3.1. Самоуправление в России до 1917 года

  Гиперцентрализация была постоянным спутником российского государства, и хотя в России местное самоуправление имеет давнюю историю, оно всегда создавалось государством и отражало сословную структуру общества. Однако одновременно в России всегда существовала «демократия малых пространств».
  Исконной формой территориального самоуправления Древней Руси являлось самоуправление в соседских общинах-вервях. Вервь объединяла несколько семей одного племени. Вервь была носительницей обычно-правового уклада отношений, низовой судебноадминистративной единицей, входящей в состав более широкого территориального объединения - волости-земли. Волость тяготела к определенному стольному городу. Главный способ самоуправления в названных территориальных общинах - вечевая демократия. Вече - собрание (сход) жителей.
  Примером развитости вечевой демократии может служить Великий Новгород, вплоть до его упадка, и Псков. Самоуправление этих двух феодальных республик представляло собой систему, построенную на сочетании непосредственной и представительной демократии, разделении функций и состоящую из сообщества граждан и формируемых ими органов. Территория Новгорода делилась на пять концов. Концы делились на улицы. В рамках военной организации Новгород составлял вооруженный полк - тысячу под командованием тысяцкого. Тысяча делилась на сотни: по две на каждый конец. Жители соответствующих территорий избирали улицких, кончанских старост, сотских. В качестве общегородских органов управления выступали вече, совет господ, князь, посадник, тысяцкий. Наиболее важные вопросы городской жизни, такие, как постановление законов, призвание, изгнание князя, заключение с ним договора-ряда, избрание посадника, тысяцкого, вопросы войны и мира, мобилизация народного ополчения, обустройство территорий, решались на вече. Однако выносимые на вече решения надо было готовить, а после принятия обеспечивать их осуществление. Эту задачу выполнял городской совет господ как подготовительный и распорядительный орган. В его состав входили княжеский наместник, посадник, тысяцкий, старосты, сотские, старые посадники, тысяцкие. Текущее управление осуществлялось посадником, тысяцким, князем, старостами.
  Как форма народовластия вече сохранялось в Новгороде, Пскове, Вятской земле до конца XV века, постепенно превратившись из органа прямой демократии в орган представительной власти.
  Наиболее распространенными формами местного самоуправления в России средних веков являлись самоуправляющаяся городская слобода и крестьянское общинное самоуправление.
  Дальнейшее развитие самоуправления на Руси было остановлено процессом централизации государственной власти. По мере складывания Московского государства шло усиление центральной власти, в том числе за счет ослабления местного самоуправления. Но централизация управления, не подкрепленная самодеятельностью населения, обнаруживала свою неэффективность. Реформы середины XVI в. царя Ивана IV имели целью устранить систему кормлений (содержание за счет населения управителей на местах). Наместников, волостелей, назначаемых центральной властью, заменило в посадах, станах, волостях, уездах губное, а позднее и земское самоуправление.
  Губное управление, как отмечал В. О. Ключевский, образовывало в уездах сложную сеть руководящих и подчиненных полицейских органов. Губное самоуправление стало оплотом дворянства. Во главе их стояли губные старосты, избиравшиеся на всесословном уездном съезде, но только из служилых людей, по одному или по два на уезд. Они вели дела вместе с губными целовальниками, которых выбирали из своей среды одни тяглые люди, посадские и сельские. Старостам подчинены были сотские, пятидесятские и десятские, выбиравшиеся по сотням, полусотням и десяткам, полицейским участкам, на которые делились по числу дворов губные округа. Перечисленные должностные лица и составили наряду с иными чиновниками так называемые губные избы. В ведении губного управления находилась уголовная и тюремная политика уездов.
  Основным принципом формирования губных учреждений был принцип выборности представителей от местных сообществ. Хотя на практике губного старосту могли назначить приказом. Сменить его было невозможно, и отсутствовал действенный механизм контроля.
  Земская реформа Ивана Грозного способствовала развитию крестьянского общинного самоуправления. Институт наместничества был заменен выборными земскими учреждениями. Земская реформа предусматривала возможность осуществления местного самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянские общины выбирали должностных лиц.
