1. Общая характеристика правового режима земель поселений

  Земли поселений (населенных пунктов) следует рассматривать как одну из категорий земель в земельном фонде России. В Земельном кодексе РФ содержатся нормы (разд. IV), устанавливающие правовой режим земель населенных пунктов (поселений).
  Помещение в одном разделе норм о землях всех видов поселений свидетельствует о том, что в правовом регулировании земельных отношений в городах, поселках городского типа и сельских поселений имеются сходные общие черты. Это говорит и о все нарастающем процессе сближения правовых режимов их земель. Вместе с тем земли городов являются наиболее важной, сложной по своему правовому режиму частью в составе названной категории земель.
  Назначение земель поселений заключается в том, что они здесь функционируют как фундамент, как место, пространственный операционный базис, используемый в целях строительства различных объектов.
  Земли поселений характеризуются следующими общими для них отличительными признаками.
  Во-первых, земли городов, городских и сельских поселков имеют общее назначение — обслуживание этих типов поселений. Законодательством установлено, что поселения Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки).
  В зависимости от численности населения городские и сельские поселения соответственно подразделяются на:
  сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн чел.);
  крупнейшие города (численность населения от 250 тыс. до 1 млн чел.);
  большие города (численность населения от 100 до 250 тыс. чел.);
  средние города (численность населения от 50 до 100 тыс. чел.);
  малые города и поселки (численность населения до 50 тыс. чел.);
  крупные сельские поселения (численность населения свыше 5 тыс. чел.);
  большие сельские поселения (численность населения от 1 до 5 тыс. чел.);
  средние сельские поселения (численность населения от 200 чел. до 1 тыс. чел.);
  малые сельские поселения (численность населения менее 200 чел.).
  От вида поселения зависит правовой режим его земель, а также многое другое (условия и порядок налогового обложения, пенсионного обеспечения граждан, подсудности дел, организация медицинского и культурно-бытового обслуживания и т. д.).
  Во-вторых, земли поселений характеризуются тем, что они расположены внутри черты городской, поселковой и сельских поселений. Эта черта — внешняя граница земель поселений, которая отделяет их от других категорий земель земельного фонда.
  Она определяется и изменяется государственными и муниципальными органами, утверждающими генеральные планы, проекты планировки и застройки городов, поселков и сельских поселений.
  Черта поселений охватывает не только земли, застроенные зданиями и сооружениями, но и незастроенные земельные участки, предназначенные для обслуживания хозяйства и населения.
  Черта поселений не является неизменной. Она перемещается при включении в состав городских земель и земель других поселений дополнительных земельных участков для нового жилищного, транспортного и коммунального строительства в соответствии с их проектом планировки и застройки.
  Основными правовыми формами планировки и застройки земель городов и других поселений являются: генеральные планы (проекты планировки и застройки) городов; проекты детальной планировки и застройки; схемы районных планировок; планы земельно-хозяйственного устройства городов; проекты планировки пригородной зоны.
  В-третьих, все земли в пределах черты поселений находятся в ведении соответствующих органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 71 Земельного кодекса РФ в состав земель поселений входят земли: 1) городской, поселковой и сельской застройки; 2) общего пользования; 3) сельскохозяйственного использования и другие угодья; 4) природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; 5) занятые лесами, в городах — городскими лесами; 6) промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, энергетики, обороны и иного значения.
  Названная правовая классификация отражает юридические признаки, свойственные как всем землям поселений, так и их отдельным видам. Определение этих признаков должно опираться на научно обоснованные нормативы и учитывать специфику отдельных видов этих земель, обеспечивая перспективу развития земельных отношений. Главным признаком этого рода является основное целевое назначение земель. Земли поселений характеризуются, с одной стороны, единством общего целевого назначения, а с другой — разнообразием конкретного назначения отдельных земельных участков. Это многообразие в рамках общего целевого назначения, в свою очередь, дает право именовать эти земли землями поселений и в то же время делить их на виды и разновидности1.
  Из единства основного целевого назначения земель вытекает некоторая общность в правовых режимах отдельных их видов. Так, среди субъектов земельных правоотношений здесь имеются такие, которые участвуют почти во всех отношениях: соответствующие органы местного самоуправления, их администрация, комитеты по земельной политике, отделы архитектуры и градостроительства и др. Общим в содержании земельных правоотношений является то, что все права и обязанности возникают в соответствии с генеральным планом города и другими правовыми актами, которые являются обязательными к исполнению для всех участников земельных отношений в поселениях. И безусловно, общим является то, что объектом земельных правоотношений выступает единый земельный массив, отграниченный от других земель чертой городской, поселковой и сельских поселений.
  Однако, несмотря на некоторую общность в правовых режимах отдельных видов земель поселений, каждый из них имеет присущие только ему соответствующие специфические особенности. Например, кроме земель, расположенных внутри городской черты, в непосредственном ведении городской администрации состоят земли, хотя и расположенные за пределами городской черты, но предназначенные для обслуживания нужд городского хозяйства. Это земли так называемой пригородной зоны. В отдельных случаях в состав пригородной зоны включаются земельные участки, выходящие за пределы пригородной зоны, благоприятные для организации массового отдыха городского населения.
  Земли за пределами городской черты, служащие резервом для расширения территории города, местом размещения и строительства необходимых сооружений, связанных с благоустройством и нормальным функционированием городского хозяйства, а также занятые лесами, лесопарками и другими зелеными насаждениями, выполняющими защитные и санитарно-гигиенические функции и являющиеся местом отдыха населения, выделяются соответственно в пригородную или зеленую зону. Порядок выделения пригородных и зеленых зон, а также землепользования в них устанавливается законодательством субъектов Российской Федерации.
  Кроме указанных в ст. 5 Градостроительного кодекса типов поселений, кодекс (ст. 6) выделяет поселения, которые являются объектами градостроительной деятельности особого регулирования. К ним отнесены города Москва, Санкт-Петербург; центры субъектов Российской Федерации; города-курорты; исторические и другие поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры; городские и сельские поселения с особым режимом жизнедеятельности (военные городки и другие закрытые административно-территориальные образования, поселения в государственных природных заповедниках, национальных парках, природных парках и т. п.); городские и сельские поселения, которые расположены в регионах с экстремальными природно-климатическими условиями или особо неблагоприятными экологическими условиями вследствие радиоактивного загрязнения, повышенной сейсмичности или подвержены воздействию чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.
  Специфика особого регулирования градостроительной деятельности этих поселений во многом зависит от правового режима пользования землями таких поселений.