2. Формы земельной собственности
В соответствии с п. 2 ст. 9 Конституции РФ и Гражданским кодексом (ст. ст. 209—217) в России устанавливаются частная собственность на землю граждан и юридических лиц, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Рассмотрим отдельно формы собственности на землю.
1. Право частной собственности граждан на землю является одним из условий их экономической свободы. В соответствии с земельным законодательством РФ граждане вправе иметь земельные участки в частной собственности для ведения крестьянского (фермерского), личного подсобного хозяйства, садоводства, дачного, жилищного и гаражного строительства.
Земля гражданам в частную собственность может быть предоставлена как бесплатно, так и за плату.
Начало формирования земельного строя в России было положено Законом РСФСР от 23 ноября 1991 г. “О земельной реформе”, Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. “О собственности в РСФСР” и другими нормативными актами. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. ввел ряд статей, посвященных праву собственности на землю.
Радикальные меры по развитию частной собственности граждан на землю были предусмотрены Указом Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 “О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий” и Указом Президента РФ от 14 июня 1992 года № 631 “Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности”.
Законом РФ от 23 декабря 1992 г. “О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства” было разрешено гражданам продавать земельные участки другим гражданам независимо от срока их приобретения в частную собственность.
Указом Президента РФ от 23 апреля 1993 г. № 480 “О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками” предписывалось органам исполнительной власти на местах обеспечить перераспределение ранее предоставленных участков. Что касается большемерных земельных участков, то в пределах установленных норм (например, 0,12 га в Московской области) они закреплялись в собственность, а оставшаяся часть должна быть закреплена в собственность за плату либо в пожизненное наследуемое владение или в аренду. Указ не дал ответа на вопрос: если эта часть не закрепляется, то что тогда? Можно вроде отбирать. В некоторых регионах стали отбирать излишки указанных земельных участков.
Важное значение для совершенствования земельных отношений имеет Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 “О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России”. В этом Указе закреплен принцип свободы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности граждан, которые имеют право продавать, передавать их по наследству, сдавать в залог, аренду, обменивать, а также передавать земельный участок или его часть в качестве взноса в уставные фонды акционерных обществ, товариществ, кооперативов, в том числе с иностранными инвестициями.
Новая Конституция РФ закрепила право частной собственности граждан на землю, отменила все имеющиеся в прежней Конституции ограничения по распоряжению находящимся в собственности земельными участками, создала условия для кардинального реформирования земельных отношений в России (ст. ст. 8, 9, 35, 36, 72 Конституции РФ, раздел II ч. 1 ГК РФ и другие законодательные акты).
Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 “О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации” отменена почти треть статей Земельного кодекса РСФСР.
В соответствии с Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 “О реализации конституционных прав граждан на землю” за гражданами сохраняются земельные участки, полученные ими в пожизненное наследуемое владение или пользование сверх установленных предельных размеров, запрещается обязывать граждан выкупать их или брать в аренду, но не разрешается передача их в собственность. Этим же Указом разрешалось за счет земельных долей (паев) увеличить предельные размеры земельных участков для личного подсобного хозяйства граждан. Кроме того, по этому Указу граждане вправе иметь земельные участки на правах общей собственности с определением долей каждой из них (долевая собственность) или без определения долей (общая совместная собственность).
Участники долевой собственности имеют право на выдел своей доли, а участник общей совместной собственности — на определение и выдел своей доли в соответствии с постановлением Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 “О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев”.
2. Право частной собственности на землю юридических лиц. Собственность юридических лиц на земельные участки, наряду с собственностью граждан, относится к частной форме собственности. Наличие у юридического лица обособленного имущества является одним из непременных его признаков. Допустимо иметь имущество не только на праве собственности, но и на праве хозяйственного или оперативного управления (ст. 48 ГК РФ).
Круг юридических лиц, названных в ст. 213 ГК РФ субъектами права собственности, довольно широк: хозяйственные общества и товарищества, производственные и потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), ассоциации, союзы и др.
Существуют общие закономерности, свойственные праву собственности юридического лица безотносительно к его конкретному виду:
— именно юридическое лицо является единым и единственным собственником принадлежащего ему имущества;
— в собственности юридического лица находится имущество, переданное ему в качестве взноса его учредителями (участниками, членами), а также имущество, произведенное по иным основаниям в процессе деятельности (п. 3 ст. 213, п. 1 ст. 66 ГК РФ);
— юридическое лицо, подобно другим собственникам, вправе совершать в отношении своего имущества любые действия, лишь бы они не противоречили закону, иным правовым актам и не нарушали права и охраняемые законом интересы других лиц;
— в определении правового режима имущества, принадлежащего юридическому лицу на праве собственности, в установлении полномочий собственника по владению, пользованию и распоряжению им велика роль учредительных документов.
