3.3. Возрождение и развитие местного самоуправления в 90-е годы XX века и в начале XXI века
Осенью 1993 года начался процесс реформирования системы местного самоуправления. Правовой основой послужили Указы Президента РФ от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации».
Противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов в итоге привели к роспуску местных Советов и изданию Положения об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 года № 1760.
Согласно данному Положению:
1) органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являлись выборные и другие органы местного самоуправления - собрание представителей, глава местного самоуправления.
На территориях, включающих несколько городских или сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления может быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий;
2) в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом. В иных населенных пунктах (городах, городских, сельских поселениях и др.) предусматривалось создание представительных коллегиальных органов местного самоуправления и главы местного самоуправления.
В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек глава администрации назначался главой администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа либо избирался населением;
3) выборный представительный орган местного самоуправления работал, как правило, на непостоянной основе и созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления. При этом решения выборного представительного органа подписывались главой местного самоуправления.
В компетенцию выборного представительного органа местного самоуправления входили: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, а также установление местных налогов и сборов (по представлению и согласованию с главой местного самоуправления), утверждение программы развития территорий, принятие положения (устава) о местном самоуправлении, осуществление контроля за деятельностью главы местного самоуправления;
4) в компетенцию главы местного самоуправления входили: управление муниципальным хозяйством, распоряжение имуществом и объектами муниципальной собственности, разработка местного бюджета, обеспечение его исполнения, а также выполнение иных исполнительно-распорядительных функций. Причем данные функции глава местного самоуправления осуществлял непосредственно или через образуемые им органы;
5) органы местного самоуправления наделялись правом самостоятельно определять свою структуру местного самоуправления.
Деятельность местных советов была прекращена и их функции фактически была возложена на местную администрацию.
Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года № 2265 «О гарантиях местного самоуправления» было установлено:
1) органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность;
2) передача объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда;
3) считать исчерпывающим перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, предусмотренных Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года № 1760. Остальные полномочия местного самоуправления, предусмотренные Законом РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации», осуществляет местная администрация;
4) решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке;
5) глава местного самоуправления вправе выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении, председательствует на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и является главой соответствующей администрации;
6) дата выборов в представительный орган местного самоуправления устанавливается решением представительного (законодательного) органа власти субъекта РФ по предложению главы исполнительной власти субъекта РФ;
7) глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могут быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления.
Все эти указы были подготовлены до Конституции 1993 года и ей не соответствовали. Попытка вписать самоуправление в существующую систему власти на местах не дала результата.
Следующим принципиальным шагом стало то, что местные советы были исключены из числа органов государственной власти, что и было закреплено в Конституции РФ.
С принятием новой Конституции РФ стала постепенно восстанавливаться и представительная власть на местах, хотя заложенные в Конституции РФ принципы местного самоуправления, вобравшие в себя положительное содержание предшествующего законодательства, поначалу серьезно искажались в нормативных актах субъектов Федерации.
С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон 1995 года) активизировался процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования на основе Конституции РФ.
Этот закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. Данный закон по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам РФ (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов.
На основе этого Закона сложилась новая организационнотерриториальная структура местного самоуправления, представляющая собой симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), но не рассматриваются как органы государственной власти и не находятся в подчинении последних (проявление общественной теории). Названный Федеральный закон был принят в условиях острой политической борьбы. В Государственную Думу были внесены три законопроекта по данной проблеме. Было рассмотрено около 1500 поправок к нему. Закон дважды отклонялся Советом Федерации. В итоге 12 августа 1995 года Государственная Дума квалифицированным большинством преодолела вето верхней палаты и направила Закон Президенту РФ, который подписал его 28 августа 1995 года.
Не все нормы этого Закона подтвердили свою эффективность на практике, что повлекло впоследствии необходимость принятия его нового закона. Но это были погрешности не юридического, а политического плана. С точки зрения уровня юридической проработки этот Федеральный закон являлся документом высокого уровня. Это подтвердили эксперты Совета Европы, указавшие в 1997 года в докладе о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации (так называемый «доклад Черноффа»), что этот Закон в полной мере соответствует положениям Европейской хартии местного самоуправления. Обращения в Конституционный Суд РФ также завершились признанием конституционности ряда положений Закона 1995 года.
Принятие Закона 1995 года дало старт процессу приведения организации власти на местах в соответствие с Конституцией РФ, в первую очередь обеспечению выборности органов местного самоуправления. В Федеральный закон было внесено важное в условиях начального этапа формирования современного российского законодательства положение, устанавливающее, что данный Федеральный закон обладает приоритетом над иными законами в части норм муниципального права.
Как указывалось выше, Закон 1 995 года определял лишь общие положения об организации местного самоуправления, большинство вопросов было отнесено к ведению субъектов РФ. Активно стало формироваться региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления.
