2. Управление (регулирование земельных отношений) землями поселений

  Управление землями населенных пунктов, как общее, так и оперативное, осуществляется местными администрациями (городскими, поселковыми, сельскими) через свои отделы, комитеты и службы: отдел главного архитектора, комитет по земельной политике, жилищно-коммунальная служба и др. К общему управлению относится разработка общих положений, содержания и порядка регулирования земельных отношений. Оперативное управление заключается в решении конкретных вопросов, возникающих по поводу собственности на те или иные участки и пользования ими.
  Функции управления землями населенных пунктов и пределы их компетенции органов управления четко разграничены законодательством (ст. ст. 55, 57 Закона РФ от 6 июля 1991 г. “О местном самоуправлении в Российской Федерации”; ст. ст. 4—6 Федерального закона от 19 августа 1995 г. № 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”; ст. ст. 21—23 Градостроительного кодекса РФ; ст. ст. 70—79 Земельного кодекса РФ). Указанные нормативные акты следует рассматривать в совокупности, так как они существенно дополняют друг друга в части содержания данных функций.
  К основным функциям по управлению землями поселений относятся:
  — предоставление земельных участков юридическим лицам и гражданам в собственность, аренду, пользование и их изъятие;
  — регистрация права конкретных субъектов на землю;
  — организация и проведение работ по земельному кадастру и землеустройству;
  — планирование использования земель, разработка планов застройки, планировки, земельно-хозяйственного устройства поселений;
  — взимание платы за землю;
  — осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;
  — разрешение земельных споров;
  — защита права собственности на землю, права землевладения и права землепользования, привлечение к ответственности за нарушение земельного законодательства.
  Изъятие земельных участков у собственников земли и землепользователей и предоставление их для различных целей осуществляется органами местного самоуправления путем принятия административных распорядительных актов (решений, постановлений), в которых определяются и основные условия использования этих земель, т. е. в общем порядке. Однако применительно к городам и другим поселениям этот процесс имеет определенную специфику.
  Во-первых, изъятие (а нередко и предоставление) земельных участков осуществляется планомерно в соответствии с генпланом или проектом застройки населенного пункта, при этом время изъятия известно довольно точно и заблаговременно. Это обстоятельство весьма важно, так как позволяет соответствующим субъектам осуществлять свою производственную деятельность (например, возведение и эксплуатация построек и сооружений, ремонт и прокладка коммуникаций и др.) с учетом этого обстоятельства.
  Во-вторых, общие права и обязанности собственников земли и землепользователей, установленные законодательством, здесь тщательно и подробно конкретизируются в специальных договорах и соглашениях, которые заключаются между субъектами права на землю (застройщиками) с одной стороны и органами управления (архитектурно-строительной, жилищно-коммунальной службой) — с другой.
  Земельные участки предоставляются на праве собственности, бессрочного пользования, аренды или временного пользования. Чаще всего применяются две последние формы права на землю: временное пользование — на период строительства объекта, аренда земли — для хозяйственной эксплуатации участка. Для индивидуального жилищного строительства, а также для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства или огородничества участки предоставляются по нормам, устанавливаемым администрацией сельских поселений.
  Земельные участки в населенных пунктах могут предоставляться и на праве общей собственности нескольких субъектов. В соответствии с Федеральным законом “О товариществах собственников жилья” № 72-ФЗ от 15 июня 1996 г. товарищество собственников жилья — это некоммерческая организация, форма объединения домовладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества в кондоминиуме.
  Кондоминиум (от лат. condominium — совместное владение) — единый комплекс недвижимого имущества, включающий земельный участок в установленных границах и расположенные на нем жилое здание, иные объекты недвижимости, в котором отдельные части, предназначенные для жилых или иных целей (помещения), находятся в собственности граждан, юридических лиц, Российской Федерации в целом, субъектов РФ, муниципальных образований (домовладельцев) — частной, государственной, муниципальной и иной формах собственности, а остальные части (общее имущество) находятся в их общей долевой собственности.
  Общей долевой собственностью членов кондоминиума становится весь предоставленный для возведения строений земельный участок, включая придомовую его часть вместе с элементами инженерной инфраструктуры и благоустройства.