В соответствии с Указом Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 “О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий” и Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 “Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности” разрешается приобретать земельные участки на праве собственности не только гражданам и объединениям, но и любым юридическим лицам.
Земельные участки сельскохозяйственного назначения продаются в частную собственность предприятиям сельскохозяйственного профиля по нормативной цене, а также могут предоставляться в собственность в постоянное (бессрочное) пользование, в аренду в соответствии с законами субъектов РФ.
Иностранные юридические лица, международные организации с участием иностранных и российских юридических лиц, иностранные государства могут иметь земельные участки только на правах аренды.
3. Право общей собственности на земельный участок. Общая собственность на землю является одним из видов частной собственности. Для общей собственности характерна множественность субъектов права собственности, которые именуются участниками общей собственности. Общая собственность возникает прежде всего на имущество, которое не может быть разделено без изменения ее назначения. Недопустимость раздела вещи может быть установлена непосредственно законом.
Делимое имущество поступает в общую собственность. Общая собственность на имущество является долевой за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество. Так, собственность членов крестьянского (фермерского) хозяйства на землю и средства производства является совместной. Члены крестьянского хозяйства своим соглашением могут перейти на режим общей долевой собственности лишь тогда, когда это допустимо законом (п. 5 ст. 244 ГК РФ).
В общую совместную собственность могут быть переданы земли колхозов, других кооперативных сельскохозяйственных предприятий, акционерных и иных хозяйственных обществ и товариществ, в том числе созданных на базе государственных обществ и товариществ, сельскохозяйственных предприятий, а также земли общего пользования садоводческих товариществ, животноводческих, жилищных, дачных и гаражных кооперативов. Так, земельный участок может находиться в общем владении с определением доли каждого из владельцев (долевое владение) или без определения долей (совместное владение).
Важное значение в реализации права общей собственности на землю имеют постановление Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 1204 “О порядке определения нормативной цены земли”, постановление Правительства РФ от 1 февраля 1995 г. № 96 “О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев” и Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи, одобренные этим постановлением Правительства РФ. В приложении № 1 к этим Рекомендациям дан примерный пакет документов (материалов) по выдаче свидетельств на право собственности на земельные доли и о праве на имущественные паи. В приложении № 2 указанных Рекомендаций “О порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями” предусмотрены следующие варианты сделок с ними: аренда земельных долей, их купля-продажа, обмен земельных долей на имущественный пай, внесение земельной доли в уставный капитал сельскохозяйственной коммерческой организации; выделение в натуре земельных участков в счет земельных долей; иные сделки.
Если размер земельных долей участков долевой собственности на земельный участок не может быть определен на основании закона и не установлен соглашением всех ее участников, земельные доли являются равными.
Соглашением всех участников долевой собственности может быть установлен порядок определения и изменения их земельных долей в зависимости от вклада каждого из них в приобретение и освоение общего земельного участка.
Каждый участник общей долевой собственности обязан соразмерно со своей долей участвовать в уплате налогов, сборов и иных платежей по общему земельному участку, а также в издержках по его содержанию и сохранению.
При продаже земельной доли в праве общей собственности на земельный участок постороннему лицу остальные участники долевой собственности имею преимущественное право продаваемой земельной доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случаев продажи с аукциона.
Раздел земельного участка, находящегося в общей совместной собственности, и выдел из него земельной доли может быть осуществлен при условии предварительного определения земельной доли каждого участника.
4. Право государственной собственности на землю — это право собственности Российской Федерации и ее субъектов на землю. К государственной собственности относятся земли, не находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, в муниципальной собственности (ст. 214 ГК РФ). От имени РФ и ее субъектов права собственника осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции (ч. 1 ст. 125 ГК РФ).
Определены следующие уровни государственной собственности на землю.