  В ведении земских изб, образуемых в городах, волостях, находились сбор налогов, другие денежные вопросы, хозяйственные и судебные дела. В последнем случае их компетенция пересекалась с компетенцией губных изб. Земская изба состояла из земского старосты, земского дьяка и целовальников, избиравшихся из зажиточных посадских людей и государственных (черносошных) крестьян на один - два года или на неопределенный срок. Избирали указанных лиц тяглое население, посадские люди, крестьяне. В число избирателей не входили служилые люди, не находившиеся под властью земских изб. Земские избы содержались на деньги местного населения. В их ведении находились суд, полиция, управление населением и сбор податей.
  Большинство функций губных, земских изб носило общегосударственный характер. Сущность такого самоуправления заключалась не столько в праве обществ ведать свои местные земские дела, сколько в обязанности исполнять общегосударственные поручения, выбирать из своей среды ответственных исполнителей «к государеву делу». Земская реформа позволила перестроить местное самоуправление на сословно-представительных началах и значительно усилила централизацию власти.
  В XVII веке губное, земское самоуправление было либо заменено воеводско-приказным управлением (сосредоточение власти на местах в руках назначаемых центральной властью воевод), либо превратилось в его придаток. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находился город с уездом. Подобная централизация компенсировалась включением в сферу публичного управления форм дворянского самоуправления. Так, в уездах при воеводах формировались путем выборов дворянские советы. С ними воеводы обязаны были согласовывать свои действия.
  Преобразования местного управления были предприняты Петром I. Им, в частности, была изменена территориальная организация государства (указы 1708 и 1714 гг.), что предопределило перестройку управления на местах. Страна была разделена на губернии (вначале на восемь, позднее на 10, еще позднее на 11). Число губерний росло и в дальнейшем. Екатерина II, например, в 1775 году разделила страну на 50 губерний, каждую числом 300 - 400 тыс. жителей.
  Губернии делились на провинции, провинции - на дистрикты. Во главе губерний стояли назначаемые царем губернаторы. Губернаторы осуществляли гражданское управление, командование войсками, расквартированными на территории губернии, полицейские, судебные функции. При губернаторах формировались ландраты (8 - 12 человек). Ландраты избирались местными дворянами из своей среды. Губернаторы должны были решать вопросы собственной компетенции коллегиально, опираясь на ландраты. Провинции управлялись воеводами (комендантами), подчинявшимися губернаторам. Во главе дистриктов стояли земские комиссары, подчинявшиеся земским камери- рам - ведавшим финансами провинции чиновникам, а в конечном итоге - воеводам.
  В 1720 году Петр I учреждает в городах выборные магистраты, подчиненные главному магистрату, созданному в Санкт-Петербурге, а по финансовым делам - Камер-коллегии. Таким образом, в магистратскую систему был введен элемент соподчинения органов самоуправления разного уровня. Магистраты заведовали хозяйством городов, полицейскими делами, уголовным и гражданским судом, финансовыми, хозяйственными вопросами, народным образованием. Они действовали как коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, бурмистров и ратманов (советников). Указанные должностные лица избирались жителями на сходах, а затем их утверждал главный магистрат. Однако члены магистратов иногда назначались царскими и сенатскими указами. Магистратам подчинялись гильдии и цехи. Магистраты несли на себе печать сословного начала.
  Позднее, при Петре II, главный магистрат был упразднен.
  Екатерина II утвердила 21 апреля 1785 года Грамоту на права и выгоды городам Российской империи («Жалованная грамота городам»). В Грамоте в качестве особой юридической личности выделено «общество градское» как объединение городских обывателей независимо от их сословной принадлежности. Городским властям предписывалось вести учет горожан, для чего составлять городскую обывательскую книгу. Городское население делилось на шесть разрядов. Город имел свой герб и печать. Градское общество наделялось правом обладать движимым и недвижимым имуществом, собственной казной, наполнявшейся за счет самообложения горожан, доходов с недвижимого имущества, отчислений процентов от питейных заведений, иных доходов.
