3.2. Советское строительство
Большевики после захвата власти в октябре 1917 года сделали в организации местной власти ставку на Советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, которые изначально возникли как организационные ячейки стачечного движения (революция 1905 года), став в 1917 года наряду с военнореволюционными комитетами органами вооруженного восстания. В обращении II Всероссийского съезда Советов 8 ноября (26 октября) 1917 года провозглашалось, что вся власть отныне принадлежит Советам. Председатели Советов сносятся непосредственно с революционным правительством. Однако до лета 1918 года Советы сосуществовали с органами земского, городского самоуправления.
Народный комиссариат внутренних дел в обращении от 4 января 1918 года (22 декабря 1917 года) «Об организации местного самоуправления» указывал, что все прежние органы местного управления должны быть заменены областными, губернскими, уездными, районными и волостными Советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций, которые будут находиться в тесной организационной зависимости между собой. Каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой, вполне автономна в вопросах местного характера, но сообразует свою деятельность с общими декретами и постановлениями центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских организаций, в состав которых она входит. Таким путем создавался связанный во всех своих частях однородный организм - республика Советов.
На Советы дополнительно возлагались задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни - административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительской, обязанность проводить в жизнь декреты и постановления центральной власти. Они наделялись правом издавать обязательные постановления, производить реквизиции и конфискации, налагать штрафы, закрывать контрреволюционные органы печати, производить аресты, распускать общественные организации, призывающие к активному противодействию или свержению советской власти. Советы избирали из своей среды исполнительный орган (исполнительный комитет, президиум), на который возлагалось проведение в жизнь постановлений Совета и вся текущая работа по управлению
Конституция РСФСР 1918 года установила принцип единства Советов как органов государственной власти, система которых строилась на принципе демократического централизма с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим.
В советское время одним из основных принципов организации и деятельности всех звеньев Советов являлся принцип демократического централизма. Этот принцип был положен в основу объединения всех Советов в одну систему. Была учреждена двухзвенная система советских органов, включающая созываемые в областях, губерниях (округах), уездах (районах), волостях съезды Советов и городские, сельские Советы. Съезды Советов и Советы являлись представительными и распорядительными органами. Для текущей работы они создавали ответственные перед ними исполнительные комитеты. Советы избирали исполкомы из своего состава. Съезды Советов и Советы объявлялись на территории своего действия высшей властью. В период между работой съездов такой властью наделялись их исполкомы.
Местные съезды Советов, Советы, их органы обязаны были проводить в жизнь решения высших органов власти, были ответственны перед ними. Доминирующее положение занимали съезды и их исполкомы. Они контролировали на своей территории деятельность местных Советов. Областные и губернские съезды Советов, их исполкомы обладали, кроме того, правом отмены решений местных Советов.
Избирательным правом пользовались граждане РСФСР, достигшие ко дню выборов 18 лет. Избирательное право было не всеобщим. Лишены были избирательного права лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, живущие на нетрудовой доход, частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, монахи, духовные служители церквей, религиозных культов, служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома. Не имели избирательного права душевнобольные и умалишенные, состоящие под опекой, осужденные за корыстные и порочащие преступления.
Избирательное право было не равным: преимущество было отдано избирателям городов. Голос одного рабочего равнялся пяти голосам крестьян.
Главной особенностью Советов как органов власти являлось сочетание в себе и принятие решений, и их исполнение. Именно в этом В.И. Ленин видел преимущества Советов перед формами «буржуазной демократии». За повседневное исполнение решений съездов Советов, Советов отвечали исполкомы и являлись внутренними органами съездов Советов, Советов.
Другие особенности заключались в следующем:
- советские органы действовали в рамках принятого тогда административно-территориального деления;
- Советы признавались классовыми организациями, объединявшими пролетарские и полупролетарские слои населения;
- местные съезды, Советы взаимодействовали между собой и с высшими органами власти на началах централизма, подчинения нижестоящих органов вышестоящим по всем вопросам их компетенции, обязательности решений вышестоящих органов для органов нижестоящих;
- в условиях сложившейся однопартийной системы власть Советов стали проводниками власти партийной. Они стали рассматриваться орудиями социалистического строительства.
