3. Право пользования землями поселений
Право пользования землями в поселениях отличается от других видов пользования ими, поэтому является весьма сложным и многогранным. Это право характеризуется тесной связью земельных и имущественных отношений. Право землепользования в городах связано с целым комплексом прав пользователей не только на земельный участок городской, поселковой и сельской застройки, но и на строения, которые возведены на этом участке. Эта связь выражается в следующем. Во-первых, земельный участок может предоставляться для застройки, размещения строений, сооружений или каких-либо иных имущественных объектов. Поэтому пользователь участком может здесь выступать в двух качествах — вначале как землепользователь, землевладелец, собственник участка, а затем как собственник или владелец строений, сооружений. Во-вторых, земельный участок предоставляется (покупается) с имеющимися на нем строениями или сооружениями для их последующей эксплуатации, реконструкции или сноса. Земельные отношения в данном случае также тесно переплетаются.
Сложность при формировании понятия рационального использования земель городов и других поселений заключается в том, что в их состав входят шесть различных по своему режиму угодий. Однако, несмотря на сложный состав земель городов, их объединяет то, что они имеют одно основополагающее начало — разместить город, поселение и обеспечить его нормальное функционирование как единого и в то же время сложного социально-экономического организма. Затем эта главная идея конкретизируется применительно к каждому виду земель поселения.
Для выявления сущности рационального использования земель городов и других поселений необходимо раскрыть содержание наиболее эффективного использования отдельных их видов и, прежде всего, главного из них — земель городской, поселковой и сельской застройки.
Земли городской, поселковой и сельской застройки предоставляются в бессрочное пользование различным предприятиям, организациям и учреждениям для строительства и эксплуатации жилых, промышленных, культурно-бытовых и других строений и сооружений, а также гражданам для индивидуального жилищного строительства.
По мнению Б. В. Ерофеева, существующий порядок предоставления земельных участков нуждается в совершенствовании. Целесообразно выделять все капиталовложения одной специализированной строительной организации (как это происходит в Москве, Санкт-Петербурге и других крупных городах). Это серьезно улучшит состояние дел, позволит все проектно-изыскательные работы, застройку и реконструкцию городов осуществлять своевременно и последовательно1.
Дело в том, что в ряде городов строительство наряду с единым подрядчиком осуществляется министерствами, ведомствами, предприятиями и организациями. Это привело к недостаточно комплексной и планомерной застройке города. В первую очередь использовались более “выгодные“ земельные участки. Длительное время не осваивались земельные участки, закрепленные за застройщиком, но требующие значительных затрат. Заказчики главным образом возводили жилые дома, не строя инженерных коммуникаций, очистных сооружений, объектов торговли и коммунально-бытового назначения.
Земельные участки для строительства отводятся, как правило, по решениям органов самоуправления (их администрации).
Конкретные размеры участков определяются исходя из объема и вида строительства, а также из обеспеченности данного населенного пункта свободными землями в соответствии с градостроительной документацией о планировании развития территорий городских и сельских поселений и об их застройке, а также правилами застройки.
При предоставлении земельных участков органы местного самоуправления подготавливают следующую информацию о градостроительных требованиях к использованию земельных участков:
— местоположение земельных участков;
— проекты границ земельных участков в соответствии с проектами планировки, застройки и межевания территорий;
— разрешенное использование земельных участков;
— обеспечение земельных участков объектами инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.
В случае предоставления земельных участков на праве собственности или праве долгосрочной аренды органы местного самоуправления вправе объявлять конкурсы или аукционы, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
При проведении конкурсов по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков для застройки органами местного самоуправления к их участникам могут предъявляться следующие дополнительные требования:
— возмещение убытков и иных затрат на снос объектов недвижимости, переселение жителей, перенос сооружений и коммуникаций транспорта, связи, инженерного оборудования;
— строительство объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;
— соблюдение сроков строительства объектов недвижимости;
— благоустройство территорий общего пользования.
Предприятия, учреждения и организации, а также граждане могут использовать отведенный им земельный участок только для определенных целей — для предпринимательской деятельности, разных видов строительства, дальнейшего обслуживания зданий и сооружений. Назначение, тип и размеры, а также характеристика строений и сооружений, которые должны быть возведены, устанавливаются в документах об отводе земельных участков в точном соответствии с проектной документацией и разрешением на строительство, которое выдается на три года. Изменять эти условия и строить не предусмотренные в документах здания и сооружения застройщик не вправе.
