреплены в основном (рамочном) Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей природной среды», Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» и другими законами;
— защиту Отечества (ст. 59 Конституции РФ). Эта обязанность реализуется через исполнение Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне», Федерального закона от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и других законов;
— заботу о сохранении исторического и культурного наследия, сбережение памятников истории и культуры (ст. 44 Конституции РФ). Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусмотрены не только обязанности, но и ответственность физических лиц за нарушение данного закона;
— обеспечение родителями или лицами, их замещающими, получения детьми основного общего образования (ст. 43 Конституции РФ). Эта обязанность, так же как и право на получение общего образования, реализуется через Федеральный закон 1996 г. «Об образовании».
Этот весьма ограниченный круг обязанностей в действительности гораздо многообразнее. Основной обязанностью граждан является соблюдение Конституции РФ и законов (ст. 15 Конституции РФ). Законность и правопорядок предполагают, чтобы граждане не только в полной мере могли использовать данные им права и свободы, но и с наилучшим результатом выполняли свои обязанности.
Важнейшей обязанностью граждан как субъектов административного права является соблюдение ими административно-правовых норм и основанных на них законных требований органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц.
Механизм административно-правового регулирования включает в себя гарантии прав и обязанностей граждан, способы их реализации и защиты, ответственность за нарушение прав и несоблюдение обязанностей, т. е. ту совокупность правовых средств, с помощью и посредством которых государство определяет правовое положение граждан в сфере государственного управления.
Различают экономические, политические, юридические и организационные гарантии прав граждан. Но, как заметил А. П. Алехин, их целесообразно подразделить на два вида: судебные и внесудебные.
В соответствии с Конституцией РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод (ст. 46). К компетенции судов отнесены разнообразные категории дел, так или иначе затрагивающие права и свободы человека, выполнение ими своих обязанностей. Усиливается влияние судов на укрепление законности в правотворческой и правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц. Некоторые правовые акты и действия могут быть совершены только на основании судебного решения (лишение специального права, ограничение права на тайну переписки и др).
Вместе с тем роль органов исполнительной власти, местного самоуправления и их должностных лиц, осуществляющих внесудебные гарантии прав и свобод граждан, определяется тем, что они занимаются непосредственным исполнением законов, а также наделены широкими юридическими полномочиями, использование которых часто имеет адресатом права, свободы и обязанности граждан.
Они создают необходимые материальные, организационные, правовые условия деятельности органов, предприятий, учреждений, связанные с реализацией прав граждан; разрешают конкретные индивидуальные дела (жалобы, обращения граждан) либо дела по итогам проверки подконтрольных объектов (продажа товаров и т. д.)
Охраняя права граждан, органы исполнительной власти заслушивают отчеты должностных лиц, уполномоченных применять административные наказания; рассматривают протесты и представления органов прокуратуры, частные определения и представления судов; проводят проверки по выступлениям в печати, информирующим об ущемлении прав и свобод человека и др.
Конституция РФ предусматривает учреждение должности Уполномоченного по правам человека (ст. 103, п. «д»), действующего в соответствии с Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».
В соответствии с этим Законом Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства РФ о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, рассматривает жалобы граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, обращается в суд и в компетентные государственные органы с ходатайствами о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностных лиц, в решениях или действиях которых усматриваются нарушения прав и свобод.
Установлена административная ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного с целью повлиять на его решения, за неисполнение должностными лицами их обязанностей, установленных Законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», а равно воспрепятствование его деятельности в иной форме (ст. 17.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
Кроме того, Указом Президента РФ от 29 марта 1998 г. № 310 «Об уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека» утверждена указанная должность и Положение об уполномоченном.
При равенстве конституционных прав и свобод может быть узаконено неравенство отдельных категорий людей в зависимости от различных обстоятельств. Поэтому имеются существенные особенности в правовом статусе вынужденных переселенцев, беженцев, людей, проживающих в местностях экологического бедствия.
В соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О вынужденных переселенцах» вынужденный переселенец — гражданин РФ, покинувший место жительства вследствие совершенного в отношении его или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводом для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка, а также другие лица, указанные в этом законе.
Беженец — это лицо, которое не является гражданином РФ и которое в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной или политической группе; находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений.