1. Понятие права собственности на землю
Право собственности является центральным институтом большинства отраслей российского права. В связи с развитием рыночных отношений, вовлечением земли в гражданский оборот, формированием права частной собственности на землю выросло значение этого института в земельном праве. Изменения в земельно-правовом строе России вызвало появление множества вопросов и проблем, которые еще не имеют однозначного решения в земельно-правовой науке.
Понятие собственности на землю применяется в экономическом и юридическом аспектах. Рассмотрим вначале экономический аспект.
Единственным источником появления всех материальных благ, необходимых для существования человека, служит процесс общественного производства. Но земля и другие природные ресурсы имеют уникальные, присущие только им особенности.
Чтобы отвоевать у природы материальные блага, люди вступают во взаимоотношения друг с другом (в общественные отношения). Суть этих отношений состоит в присвоении материальных благ, то есть в отношении к материальным благам как к собственности. Ведь слово “присваивать” и означает поступать к кому-то в собственность, т. е. данное материальное благо (в частности, земельный участок) кому-то — свое, а кому-то — чужое.
Собственность — это определенный вид общественных отношений, выражающийся в том, что одни лица свободно господствуют над тем или иным объектом, и вмешательство в это господство иных лиц не допускается.
Так, купив земельный участок в собственность, гражданин вправе самостоятельно хозяйствовать на нем. Если же этот участок займет кто-либо без его согласия, то собственник имеет право на защиту от произвола и на истребование возмещения причиненных убытков и ущерба.
Отношения, определяющие положение участников производства к предметам производства (орудиям, средствам, продуктам производства и пр.), отвечают на вопрос: в чьем владении и распоряжении находятся орудия и средства производства и в чье владение и распоряжение поступают результаты производства. Именно эти отношения и являются экономическими отношениями собственности.
Следовательно, экономические отношения собственности — это отношения, возникающие между людьми в процессе общественного производства.
Экономические отношения собственности на землю так же, как отношения собственности в целом, неоднократно изменялись. Каждой общественно-экономической формации соответствовала своя система отношений земельной собственности. На смену монополии исключительной государственной собственности в СССР пришло закрепление новой Конституцией РФ многообразия форм земельной собственности. Собственность — это необходимое условие как для экономической свободы и жизни отдельного человека, так и для экономической свободы и существования всего человеческого общества и государства.
Введение социалистических производственных отношений в землепользовании потерпело неудачу в России, в частности из- за того, что производители не были включены в систему отношений собственности. Включение производителей в механизм отношений собственности даже без дополнительных или минимальных затрат повышает эффективность пользования землей.
Собственность в юридическом аспекте включает в себя отношения, характеризуемые следующими признаками.
1. В этих отношениях иногда возникают противоречия интересов их участников, и они при своей остроте не могут разрешаться без правового вмешательства. Например, в отношениях граждан, владеющих земельными участками на праве общей долевой собственности, может сложиться ситуация, когда каждый будет “тянуть одеяло на себя”, поэтому предусмотрено, что распоряжение земельными участками, находящимися в общей долевой собственности, осуществляется по согласию всех ее участников, а при недостижении согласия — в порядке, установленном судом, арбитражным или третейским судом.
2. Противоречия в отношении собственности значимы для интересов государства, что и побуждает его применять правовое вмешательство в эти отношения. Так, использование земельного участка собственником не по целевому назначению подрывает состояние участка, поэтому факт изменения состава сельхозугодий из ценных в менее ценные является основанием для принудительного прекращения прав на земельный участок.
3. Противоречие необходимо устранить, поскольку, будучи не устраненным, оно может нанести ущерб общественным или государственным интересам. ЗК РФ обязывает собственников не допускать ухудшения экологической обстановки на территории в результате своей деятельности, то есть причинения ущерба окружающей природной среде, так как во многих регионах России уже заметны признаки экологической напряженности и угрозы катастрофы,
4. Противоречие возможно устранить в силу того, что данный вид общественных отношений поддается правовому регулированию. Так, недопустимо единообразное земельно-правовое регулирование отношений земельной собственности на всей территории Российской Федерации, поскольку в целом ряде регионов проживают малочисленные народы и этнические группы со своими вековыми традициями, не всегда вписывающимися в общую правовую систему. Поэтому закон делает исключение для не поддающихся единообразному правовому регулированию отношений. Установлено право по согласованию с органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления определять в таких местностях особый правовой режим использования земель.
5. Сам процесс устранения коллизий правовыми средствами не должен противоречить Конституции РФ, международно-правовым обязательствам, общечеловеческим ценностям. Так, формы собственности на землю в России не могут противоречить Конституции РФ; нормы российского земельного права не должны противоречить правилам, содержащимся в международноправовом договоре РФ с другими зарубежными странами1. Поэтому правовая форма экономических отношений собственности становится объективно необходимой, волевые отношения собственности не могут нормально развиваться и функционировать вне правовой оболочки, без принудительной силы, охраны со стороны государства.
Правовое регулирование отношений собственности складывается из правил (норм) поведения, которые, во-первых, устанавливают саму возможность (или невозможность) принадлежности материальных благ определенным лицам, тем самым закрепляя юридически фактическое состояние присвоенности этих благ; во-вторых, устанавливают характер и границы поведения владельцев имущества, охраняемые законом, то есть их правомочия, характеризующие конкретные возможности “хозяйственного господства”; в-третьих, включаются и правовые способы защиты от посягательства других лиц на охраняемое “состояние присвоенности” материальных благ и предоставленные им возможности хозяйственного господства.
По своей юридической природе все перечисленные правила разнородные и разноотраслевые.
В первую группу названных норм нужно будет включить конституционные правила, земельно-, гражданско- и административно-правовые нормы об основаниях приобретения и прекращения прав на имущество.
Во вторую группу войдут земельно- и гражданско-правовые нормы, определяющие правомочия собственников и других владельцев.
Третья группа правил охватит нормы земельного, гражданского, административного и уголовного права о защите отношений права собственности.
Таким образом, праву известны разнообразные правовые формы регулирования отношений собственности, которые могут быть условно объединены в комплексный институт права собственности. В курсе земельного права изучаются только земельно-правовые аспекты этого института.
В понятие “права собственности на землю” можно включить:
— институт российского земельного права, нормы которого содержатся в Конституции РФ (ст. ст. 8, 9, 36 и др.), Земельном кодексе, в целом ряде законодательных и нормативно-правовых актов подзаконного характера;
— земельное правоотношение, в котором выступают как субъекты права собственности, так и иные лица, являющиеся носителями земельных прав и обязанностей. Например, в правоотношении по возникновению права земельной собственности участвуют не только земельные собственники, но и государственные (муниципальные) органы, обязанные зарегистрировать сделку по приобретению земли, специальные службы, обязанные определить границы перешедшего в собственность земельного участка в натуре, и т. д.;
— субъективные правомочия собственников земли. Так, собственники земли имеют право на совершение определенных действий — самостоятельно хозяйствовать на собственном земельном участке, возводить различные строения и т. д.; право на бездействие — воздерживаться от действий, нарушающих права других собственников, не наносить ущерба природному объекту и др.; право на требование определенного поведения со стороны других лиц; право на защиту других земельных прав;
— юридический факт, порождающий определенные правоотношения как для собственников, так и для иных лиц. Например, при вынесении решения о получении земельного участка в собственность гражданину выдается государственный акт на право собственности земельного участка, составление его плана и т. п.1
Право собственности на землю, так же как и всякое другое право, может быть рассмотрено в объективном и субъективном смыслах.
Право собственности на землю в объективном смысле представляет собой институт земельного права, нормы которого регулируют статику земельных волевых отношений собственности как состояние принадлежности участков земли (ст. ст. 8, 9, 35, 36, 72 Конституции РФ) определенным лицам.