Федеральная собственность (федеральные земли). В состав федеральных земель входят:
— земельные участки для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ;
— земельные участки, занятые федеральными энергетическими и космическими системами, объектами ядерной энергетики, оборонной промышленности, связи, метеорологической службы, добывающей промышленности, топливно-энергетического комплекса, водного и лесного фонда, железнодорожного, воздушного, речного, морского, трубопроводного транспорта федерального значения, федеральных автомобильных дорог, объектами федеральных органов власти, земли закрытых административно-территориальных образований, земли запаса федерального значения;
— земельные участки федеральных государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, объектов историко-культурного наследия общероссийского и всемирного значения, курортных и лечебно-оздоровительных зон, других особо охраняемых природных территорий федерального значения, включая прибрежные зоны морей и океанов;
— земельные участки Российской Академии наук, отраслевых академий наук федерального значения, научно-исследовательских учреждений, высших образовательных учреждений федерального значения, федеральных опытно-производственных хозяйств, государственных конных заводов, племенных, элитно-семеноводческих хозяйств, государственных мелиоративных систем, конкретный перечень которых утверждает правительство РФ;
— иные земельные участки, предусмотренные федеральными законами и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами РФ и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Собственность субъектов РФ. К ней относятся земли в пределах их административно-территориальных границ за исключением федеральных, муниципальных и частных земель.
Специфика права государственной собственности на землю заключается в следующем.
а. Данный вид права собственности характерен высоким уровнем своих субъектов. В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ (ст. 3 Конституции РФ).
Таким образом, государство является в правоотношениях собственности представителем народа при осуществлении владения, пользования и распоряжения землей. Оно обязано реализовать свои полномочия собственника не в интересах одного гражданина и отдельных групп лиц, а в совокупном интересе всех проживающих на территории государства народов с тем, чтобы интересы одних народов не удовлетворялись в ущерб другим народам.
б. Государственные земли используются только в соответствии со своим целевым назначением. Земли, находящиеся в собственности государства, могут использоваться в таких целях, какие недопустимы для иных, негосударственных организаций и граждан. Например, использование земель под выращивание гражданами наркотических и иных, запрещенных к возделыванию, культур и т. п.
в. Основания возникновения права государственной собственности на землю имеют свои особенности. Если граждане и иные
негосударственные организации приобретают землю в собственность в порядке реализации законодательства о земельной реформе и по основаниям, предусмотренным законом, то государство было наделено земельной собственностью по Декрету “О земле” 8 (26) ноября 1917 года и в настоящее время происходит не наделение землей, а разграничение земельной собственности между федеральным уровнем и уровнем субъектов РФ.
г. Правомочия собственности на землю совпадают у государства с правомочиями регулирования землепользования всего земельного фонда, а также осуществления контрольных функций за использованием земель иными собственниками. Поэтому предусмотрен правовой механизм пресечения управленческих решений, нарушающих права других собственников земли. Так, земельное законодательство запрещает вмешательство в хозяйственную деятельность земельных собственников со стороны государственных органов; в случае издания государственным органом акта с нарушением закона или его компетенции собственник земли вправе обратиться в суд или арбитраж с заявлением о признании такого акта недействительным1.
5. Право муниципальной собственности на землю. Муниципальная собственность на землю — это собственность городских и сельских поселений, других муниципальных образований.
В муниципальной собственности находятся земли в пределах черты городов, поселков и сельских поселений, а также земельные участки за их чертой, переданные в ведение органов местного самоуправления. В муниципальную собственность могут приобретаться земли органами местного самоуправления у собственников земельных участков путем их выкупа либо на основе дарения, отказов от земельных участков и на иных законных основаниях.
Основное целевое назначение земель, находящихся в муниципальной собственности, — служить удовлетворению коммунальных потребностей местного населения. В силу этого муниципальная собственность на землю имеет более узкое назначение по сравнению с государственной собственностью.
Управление и распоряжение муниципальными землями осуществляется органами местного самоуправления на основании местных уставов, территориального планирования и зонирования земель в соответствии с законодательством РФ и ее субъектов.
6. Общая собственность супругов на земельный участок. В соответствии с ЗК РФ земельный участок, безвозмездно предоставленный одному из супругов в собственность при приватизации приусадебных, садовых, личных подсобных хозяйств, гаражных участков или приобретенный им в результате сделок с землей либо по иным основаниям, предусмотренным законом, во время брака, является совместной собственностью супругов, если договором между ними не установлено иное.
7. Общая собственность крестьянского (фермерского) хозяйства на земельный участок. Крестьянскому (фермерскому) хозяйству, созданному на базе одной семьи и осуществляющему свою деятельность без образования юридического лица, земельные участки предоставляются на праве общей совместной собственности.
8. Собственность жилищного товарищества (кондоминиума). Земельные участки, на которых расположены многоквартирные жилые дома, а также придомовые участки, обслуживающие эти строения, могут находиться в собственности или на правах аренды жилищного товарищества (кондоминиума), передаваемых домовладельцам или товариществам собственников жилья.
Постановлением Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1223 было утверждено Положение “Об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах”.