В документах отвода устанавливаются также сроки начала строительства, выполнения отдельных строительных работ и общий срок окончания строительства. Соблюдение этих сроков является одной из важных обязанностей застройщика.
Земли общего пользования в городах и других поселениях состоят из земель, используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи), полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий, и других земель, служащих для удовлетворения нужд поселения.
Следует заметить, что Градостроительный кодекс РФ, определяет деление территорий городских и сельских поселений на территориальные зоны (ст. 40), предусматривая территории общего пользования и зоны специального назначения для размещения кладбищ, крематориев, скотомогильников, свалок бытовых отходов и иных объектов, использование которых несовместимо с использованием других видов территориальных зон городских и сельских поселений.
Земельные участки на улицах, проездах, бульварах, скверах, парках могут предоставляться во временное пользование (аренду) государственным, кооперативным организациям, гражданам для размещения торговых павильонов, киосков и т. д.
Земли общего пользования, как правило, не закрепляются за отдельными пользователями, а эксплуатируются для удовлетворения различных потребностей всего населения. Использование их по прямому назначению может осуществляться всеми гражданами без каких-либо ограничений и бесплатно.
Производство на землях общего пользования каких-либо специальных работ, препятствующих их использованию по прямому назначению (закрытие улиц, проездов и пр.), допускается лишь с особого в каждом случае разрешения местных органов самоуправления.
К землям сельскохозяйственного использования и другим угодьям в городах и сельских поселениях относятся пашни, сады, виноградники, сенокосы, пастбища. К другим угодьям относятся кустарники, торфяники, овраги, карьеры и др. (ст. 77 ЗК РФ).
Правовой режим таких земель в поселениях имеет сложный характер. С одной стороны, они входят в состав земель городов, других поселений, имеющих своим назначением обслуживание нужд хозяйства и промышленности, с другой, хотя они и используются для сельскохозяйственного производства, но не отнесены к категории земель сельскохозяйственного назначения. В отличие от последних аналогичные земли в городах называются землями сельскохозяйственного использования. В сельской местности эти угодья пользуются приоритетом перед всеми другими землями в земельном фонде, в городах же указанные земли подобным приоритетом не пользуются, а служат резервом для других видов земель городов.
На территории городов и других поселений могут находиться угодья колхозов, акционерных обществ, товариществ и других сельскохозяйственных предприятий либо участки, предоставленные для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества. Как правило, это земли, включенные в городскую территорию при установлении или расширении городской черты.
В соответствии со ст. 72 ЗК РФ включение земельных участков в черту города, другого поселения не влечет прекращения права субъектов на землю (собственности или любого вида пользования). Поэтому оказавшиеся в пределах городской черты земли сельхозпредприятий, а также земельные участки граждан могут использоваться ими по-прежнему. В то же время они перестают быть землями сельскохозяйственного назначения и переходят в категорию земель населенных пунктов, что влечет за собой существенные изменения в их правовом режиме. Эти изменения выражаются в следующем:
— сельскохозяйственное использование названных земель становится временным, оно может продолжаться до момента истребования их для нужд развития города, другого поселения;
— характер и направление использования земли определяются планом земельно-хозяйственного устройства поселения;
— основное хозяйственное назначение земли на перспективу устанавливается генеральным планом развития и застройки городской и другой территории;
— строительство любых объектов (жилых, производственных, культурно-бытовых и иных) должно осуществляться после получения разрешения на строительство из органа местного самоуправления;
— по мере необходимости указанные земли изымаются по решению местной администрации в установленном порядке без возмещения потерь сельскохозяйственного производства;
— в случае реорганизации сельхозпредприятий, расположенных в пределах городской черты, земельные паи не могут выделяться их работникам в натуре;
— использование сельхозпредприятиями общераспространенных полезных ископаемых, лесов, водных источников, торфяных залежей должно согласовываться с городской администрацией;
— плата за землю за период ее сельскохозяйственного использования принимается для сельских населенных пунктов в размере ставок, установленных для земель сельскохозяйственного назначения, а для городов и поселков городского типа — в размере двукратных ставок за земли сельхозназначения. За участки, не используемые для аграрного производства, плата вносится соответственно по ставкам налога за городские земли или земли сельских поселений1.
В состав земель поселений входят также земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения (ст. 78 ЗК РФ), а также занятые лесами.