Право собственности на землю в субъективном смысле — это закрепленная за собственником юридическая возможность владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему земельным участком своей властью и в своем интересе путем совершения действий, не противоречащих закону и не нарушающих права и охраняемые законом интересы других лиц, а также возможность устранять вмешательство третьих лиц в сферу его хозяйственной деятельности.
Традиционно же в практике и теории земельного права под понятием “право собственности на землю” понимается право в субъективном смысле, включающее в себя три полномочия. Это закреплено в п. 2 ст. 36 Конституции РФ, где сказано, что граждане владеют, пользуются и распоряжаются землей и другими природными ресурсами. Для всех форм собственности характерен единый набор правомочий, но содержание и объем их различны.
Право владения землей — основанная на законе возможность фактического обладания земельным участком или определенной частью земельного фонда России. Владеть землей может и несобственник, но только в соответствии с законом. В противном случае владение землей будет считаться самовольным захватом или самовольной передачей земли, за что по земельному законодательству может применяться юридическая ответственность.
В отличие от владения обычным имуществом, которое собственник может переместить в нужное для него место, владение землей представляет собой определенную условность, поскольку земля неперемещаема и господство на ней ограничено. Так, владение землей осуществляется путем перенесения в натуру проектов землеустройства с закреплением границ земельного участка на местности.
Владение землей в поселениях проявляется в использовании ее в соответствии с зонированием, генеральными планами, проектами планировки и застройки и иными видами градостроительной документации.
В натуре (на местности) право владения объективно проявляется лишь в возведении межевых линий и пограничных знаков, в возведении заборов, строений и сооружений, которые в случае неправомерного возведения подлежат сносу за счет виновных лиц.
Право пользования землей — допустимая законом возможность хозяйственной и иной эксплуатации земли, извлечения из нее полезных свойств и использования для иных целей. Это право выражается в двух формах: во-первых, в праве собственника по использованию земельного участка и способе, которым допустимо реализовать право собственника; во-вторых, — в форме свободного хозяйствования на земле путем возведения строений и сооружений, осуществления мелиоративных работ и т. п.
Право распоряжения землей — это допустимая законом возможность определять юридическую судьбу этого объекта.
У владельца-несобственника (арендатора) этого права либо вовсе нет, либо он обладает им в ограниченном виде и только с согласия собственника.
Распоряжение землей может выражаться в трех основных формах.
1. Изменение фактического состояния земельного участка, которое влечет за собой изменение его юридического статуса. Например, освоение земельного участка под огороды влечет за собой присвоение этому участку статуса сельскохозяйственного угодья.
2. Изменение правового режима земель в связи с разными основаниями, например, продажа собственником земли своего участка.
По российскому законодательству частный собственник, получивший землю от государства, не вправе менять ее целевое назначение. Особенно это касается продуктивных земель сельскохозяйственного назначения, лесных и охотничьих угодий. Ограничивается право фермерского хозяйства дробить землю, передавать ее по своему усмотрению (целиком или частью) в руки лиц, некомпетентных в сельском хозяйстве или не желающих жить на селе. Не вправе менять назначение своих угодий, выделенных ради природоохранных целей, дирекция заповедника или национального природного парка. Такие ограничения тем более оправданы, ибо целевое назначение земель во всех случаях связано с существенными льготами в части размера поземельных платежей, идущих в пользу государства.
3. Изменение в составе лиц, являющихся собственниками земельных участков. Это может быть, во-первых, процесс предоставления земельных участков в собственность, аренду и пользование, осуществляемый с соблюдением установленных процедур; во-вторых, процесс изъятия земельных участков; в- третьих, процесс обмена земельных участков между субъектами права собственности.
Юристы традиционно обращают внимание на правовую сторону распоряжения землей. Она выражается в праве собственника продать, заложить землю, передать ее в дар, завещать по наследству, сдать в аренду по частям или полностью, передать другому лицу в бесплатное пользование. Иногда сюда добавляют право выбирать управляющего, которому доверяется вести хозяйство от имени и по поручению собственника, или право разделить землю на несколько частей с поручением управлять каждой из них особому лицу. Но не меньшее значение имеет и вещественная форма распоряжения землей. Сюда относится право необратимого изменения назначения земли, например, ее застройка, затопление (в случае создания водохранилища), иногда перепланировка ландшафта. Вещественное (физическое) распоряжение включает также такие мероприятия, как трансформация угодий, например, посадка леса на пашне или раскорчевка леса под пастбище, проведение капитальных работ, направленных на защиту и (или) улучшение земли.