  В управлении городом определенные права получило собрание городских обывателей. Собрание составлялось из депутатов от каждого из шести разрядов населения. Оно должно было собираться каждые три года в зимнее время по приказанию и дозволению генерал- губернатора или губернатора для проведения выборов городских органов (городского головы, старост, бургомистров и ратманов городских магистратов и др.), для выслушивания предложений генерал- губернатора или губернатора, принятия представлений губернатору о своих общественных нуждах и пользах, поверке обывательской книги. Собрание избирало из своего состава общую городскую думу как представительный орган города в составе городского главы и гласных от каждого из шести разрядов. Общая городская дума созывалась по мере необходимости и избирала из состава своих гласных шестигласную думу как орган текущего представительного правления (собиралась не реже одного раза в неделю). В городах также действовали магистраты или ратуши, выполнявшие судебные функции. Органы городского самоуправления действовали под контролем государственных органов.
  Таким образом, городское самоуправление при Екатерине II, с одной стороны, было основано на сословном делении, с другой стороны, на стремлении объединить эти сословия общим делом.
  При Екатерине II получает развитие дворянское самоуправление. Дворянство активно использовалось центральной властью как опора в управлении на местах. В 1785 году была издана «Жалованная грамота дворянству», дающая дворянству право создавать дворянские общества и собрания. По разрешению губернатора дворяне могли один раз в три года созывать губернское дворянское собрание (также и уездное). Они избирали двух кандидатов, из которых губернатор назначал губернского предводителя дворянства. Помимо руководства деятельностью дворянского собрания со временем они стали вести дела об опеке, раскладке рекрутской повинности и др.
  При Екатерине II система местного самоуправления развивалась на сословных началах и, несмотря на наличие некоторых выборных органов и должностей, включалась в достаточно сильный аппарат государственного управления.
  Павел I упразднил Жалованную грамоту. При нем усилилась централизация власти.
  В 1838 году в условиях усиливающихся волнений крестьян Николай I предпринял реформирование органов самоуправления государственных крестьян. В волостях, включающих сельские общества государственных крестьян и свободных хлебопашцев, учреждались волостной сход, волостное правление, волостная расправа. Волостной сход состоял из выборных представителей от сельских общин волости, которые избирались по одному на 20 дворов. В правление входили волостной голова и два заседателя: по полицейским и хозяйственным делам. Волостной голова избирался волостным сходом на три года. Сельские общества учреждались в больших казенных селениях. Их органами являлись: сельский сход, куда входило по одному человеку от 10 дворов, сельское начальство - старшины, сотские, десятские, смотрители магазинов, сборщики податей и сельская расправа. Сельские старосты и волостные головы утверждались Палатой государственных имуществ с разрешения начальника губернии: волостной голова - по представлению окружного начальника, а сельский староста - по представлению волостного правления. Ряд вопросов жизни сельской общины обсуждались на "мире" - общем собрании крестьян - хозяев изб.
  Крестьянская реформа 1861 года сохранила органы самоуправления, созданные в 1838 году для государственных крестьян, распространяя их деятельность на все сельское общество - основную единицу сельского управления. Волостное, сельское самоуправление было распространено также на помещичьих крестьян, выходящих из этой зависимости. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Сельский сход и сельский староста составляли сельское самоуправление. Должности крестьянского самоуправления замещались в результате выборов на три года. Помимо выборов должностных лиц, сельский сход решал вопросы о пользовании общинной землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, призрения, обучения грамоте членов сельского общества, осуществлял раскладку казенных податей, денежных сборов и т. п. Сельский староста наделялся обширными полномочиями по общественным делам в пределах компетенции сельского самоуправления, а также по административнополицейским делам: охрана общественного порядка, безопасность лиц и имущества, паспортный контроль. В отсутствие сельского старосты решения сельского схода не имели законной силы. Контроль над органами крестьянского самоуправления осуществляли на основании Положения о губернских и уездных по крестьянским делам учреждениях мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия.
  Императором Александром II1 января 1864 года было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях, а 16 июня 1870 года - Городовое положение. В основу земской реформы была положена концепция общественной теории.
  Органы земств по Положению 1864 года - уездные и губернские земские собрания (представительные и распорядительные органы), избираемые на три года, а также уездные и губернские земские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые из своего состава уездными, губернскими собраниями на срок их полномочий. В уездных, губернских собраниях председательствовали соответственно уездные, губернские предводители дворянства, если император не назначал для этого других лиц. Управа в уезде состояла из председателя и двух членов. Собрание вправе было по своему усмотрению увеличивать число членов управы до шести человек. Губернская управа состояла из председателя и шести членов, избираемых губернским собранием сроком также на три года. Председатель губернской управы утверждался в должности Министром внутренних дел.