Начавшаяся в России административная реформа, призванная усилить роль федерального центра в системе органов государственной власти, неизбежно должна была коснуться и организации местного самоуправления. Самостоятельность органов местного самоуправления привела к потере управляемости территориями, во многих случаях к произволу местных властей, эффективно пресечь которые государственная власть на основе действующего законодательства оказалась не в состоянии. В итоге была проведена федеральная реформа местного самоуправления, целью которой стало «встраивание» местного самоуправления в систему государственной власти.
Комиссией под руководством Д.Н. Козака был подготовлен проект нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данная комиссия была создана Президентом РФ для подготовки предложений по детальному и обоснованному разграничению предметов ведения, полномочий, объектов собственности между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями. Федеральный закон был принят 6 октября 2003 года.
Масштабность законодательно закрепленных изменений позволяет говорить о проведении очередной реформы местного самоуправления. Законодатель не ограничился подготовкой новой редакции Закона от 28 августа 1995 года, а был принят новый Закон с тем же названием. Организация местного самоуправления изменилась коренным образом. Закон 2003 года унифицировал виды муниципальных образований, определил общеобязательные подходы к определению территории муниципального образования, закрепил обязательную систему органов местного самоуправления, многие вопросы урегулировал императивно. Поэтому Закон 2003 года предусмотрел значительный по времени переходный период (вначале - до 1 января 2006 года, затем - до 1 января 2009 года), в течение которого его положения действовали наряду с положениями Закона 1995 года.
В целом Закон 2003 года сохранил подход, представляющий собой симбиоз государственной и общественной теорий местного самоуправления. Однако государственная его составляющая усилена. Очевидно, что реформа нацелена на укрепление государственного контроля за органами местного самоуправления. В частности, органам государственной власти субъекта РФ предоставлено право при определенных обстоятельствах распустить представительный орган местного самоуправления и отрешить от должности главу муниципального образования или главу местной администрации. Отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в указанных законом случаях.
В науке поставлен вопрос о соотношении конституционной модели местного самоуправления и модели, которая будет построена на основе норм Закона 2003 года: развивает ли новый Федеральный закон нормы Конституции РФ или, наоборот, осуществляет, по сути, их скрытую ревизию. Определилось две точки зрения по данному вопросу. Первая, основываясь на нормах ст. 55 и ст. 71 Конституции РФ, полностью оправдывает новое, гораздо более узкое содержание конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления, придаваемое ему федеральным законодательством. Федеральный законодатель развивает конституционную модель местного самоуправления, интерпретирует принципы организации муниципальной власти, установленные Конституцией РФ, ограничивает это право в конституционно значимых целях.
Противоположная точка зрения исходит из несоответствия Конституции РФ и Закона 2003 года. Кроме того, ряд положений Закона 2003 года расходится с положениями Европейской хартии местного самоуправления. Так, ст. 3 Хартии устанавливает, что советы или собрания (т.е. представительные органы местного самоуправления) могут иметь подотчетные им исполнительные органы. Это не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Таким образом, согласно Хартии учреждение исполнительных органов местного самоуправления, тем более имеющих статус самостоятельных, не обязательно. Согласно ст. 6 Хартии местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, сами определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем, чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление. Ст. 131 Конституции РФ устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако в Законе 2003 года в нарушение статей 3 и 6 Хартии и ст. 131 Конституции РФ предусмотрено, что наличие в структуре органов местного самоуправления не только представительного органа муниципального образования, но и главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных этим Законом.
По мнению Н.Л. Пешина, в Российской Федерации была построена и преобразуется в настоящее время дуалистическая модель взаимоотношений государства и местного самоуправления. В 1993 - 2000 годы эта модель эволюционировала в сторону децентрализованной модели взаимоотношений. Государство признало местное самоуправление как одну из основ конституционного строя. Конституционное признание местного самоуправления соответствовало международно-правовым обязательствам Российской Федерации. В частности, Европейская хартия местного самоуправления содержала норму о необходимости признания местного самоуправления на конституционном уровне. Более того, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года было отмечено, что Конституция РФ и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления.
Как отмечает Н.С. Бондарь, за годы реформирования отношение населения к местному самоуправлению не изменилось. По сути, органы власти в городах и районах воспринимаются в общественном сознании в преобладающей степени как низовое звено государственной власти, а не как органы публичной власти самого населения; основными же субъектами местных политических процессов все в большей степени выступают узкие группы, цель которых - контролировать муниципальные ресурсы в собственных интересах. Одновременно продолжается непрерывный процесс экспериментирования, внесения бесконечных поправок и изменений в Закон 2003 года. С момента вступления его в силу внесены изменения и дополнения почти 50 Федеральными законами; при этом корректировке подверглись более трети его нормативных положений, причем нередко по несколько раз. Все это не способствует стабильному развитию местного самоуправления.
Вопросы для самоконтроля
1. В чем заключались особенности развития местного самоуправления в России до земской реформы 1864 года?
2. Каковы отличительные черты земств как органов местного самоуправления в России?
3. В чем особенности советской системы организации власти на местах?
4. Каковы основные направления в развитии местного самоуправления в России на современном этапе?