Однако следует заметить, что право собственника коренным образом изменить назначение своего участка и саму его вещественную природу подлежит существенным ограничениям, установленным в законе.
При рассмотрении понятия “право собственности” в качестве земельного правоотношения выявляется следующая структура элементов.
1. Объект права собственности на землю — часть земли как производственного базиса, которая в установленном порядке перешла к определенному субъекту или находится в его владении, пользовании и распоряжении.
Можно выделить два вида земельных участков как объектов права собственности: участки, которые находятся в стадии перехода в собственность, и участки, которые уже перешли в собственность. Так, ЗК РФ запретил приступать к использованию земельных участков до установления границ этих участков в натуре и выдачи документов, удостоверяющих право на землю. Следовательно, на определенный промежуток времени существует положение, когда земельный участок приобретен, но собственник не вправе осуществлять правомочия по владению, пользованию и распоряжению им.
Нельзя считать объектом права собственности на землю такие участки, которые перешли в собственность незаконным путем, поскольку сделка, совершенная с нарушением закона, подлежит расторжению с возвращением сторон данной сделки в первоначальное положение (ст. 168 ГК РФ).
2. Субъекты права собственности на землю — это те лица, которые в установленном порядке признаны или являются собственниками конкретного земельного участка.
Закон выделяет следующие основные группы субъектов:
а) государство в лице Российской Федерации и субъектов Федерации; б) муниципальные образования; в) юридические лица; г) лица физические — граждане РФ, а также иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на территории России.
3. Содержание права собственности на землю представляет собой совокупность правомочий субъектов по владению, пользованию и распоряжению находящимся в собственности земельным участком.
Эти правомочия можно подразделить на общие и специальные, т. е. присущие всем случаям отношений собственности на землю и имеющие специфические особенности, в зависимости от определенных условий использования земли.
К числу общих правомочий собственника земли относятся его права и обязанности на совершение определенных действий в отношении земельного участка или воздержания от них, некоторые примеры нами рассмотрены ранее (право самостоятельного хозяйствования, возведения сооружений, передачи участка и др).
Специальные правомочия собственников земли обусловлены тремя группами факторов: особенностями земельных участков, влияющими на правомочия собственников; особенностями правового статуса собственников земли; иными обстоятельствами.
Особенности земельных участков, влияющие на правомочия собственников, обусловлены двумя признаками: их свойствами, имеющими объективную природу, и их хозяйственным состоянием.
Свойства земельных участков бесконечно разнообразны, вследствие чего законодательство содержит ряд особенностей для собственников земли. Например, склоновые сельскохозяйственные пахотные участки должны обрабатываться поперечным способом в целях предотвращения земельной эрозии.
Состояние земельных участков обусловлено не только природными явлениями, но и хозяйственной деятельностью человека. Так, загрязненные угодья подлежат мероприятиям по устранению этих недостатков; земли с нарушенными почвами — рекультивации; деградированные сельхозугодья, почвенный слой которых невозможно восстанавливать в ближайшее время, — консервации и т. п.
Особенности правового статуса собственников земли присущи предприятиям (товариществам, кооперативным и другим сельскохозяйственным организациям) в силу того, что их правоспособность специальная. Она определена Уставом предприятия. Так, акционерному обществу промышленного типа не дано право вести сельскохозяйственную обработку земельных участков в качестве особого вида своей деятельности, если эта деятельность не закреплена в уставе.
Обстоятельства, влияющие на правомочия собственников, могут носить разносторонний характер. Это и ограничения, вытекающие из отношений соседства; и изменения юридического статуса местности, на которой расположен земельный участок; и возникновение общественных потребностей в данном земельном участке и т. п.