4.1. Понятие и сущность местного самоуправления
Легальное определение местного самоуправления дано в целом ряде правовых актов. В Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
В Конституции РФ местное самоуправление понимается как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
Согласно Закону 1995 года местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Закон 2003 года характеризует местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Два последних определения в основном совпадают. Ключевое отличие современного подхода - прямая характеристика местного самоуправления как формы народовластия, что точно отражает роль местного самоуправления в системе народовластия (ст. 3 Конституции РФ). Но в тоже время оба определения:
- подчеркивают активность населения при решении вопросов местного значения;
- сферой этой активности является круг проблем, охватываемых понятием «вопросы местного значения»;
- местное самоуправление осуществляется относительно самостоятельно, но в рамках закона. Самостоятельность выражается в организационной обособленности его органов в системе управления обществом и государством;
- население осуществляет местное самоуправление под свою ответственность.
К пониманию сущности местного самоуправления сложились различные подходы.
С точки зрения традиционного подхода сущность местного самоуправления проявляется в его соотношении с государственной властью. В основе различных позиций в рамках этого подхода по-прежнему лежат сложившиеся еще в XIX веке концепции местного самоуправления: теория свободной общины, общественная и государственная теории. Одни авторы противопоставляют местное самоуправление государственной власти, рассматривая его через призму теории естественного права и тесно связанной с ней теории «естественных прав общины». Эта теория основана на «естественном» процессе формирования общин, возникающих независимо от государства и отдельно от него. Вследствие этого община является особым, отличным от государства субъектом, она наделена «особыми», неотчуждаемыми правами. Другие авторы, исходя из государственной теории, считают местное самоуправление проявлением той же государственной власти, но наиболее приближенной к населению.
Методологическое значение для определения сущности местного самоуправления с позиций данного подхода имеют Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 года № 236-О, содержащее положение о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения и Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 года N 3-П, в котором Конституционный Суд указал, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.
Таким образом, государственную власть и местное самоуправление объединяет понятие «публичной власти». Категория «публичная власть» была определена в решениях Конституционного Суда РФ в качестве родового понятия по отношению ко всем территориальным уровням организации населения в РФ.
В Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения. Понятие «публичная власть» подчеркивает общность природы государственной власти и местного самоуправления, тогда как понятие «государственная природа» используется для характеристики исключительно органов государственной власти субъектов РФ.
Публичный характер муниципальной власти неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, в частности в Постановлении от 2 апреля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе» в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева». Конституционный Суд указал: «Местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, является выражением власти народа, служит для самостоятельного решения населением в пределах своих полномочий вопросов местного значения (статья 3, части 2 и 3; статьи 12 и 130, часть 1, Конституции Российской Федерации). В соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации местное самоуправление - как публичная (муниципальная) власть - осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».
Местное самоуправление - это элемент механизма народовластия. Государственная власть и местное самоуправление являются лишь разными организационными формами народовластия, которые не должны друг друга подменять. Местное самоуправление - это децентрализованная публичная власть, максимально приближенная к населению. Однако местное самоуправление, будучи уровнем публичной власти, одновременно является формой территориальной самоорганизации населения. Понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией РФ территориальной самоорганизации населения, призванной обеспечивать ему самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения, обусловливает необходимость учета природы муниципальной власти как власти местного сообщества и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.
Понимание сущности местного самоуправления нельзя сводить только к пониманию его как разновидности публичной власти. Местное самоуправление следует рассматривать в контексте демократизации общества, в тесной связи с гражданским обществом и правовым государством. Местное самоуправление является материальной основой становления и развития институтов муниципальной демократии. В этом плане муниципальная демократия в нынешнем ее понимании - это универсальный, получивший признание, в том числе на международно-правовом уровне, институт демократической организации современного гражданского общества и правового государства. Институты муниципальной демократии, с одной стороны, представляют собой неотъемлемый элемент суверенной российской государственности, развивающейся на основе принципов единства государственного суверенитета (ч. 1 ст. 3, ч. 1 ст. 4 Конституции РФ), верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4 Конституции), государственной целостности, единства государственной власти и основанной на этом общности принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (ч. 3 ст. 5, п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), единства экономического пространства (ч. 1 ст. 8, ст. 74 Конституции РФ) и т.д. С другой стороны, институты муниципальной (поселенческой) демократии представляют собой весьма специфичную, муниципально-правовую, форму реализации универсального принципа демократической государственности (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ) на местном, поселенческом, уровне человеческой жизнедеятельности, выступают в качестве институтов, говоря словами А.И. Солженицына, демократии «малых пространств: небольшого города, поселка, станицы, волости (группа деревень) и в пределах уезда (района)».
Эта позиция согласуется с выводами, содержащимися в аналитическом докладе Института современного развития: Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг.: вопрос о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или частью публично-властного механизма, не является принципиальными. Как форма самоорганизации граждан, местное самоуправление является институтом гражданского общества, а как форма управления публичными делами - уровнем публичной власти в России.
Определение сущности местного самоуправления как неотъемлемого элемента демократической организации общества проясняет позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Постановлении от 30 ноября 2000 года № 15-П. Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ, ее ст. ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131, 133 положения п. 3 и п. 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ. Конституционный Суд РФ указал, что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти народа и составляет одну из основ конституционного строя РФ. Граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.
Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции РФ и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия. Отказаться от местного самоуправления или изначально избрать другой способ самоорганизации может только население первичных административно-территориальных единиц субъектов РФ, т. е. тех, на которые субъекты Федерации разделены (районы, города с правами районов, т.п.). Население же иных территорий (сельсоветы, волости, т.п.) или поселений обязано осуществлять местное самоуправление. Население обладает не правом на местную власть, а правом на участие в осуществлении публичной власти в муниципальных образованиях.