  Органы городского самоуправления по Положению 1870 года - городские избирательные собрания, городские думы (представительные и распорядительные органы), избираемые на четыре года, а также городские управы (коллегиальные исполнительные органы), избираемые городскими думами на срок их полномочий. Городская управа состояла из головы и, как правило, двух членов управы. В небольших городах, посадах управы могли не образовываться. Их функции исполнял голова. Голова не только возглавлял управу, но и исполнял полномочия председателя думы, а также председательствовал в избирательных собраниях. Голова в Санкт-Петербурге и Москве утверждался в должности императором, в губернских городах - Министром внутренних дел, в остальных городах - губернатором.
  Таким образом, впервые в России появились всесословные органы местного самоуправления.
  Хотя земские и городские учреждения образовывались как органы всесословные, однако формировались они с учетом сословного деления населения. Для проведения выборов уездных земских собраний избиратели уезда делились на три группы (курии): уездных землевладельцев; горожан - собственников недвижимого имущества; крестьян. Выборы гласных осуществлялись куриями на их съездах раздельно. В первой курии принимали участие лица, владеющие в уезде на праве собственности определенным количеством земли, установленным для каждого уезда (в среднем не менее 200 десятин); лица, владеющие другим недвижимым имуществом, стоимостью не менее 15 тыс. руб. либо имеющие годовой доход не менее 6 тыс. руб. Мелкие помещики на предварительных собраниях избирали уполномоченных, делегируемых на съезд землевладельцев от первой курии. Допускалось участие в выборах по первой курии лиц независимо от имущественного ценза. Таким правом обладали, например, дворяне, занимавшие в уезде в течение трех лет должности мирового посредника или мирового судьи. Вторую группу избирателей составляли лица, имеющие купеческие свидетельства; владельцы промышленных или торговых заведений с годовым оборотом не менее 6 тыс. руб.; лица, обладающие собственностью, стоимостью от 500 до 3 тыс. руб. В третьей курии сельские общества направляли своих представителей на волостные сходы, назначавшие выборщиков. Выборщики из своей среды избирали установленное число гласных уездного земского собрания.
  В состав избирательных съездов допускались русские подданные, достигшие возраста 25 лет. Лишались избирательного права лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; опороченные по суду или общественному приговору. Однако избирательным правом обладал более широкий круг лиц, чем тот, что имел право участвовать (реально участвовал) в избирательных съездах. Так, за женщин, лиц, отсутствующих или достигших гражданского совершеннолетия (21 года), но не достигших возраста 25 лет, допускались к выборам иные лица по доверенности. Богоугодные, благотворительные, учебные, промышленные и другие учреждения, общества, компании и товарищества, владеющие недвижимым имуществом, дающим право на участие в земских выборах, назначали от себя на съезды поверенных. При этом никто не мог иметь на уездном избирательном съезде более двух голосов: одного голоса по личному праву и одного - по доверенности или уполномочию.
  Губернские собрания избирались уездными собраниями путем тайного голосования, т.е. в рамках многостепенных выборов. Предусматривалось избрание на шесть уездных гласных одного губернского гласного.
  В соответствии с Городовым положением городские обыватели делились на три разряда или собрания, каждое из которых выбирало одну треть от общего числа гласных городской думы. Все три группы избирателей уплачивали по одной трети общей суммы налогов. В избирательных собраниях вправе были принимать участие русские подданные, достигшие возраста 25 лет, уплачивающие сборы в пользу города и не имеющие недоимок по ним. Лишены были избирательного права лица, подвергнутые суду за преступления и проступки; отрешенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения); состоящие под следствием или судом; лишенные духовного сана; иностранцы. Как и при выборах в земские собрания, круг городских избирателей был шире, чем круг лиц, обладавших правом участия в избирательных собраниях. Аналогично решался вопрос и о представительстве на избирательных собраниях избирателей, не имевших права в них участвовать.