- вводился институт императивного депутатского мандата, главным элементом которого являлось право избирателей отзывать своих депутатов.
Таким образом, местные органы власти оказались встроенными в жесткую властную вертикаль, что дает возможность оценить советскую систему местной власти как крайнее проявление государственной теории самоуправления. Советы и их исполнительные комитеты являлись звеньями единой государственной системы управления с высокой степенью централизации и субординации.
Советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских органов (как органов государственной власти).
Однако с конца 1920-х гг. Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконивает систему «демократического централизма» в управлении страной и частной жизнью. Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.
Конституция СССР 1936 года, Конституция РСФСР 1937 года внесли ряд изменений в организацию власти в стране, в том числе и на местах. Упразднялись съезды Советов и принцип их многостепенного формирования. Органами государственной власти краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел были объявлены Советы депутатов трудящихся. Советы стали избираться сроком на два года в ходе всеобщих, равных, прямых, тайных выборов. Избирательного права лишались только лица, признанные в установленном законом порядке умалишенными. Устанавливалось, что Советы принимают решения и дают распоряжения в пределах прав, предоставленных им законами СССР и РСФСР. Решения - акты, как правило, нормативные; распоряжения - индивидуальные. Было определено, что Советы избирают в качестве своих исполнительных и распорядительных органов исполнительные комитеты в составе председателя, его заместителей, секретаря и членов. Таким образом, исполкомы сочетали в своей деятельности функции руководящего органа Совета и органа управления общей компетенции. В структуре исполкомов по отдельным направлениям работы образовывались отделы, управления, комиссии. Особо оговаривалось, что в небольших поселениях исполкомы не создаются, а исполнительные и распорядительные функции выполняют избираемые Советами председатель Совета, его заместитель и секретарь. Исполкомы учреждались как органы управления, непосредственно подотчетные как избравшим их Советам, так и исполкомам вышестоящих Советов, т.е. исполкомы наделялись статусом органов двойного подчинения.
Проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 года. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.
Конституция СССР 1977 года, Конституция РСФСР 1978 года заявили о построении в стране общенародного государства. Поэтому указывалось, что народ осуществляет свою власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу страны. Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. Однако реальной властью обладали не Советы, а КПСС, определенная в ст. 6 Конституции СССР как руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций.
Предусматривалось, что срок полномочий местных Советов составляет два с половиной года.
Новые конституционные акты четко определяли принципиальную компетенцию местных Советов. Ст. 146 Конституции СССР устанавливала, что местные Советы руководят на своей территории государственным, хозяйственным, социально-культурным строительством; утверждают планы экономического и социального развития и местный бюджет; осуществляют руководство подчиненными им государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями; обеспечивают соблюдение законов, охрану государственного и общественного порядка, прав граждан; содействуют укреплению обороноспособности страны. В пределах своих полномочий они обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие; осуществляют контроль за соблюдением законодательства расположенными на их территории предприятиями, учреждениями, организациями вышестоящего подчинения; координируют и контролируют их деятельность в области землепользования, охраны природы, строительства, использования трудовых ресурсов, производства товаров народного потребления, социально-культурного, бытового и иного обслуживания населения.
Советская модель организации местной власти в том виде, в каком она сложилась к концу существования СССР, характеризовалась следующими чертами:
- формальным преобладанием представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами;
- формальной выборностью органов местной власти (советов), наличием формальной же сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами;
- каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня;
- пониманием советов как органов государственной власти, что означало идеологическое отрицание местного самоуправления.
Новый этап в развитии местного самоуправления был связан с принятием 9 апреля 1990 года Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» и 6 июля 1991 года Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР». Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. В законе СССР местное самоуправление рассматривалось как часть социалистического самоуправления, самостоятельная в вопросах социального и экономического развития территории. В законе РСФСР местное самоуправление рассматривалось как система организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения исходя из интересов местного населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей. Были обозначены такие важные признаки самоуправления как «собственная ответственность населения» и «муниципальная собственность».
Однако Закон предполагал формирование местного самоуправления на основе сложившейся структуры местной советской власти, сохраняя главенствующую роль местных советов, двойное подчинение органов управления, право вышестоящих советов отменить противоречащие законодательству решения местных советов.