3. Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки
Основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки представляют собой юридические факты, с которыми закон связывает динамику данных прав.
Как юридические факты основания возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки определены в законодательстве исчерпывающе и расширительному толкованию не подлежат. В частности, если основание изъятия земельного участка, используемого нерационально, определяют два признака (нецелевое использование участка либо ухудшение его состояния), то это основание нельзя расширять, включая в него, к примеру, отсутствие возрастания плодородия почвенного слоя этого участка.
Общими основаниями возникновения, изменения и прекращения прав граждан на земельные участки являются:
1) события, т. е. обстоятельства, которые возникают помимо воли граждан, претендующих на получение земельного участка либо имеющих его в своем обладании. Например, возникновение в данной местности чрезвычайной экологической ситуации влечет за собой введение дополнительных обязанностей для граждан по устранению последствий этой ситуации и ограничения, вытекающие из-за невозможности выделения новых земельных участков в этой местности либо прекращения права пользования загрязненными участками;
2) поведение субъектов правоотношений, от которых зависит возникновение, изменение или прекращение прав на земельные участки. Оно может быть выражено в виде:
а) действий, т. е. поведения, состоящего из определенного рода поступков тех или иных субъектов земельных правоотношений. Действия, как известно, могут быть правомерными и неправомерными. В частности, правомерной является совершаемая с соблюдением всех процедурных правил сделка купли- продажи земельного участка. Неправомерным поведением можно считать нарушение правил предпринимательской деятельности, повлекшее за собой приостановку использования земельного участка;
б) бездействия, выражающегося в непринятии определенных мер лицом, обязанным принимать данные меры. Например, не востребование земельной доли работником реформируемого сельскохозяйственного предприятия влечет за собой сохранение этой доли за сельскохозяйственным предприятием на три года, а повторное в течение этих лет не востребование — сохранение доли за сельскохозяйственным предприятием еще на три года1.
Рассмотрим конкретные основания возникновения, изменения или прекращения прав граждан на земельные участки.
1. Административные акты, совершаемые уполномоченными на то государственными или муниципальными органами власти.
К числу правоустанавливающих можно отнести решения о предоставлении земельных участков в пожизненное наследуемое владение или пользование (ст. 265 ГК РФ).
Вместе с тем к числу таких актов можно отнести и решения администрации соответствующего предприятия о предоставлении земельного участка работнику в качестве служебного земельного надела.
К числу правопрекращающих актов относится изъятие земельного участка, используемого нерационально, т. е. либо не по целевому назначению, либо с возникновением негативных последствий (существенное снижение плодородия или значительное ухудшение экологической обстановки на участке — ст. 285 ГК РФ).2. Сделки с земельными участками являются фактами, на основании которых возникают, изменяются и прекращаются права граждан на землю. С позиций объема земельных правомочий, эти сделки можно подразделить на две основные группы, в результате которых граждане приобретают:
а) весь круг правомочий по владению, распоряжению и пользованию земельными участками в рамках, предусмотренных законом или условиями договора. Например, в результате совершения договора мены между собственниками земельных участков последние не утрачивают собственность, а значит и весь спектр правомочий собственника в отношении вновь приобретенного участка;
б) узкий круг правомочий в отношении получаемого по сделке земельного участка. Например, предоставление земельного участка в качестве строительной площадки по договору подряда на строительство здания, в котором впоследствии гражданин будет иметь право на пользование определенной частью этого здания, предоставляет подрядчику ограниченное право пользования участком, во-первых, на период строительства этого здания, во-вторых, для ограниченного круга действий: складирование материала, проведение строительных работ и др.
3. Судебные решения по земельным спорам также могут играть роль правовозникающих, правоизменяющих и правопрекращающих актов. Так, признание судом незаконным факт отказа органом муниципального самоуправления в предоставлении земельного участка в пожизненное наследуемое владение является правоустанавливающим фактом, на основании которого данный орган обязан принять положительное решение о предоставлении земельного участка истцу. Признание же судом незаконным и нарушающим права других лиц решения муниципального органа управления о предоставлении гражданину земельного участка под строительство производственного помещения будет являться правопрекращающим фактом, поскольку решения судов являются обязательными к исполнению, и муниципальный орган обязан исправить свою ошибку. Наконец, удовлетворение иска соседнего землепользователя об установлении сервитута в виде права проезда по территории участка ответчика является правоизменяющим фактом.
4. В определенной мере являются фактами, влияющими на предоставление земельных участков гражданам, решения местных сходов, референдумов и иных форм местной демократии, поскольку отрицательное мнение жителей данного местного самоуправления должно учитываться соответствующими государственными или муниципальными органами.
5. В качестве правоизменяющего факта можно рассматривать правовой режим объектов, являющихся недвижимостью и располагаемых на земельных участках, принадлежащих гражданам. Например, в существующей застройке в кондоминиуме земельные участки, на которых расположены жилые здания и иные объекты недвижимости, входящие в состав кондоминиума, передаются в общую долевую собственность, т. е. с началом возведения на указанном земельном массиве объектов меняется и правовой режим земельных участков.