  Численность гласных в городских думах составляла от 30 до 70 человек. В местностях, где число жителей, пользующихся правом голоса, не превышало 300, в городскую думу избиралось 30 гласных. Там, где число жителей было более 300, на каждые 150 человек свыше этого числа прибавлялось по шесть гласных. Однако по Положению общее число гласных не должно было превышать 72 человек. Социальный состав гласных был преимущественно купеческим. Досрочно выбывшего гласного заменяло лицо, получившее в одном с ним избирательном собрании наибольшее, после избранных гласных, число голосов, если в пользу этого лица было подано на выборах не менее половины голосов избирателей.
  Губернские, уездные земские органы нацеливались на заведование делами, относящимися к хозяйственным пользам и нуждам соответствующих губерний, уездов. Земства ведали своими имуществами, капиталами, денежными сборами, благотворительными заведениями; устройством и содержанием принадлежащих им зданий, сооружений, путей сообщения; обеспечением народного продовольствия; прекращением нищенства; управлением взаимным земским страхованием имущества; попечением о развитии местной торговли и промышленности. Они участвовали в попечении о народном образовании, здравоохранении; содействовали предупреждению падежей скота; охране хлебных посевов. К названным функциям добавлялись и иные, в том числе имевшие общегосударственное значение. На органы земств возлагались, например, содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, попечение о тюрьмах.
  Аналогичные вопросы, как в части местных дел, так и государственных задач, решали органы городского самоуправления с учетом своеобразия городских поселений. Так, на них возлагалось обеспечение благоустройства городов согласно утвержденным планам, содержание городских коммуникаций, обеспечение воинского постоя.
  Земские, городские учреждения, издавая постановления и распоряжения, не могли выйти за пределы собственной компетенции. Губернатор или Министр внутренних дел вправе были приостанавливать исполнение актов земских, городских органов, если те противоречили закону или «общим государственным пользам».
  Организационное соподчинение между губернскими и уездными земскими органами отсутствовало. В то же время земские органы уездов обязаны были исполнять решения губернских земских органов, принятые в пределах компетенции последних.
  В ходе контрреформ Александра III была сохранена принципиальная структура земских и городских органов. Однако было внесено ряд существенных изменений. В основу были положены идеи государственной теории самоуправления. Так, право участия в избирательном собрании по первой курии получили лишь личные и потомственные дворяне. Были упразднены съезды выборных от сельских обществ. Вместо них гласных стали избирать волостные сходы, как правило, по одному гласному от волости. Эти гласные подлежали утверждению губернатором. На выборах городских органов налоговый ценз был заменен имущественным. Избирательные права теперь принадлежали лицам, владеющим в пределах города не менее одного года на праве собственности или пожизненного владения недвижимым имуществом стоимостью от 300 до 3 тыс. руб.; содержащим в пределах города не менее года торгово-промышленное предприятие. Такое изменение избирательного ценза привело к значительному сокращению числа выборщиков в российских городах.
  Земские, городские органы стали рассматриваться как государственные учреждения. Поэтому председатели и члены управ зачислялись в разряд государственных служащих. Следовательно, замещать эти должности могли лишь лица, имеющие право находиться на государственной службе. Крестьянство, духовенство, часть купечества таким правом не обладали.
  Органы государства наделялись правом отмены решений земских, городских органов в случаях, когда последние не согласуются с законом либо приняты с превышением компетенции земств либо порядка их действий. Приостанавливалось исполнение постановлений земского собрания, если оно не соответствовало общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушало интересы местного населения. Решения земств могли отменяться, приостанавливаться по соображениям не только законности, но и целесообразности. Многие решения земств подлежали утверждению Министром внутренних дел (об обращении земских дорог в проселочные; о сборах с проезжающих по земским дорожным сооружениям; о переведении натуральных повинностей в денежные; о займах и др.).
  При губернаторе действовало губернское по земским и городским делам присутствие как надзорный по отношению к земствам орган. Был введен институт земских начальников.
  Пришедшее к власти Временное правительство весной - летом 1917 года намеревалось осуществить очередную земскую реформу. Оно, в частности, попыталось учредить земские органы в волостях, децентрализовать городское самоуправление, создав наряду с городскими учреждениями на отдельных территориях городов участковые думы и управы. Земства были наделены несвойственными им функциями (полицейскими, мобилизационными), чем подрывало их авторитет. В условиях социально-экономического и политического кризиса Временное правительство параллельно пошло на чрезвычайные меры, назначая на места собственных комиссаров. Однако воплотить свои начинания по совершенствованию земской организации ему не удалось.