Любая деятельность на указанных землях, противоречащая их целевому назначению, запрещается, а всякое строительство разрешается по решению органа местного самоуправления.
Земли, занятые лесами, служат целям охраны ландшафтов, растительного и животного мира, сохранения окружающей среды. Земли, занятые городскими лесами, способствуют улучшению микроклимата, организации отдыха, удовлетворению культурно-эстетических потребностей населения, защите территории от водной и ветровой эрозии.
Лесной кодекс РФ предусматривает деление лесов в соответствии с экономическим, экологическим и социальным значением, их местоположением и выполняемыми ими функциями. Деление лесного фонда производится по группам лесов и разграничение лесного фонда первой группы — по категориям защищенности (ст. 55).
Городские леса относятся к первой, более охраняемой, группе. В этих лесах запрещена хозяйственная добыча древесины и допускается лишь вырубка ее в целях ухода, удаления больных и сухостойных деревьев или так называемая санитарная рубка. Иначе говоря, промышленная рубка древесины здесь не производится, а осуществляется только уход за лесом, лесовосстановительные рубки, которые сохраняют и усиливают полезные свойства каждого участка и леса в целом. Размер подобных рубок в каждом отдельном случае должен быть тщательно обоснован. Разрешается также уборка валежника, сухостоя, поврежденных и больных деревьев и другие работы, обеспечивающие защиту от болезней и повреждений.
Руководство ведением лесного хозяйства в городских лесах осуществляется соответствующими органами при городской администрации. Рубки ухода за лесом, а также некоторые виды побочных пользований в городских лесах производятся с разрешения этих органов.
Важное значение для поселений имеют территории пригородных зон, которые включают в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территории городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города (территория резерва для развития поселения), размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций (ст. 49 Градостроительного кодекса РФ).
Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и земельным законодательством Российской Федерации.
Использование территории пригородной зоны города и градостроительная деятельность в ее границах осуществляются с учетом интересов населения такого города, населения других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города.
В пригородных зонах городов выделяются зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции.
В пределах пригородных зон могут размещаться:
— леса и лесопарки, загородные пляжи, заповедники, плодовые и иные зеленые насаждения;
— дома и базы отдыха, туристические и спортивные базы, мотели и кемпинги, детские сады, школы и учреждения, предназначенные для обслуживания отдыхающих;
— города-спутники, рабочие, курортные, дачные и садовые поселки;
— сельскохозяйственные и иные предприятия;
— транспортные сооружения и устройства, предназначенные для сообщения пригородной зоны с городом и отдельных ее районов между собой, с внешней сетью железнодорожных, водных и воздушных путей, а также городские аэропорты;
— сооружения городского водопровода с водоохранными зонами, зонами канализации и санитарной очистки, а также прочие сооружения, предназначенные для удовлетворения нужд городского населения, которые не могут по различным причинам размещаться в городе.
Главная особенность правового режима пригородных зон — необходимость согласования с органами городской администрации строительства любых объектов на территории зон. В таких зонах допускается деятельность сельскохозяйственных предприятий, если она не ухудшает санитарно-гигиенических характеристик территории, ее ландшафта, не препятствует организации лесопарков и мест отдыха. Можно сказать, что пригородная зона, по существу, является продолжением территории города за пределами его административных границ.
Вторая особенность пригородных зон заключается в том, что входящие в нее земли могут быть представлены всеми категориями единого земельного фонда: здесь могут быть земли сельскохозяйственного назначения, населенных пунктов, лесного и водного фонда, промышленности, транспорта и иного назначения. Отсюда — особенность использования отдельных частей пригородной зоны, относящихся к различным целевым категориям.
Библиографический список
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768. (В ред. Законов РФ от 21 февраля 1992 г. и от 2 июня 1993 г.).
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. “О местном самоуправлении в РСФСР” // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.
Закон РФ от 14 июля 1992 г. “О закрытом административно-территориальном образовании” // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 33. Ст. 1915.
Федеральный закон от 19 августа 1995 г. № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.
Градостроительный кодекс РФ. Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 19. Ст. 2069.
Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 “Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности” // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 25. Ст. 1427.
Указ Президента РФ от 11 декабря 1993 г. № 2130 “О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 50. Ст. 4868.
Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 г. № 856 “О ведении государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 11. Ст. 1308.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. акад. Г. В. Чубукова; М.: Новый Юрист, 1998. 544 с.
Земельное право России: Учебник. М.: Былина, 1997. 408 с.