В силу взаимосвязи объектов недвижимости с земельной территорией, на которой располагаются эти объекты, на возникновение, изменение или прекращение прав граждан на землю влияет и состояние этих объектов. В частности, с возведением жилых домов на землях сельскохозяйственного назначения земли, на которых возведено это жилье, переходят в категорию земель поселения, а у собственников или нанимателей этих домов возникают обязанности и права по содержанию придомовых территорий, обеспечению их санитарного благополучия; в случае бесхозяйственного содержания жилых домов последние могут быть проданы (ст. 293 ГК РФ), а значит, к новому собственнику перейдут и права на земельный участок под этими домами.
6. Поскольку земля представляет собой часть природной среды с находящимися на ней природными объектами (водоемами, лесами, иной растительностью), то права на данные объекты совпадают с правами на земельные участки с находящимися на них объектами. В силу этого возникновение, изменение и прекращение права природопользования может служить и основанием возникновения, изменения и прекращения прав на земельные участки.
Кроме того, порядок предоставления земельных участков гражданам можно подразделить на обычный и преимущественный. Если, к примеру, притязания нескольких граждан на садово-огородные участки возникают при дефиците земли в данной местности, то первоочередным правом на получение данного участка обладают многодетные семьи.
Возможность граждан иметь земельные участки для тех или иных целей законодатель ставит в зависимость от основного целевого назначения земель (от категории земель земельного фонда Российской Федерации).
Так, гражданам могут быть предоставлены или они могут приобрести в результате сделок с землей права на земельный участок:
а) из земель сельскохозяйственного назначения для ведения личного подсобного хозяйства, крестьянского (фермерского) хозяйства, дачного строительства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и пастьбы скота, иных целей, связанных с ведением сельского хозяйства;
б) из земель городов и других населенных пунктов для жилищного, гаражного строительства, предпринимательской деятельности и иных, не запрещенных законом целей;
в) из земель промышленности, транспорта, связи и земель иного назначения для использования в качестве служебных земельных наделов для сельскохозяйственных целей (во временное пользование).
Земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства традиционно предоставляются гражданам, постоянно работающим и постоянно проживающим в сельской местности, на основании ст. 64 ЗК РФ. Отсюда и проистекает специфика личного подсобного хозяйства, для ведения которого предназначается земельный участок. Она отражена уже в самом названии.
Это хозяйство имеет подсобный (потребительский) характер, т. е. в отличие от фермерского хозяйства оно не имеет цели товарного производства сельхозпродукции, получения прибыли. Доходы от его ведения не служат основным источником существования. Таковыми являются доходы от работы в сельскохозяйственных предприятиях или организациях и учреждениях, обслуживающих нужды сельского населения. Именно поэтому земельные участки для такой цели долгое время предоставлялись только гражданам, имеющим прописку по месту нахождения земельного участка.
Это хозяйство носит личный характер: работы по его ведению осуществляются личным трудом гражданина и (или) членов его семьи. Это не означает, что для ведения такого хозяйства не могут привлекаться работники со стороны. Однако в силу сложившихся на селе традиций, экономической невыгодности наемный труд для ведения личного подсобного хозяйства используется крайне редко, преимущественно в случаях, когда по старости, инвалидности и по другим объективным причинам его ведение личным трудом невозможно или затруднительно. Кроме того, в случае систематического применения наемных работников наниматель будет считаться предпринимателем, даже если он не зарегистрируется в качестве такового.
При осуществлении компактной застройки населенных пунктов в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства около дома (квартиры) предоставляются в меньшем размере с выделением остальной части участка за пределами жилой зоны населенного пункта.
Специфика земельных участков для садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан заключается в том, что они состоят из земель общего пользования и из земель, находящихся в собственности членов этих объединений.
Федеральным законом от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” определены следующие понятия:
садовый земельный участок — земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений);
огородный земельный участок — земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории);
дачный земельный участок — земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных или иных сельскохозяйственных культур и картофеля).
Следующим видом использования земельного участка является удовлетворение потребностей, связанных с обеспечением граждан жильем. В силу этого выделяются следующие виды обеспечения граждан земельными участками:
— предоставление земельного участка в связи со сносом жилого дома гражданина, находящегося на земельном участке, изымаемом для государственных или муниципальных нужд. В частности, по желанию собственника сносимого дома или нанимателя квартиры в сносимом доме сносимый дом может быть перенесен и восстановлен на новом месте, т. е. на другом земельном участке (ст. ст. 138, 139 Жилищного кодекса). В результате происходит предоставление земельного участка с переносом строения, т. е. новое землевладение с прежним объектом недвижимости;
— предоставление земельного участка для вновь строящегося жилого дома. Земельный участок для этих целей предоставляется по заявлению гражданина в черте поселения, а при недостатке свободных земель в пределах этой черты — на прилегающих к данному поселению или находящихся вблизи их землях в соответствии с генеральными планами (схемами) развития данных поселений;
— получение права пользования земельным участком, принадлежащим жилищно-строительному кооперативу, при вступлении в него в качестве члена и получения квартиры в доме ЖСК, поскольку каждый член ЖСК имеет право на пользование придомовым земельным участком и несет соответствующие обязанности по его содержанию. В частности, нарушение правил содержания придомовых территорий влечет за собой применение административной ответственности (ст. 142 Кодекса об административных правонарушениях);
— получение права пользования земельным участком общего пользования при вступлении в кондоминиумы, под которыми понимаются объединения землевладельцев для совместного управления и обеспечения эксплуатации комплекса недвижимого имущества (ст. 1 Федерального закона от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ “О товариществах собственниках жилья”).