  Регистрация землевладения, представляющая собой информацию о правовом положении земельных участков, производится в общеустановленном порядке — ведется государственная книга земель, в которой отражаются данные о земельном участке и его собственнике (пользователе, арендаторе), целевом назначении земель и режиме их использования. Регистрация производится на основании решения о предоставлении земельного участка и выдачи правоустанавливающих документов.
  Вместе с тем регистрация земель в городах и других поселениях имеет и свою специфику. Регистрация застроенных земельных участков проводится вместе со строениями. На первом этапе (начальная регистрация) на плане участка отражается его конфигурация, размер, расположение относительно местности. В последующем, при текущей регистрации строений (домовладении), отражаются изменения конфигурации, границ, площади и т. п.
  Строения регистрируются в специальных реестровых книгах. Кроме того, на каждое домовладение (комплекс зданий и сооружений, расположенных на одном обособленном земельном участке) заводится инвентаризационное дело, в котором собираются, хранятся и систематически обновляются сведения как о строениях (их размерах, техническом состоянии и др.), так и о землевладении. Ведение этих материалов возложено на бюро технической инвентаризации (БТИ) жилищно-коммунальных органов.
  На землях городов и поселков городского типа ведется два вида кадастров — земельный и городской. Ведение государственного земельного кадастра, как и на землях других категорий, предусмотрено ст. 110 ЗК РФ и Положением о порядке ведения государственного земельного кадастра, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 года.
  Городской кадастр представляет собой совокупность сведений о городской застройке. Он имеет автономный характер и ведется по специально установленной форме документов, отражающих все сведения о расположении, характере, техническом состоянии строений, сооружений, домовладении и т. п. Основой для его ведения являются данные инвентаризации. Данные городского кадастра увязываются с данными земельного кадастра в части сведений о земле.
  Значительное место в управлении землями населенных пунктов играет перспективное и текущее планирование их использования. Основными документами перспективного планирования являются: а) территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов); б) генеральные планы городских и сельских поселений; в) проекты черты городских и сельских поселений, черты других муниципальных образований.
  Особое место в градостроительной документации занимает генеральный план городского или сельского поселения, в котором устанавливается характер застройки отдельных районов города (поселка), зонирование его территории по определенным градостроительным признакам, размещение основных элементов городского хозяйства. Генеральный план составляется на 25—30 лет.
  На основе генерального плана разрабатываются проекты детальной планировки и застройки поселения, а также план его земельно-хозяйственного устройства. В проектах планировки определяется перечень, местоположение и конфигурация кварталов, очередность их застройки и т. п.
  В планах земельно-хозяйственного устройства устанавливаются целевое назначение и характер использования земель, не предназначенных под застройку или временно не застраиваемых. Они охватывают период от 5 до 20 лет.
  Федеральным органом регулирования правового режима земель поселений является Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, который имеет территориальные архитектурно-градостроительные органы. Эти органы разрабатывают градостроительную документацию (текущее планирование) и осуществляют контроль за выполнением решений по вопросам градостроительства и архитектуры, руководят и контролируют деятельность местных органов по делам строительства и архитектуры.
  И все же основная повседневная работа по управлению землями городов и других поселений выполняется органами городской и иной администрации. В то же время много земель в городах находятся во внутриведомственном регулировании различных министерств и ведомств. Поэтому для земель городов является оптимальное сочетание общественного и внутриведомственного управления.
  В порядке правового регулирования министерства и ведомства имеют право уточнять (корректировать) целевое назначение отдельных участков закрепленных за ними земель: устанавливать конкретные формы их использования; передавать землю во вторичное пользование другим лицам и т. п. Так, землями, закрепленными за воинскими частями и учреждениями, управляют Министерство обороны РФ, МВД России, другие министерства и ведомства, в которых предусмотрена воинская служба; землями, предоставленными под аэродромы и другие нужды воздушного транспорта — Министерство транспорта РФ, а землями для разработки недр — органы, в ведении которых имеются горнодобывающие предприятия. Все указанные органы издают инструкции и другие нормативные акты о порядке использования земель подчиненными им учреждениями, предприятиями и организациями, дают отдельные распоряжения, организуют надзор и контроль за соблюдением установленного порядка управления и пользования землями1.