Изложенное позволяет сделать вывод, что землепользование граждан для удовлетворения потребностей в жилье может быть как индивидуальным, так и коллективным.
Использование земельных участков для удовлетворения потребностей граждан, не связанных с ведением сельскохозяйственного производства, выражается и в иных формах. К их числу относится использование земельных участков для отдыха (организация дачных кооперативов); для стоянок автомобилей, в том числе для гаражно-строительных кооперативов; получение земельных участков и право пользования ими через иные формы кооперации с образованием или без образования юридического лица (ст. ст. 1041—1054 ГК РФ). Например, объединение граждан в форме товарищества для строительства кладовых по хранению продуктов (овощных хранилищ) и для удовлетворения иных личных потребностей через совместную деятельность без образования юридического лица.
Земельные участки для предпринимательской деятельности предоставляются гражданам и их объединениям согласно закону РСФСР от 25 декабря 1990 г. “О предприятиях и предпринимательской деятельности” (ст. ст. 1, 16, 18, 28, 29, 36) и в соответствии с основными началами гражданского права. В них определены понятие предпринимательства, общие условия начала и прекращения предпринимательской деятельности, права, обязанности и ответственность предпринимателя.
Предпринимательская деятельность (предпринимательство) представляет собой инициативную самостоятельную деятельность граждан и их объединений, направленную на получение прибыли.
Предприниматель начинает свою деятельность путем учреждения предприятия, а также заключения договора с собственником предприятия.
Установлены две процедуры учреждения предприятия — регистрационная и разрешительная. Первая является основной, вторая — исключительной, т. е. применяется лишь в случаях, прямо указанных в законе о предприятиях. К числу таких случаев относится и тот, когда для деятельности предприятия требуется участок земли, другие природные ресурсы. Это означает, что начинать предпринимательскую деятельность, для которой необходим земельный участок, предприниматель может только после возникновения у него прав на этот земельный участок в установленном законом порядке. В разрешении на занятие хозяйственной деятельностью может быть отказано в случае, если производство не соответствует установленным законодательством экологическим нормам.
Согласно действующему экологическому, земельному, водному, о недрах, лесному и иному законодательству, предприниматель имеет права и несет обязанности по рациональному использованию земли и других природных ресурсов, охране окружающей природной среды.
Предпринимательская деятельность, ведущаяся с нарушением режима природопользования, может быть приостановлена в порядке, предусмотренном законодательством, до устранения допущенных нарушений.
Контроль за деятельностью предпринимателя по использованию и охране земель и иных природных ресурсов осуществляется государственными органами в пределах их компетенции1.
Служебные земельные наделы, как это предусмотрено ст. ст. 85—87 ЗК РФ, предоставляются для сельскохозяйственного использования отдельным категориям работников предприятий, учреждений и организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, водного, рыбного, охотничьего хозяйства.
Служебные наделы выделяются в двухнедельный срок из земель, находящихся в пользовании или долгосрочной аренде предприятий, учреждений и организаций соответствующих министерств, государственных комитетов и ведомств, по решению администрации этих предприятий, учреждений и организаций. При недостатке таких земель предприятия, учреждения, организации ходатайствуют перед местными администрациями о дополнительном предоставлении земельных участков.
Служебные наделы предоставляются на время работы, в связи с которой они выделены. В случае, когда на служебном наделе произведен посев сельскохозяйственных культур, право пользования таким наделом прекращается после снятия урожая.
Гражданам, являющимся собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами (у местной администрации) земельных участков сельскохозяйственного назначения, служебные земельные наделы не предоставляются.
В соответствии со ст. 87 ЗК РФ право на служебный земельный надел сохраняется за работниками, прекратившими трудовые отношения при переходе на пенсию по старости или инвалидности, за одним из членов семьи работников, призванных на действительную военную службу по призыву или поступивших на учебу, на весь период нахождения на военной службе либо в учебном заведении, а также за одним из членов семьи работников, погибших в связи с исполнением служебных обязанностей: для нетрудоспособного супруга и престарелых родителей — пожизненно, для детей — до их совершеннолетия.
Особый правовой режим устанавливается для приобретения прав граждан на земельные участки в некоторых местностях и сферах деятельности общественных (некоммерческих) организаций.
В частности, коренные малочисленные народы Севера, насчитывающие около 200 тысяч человек, представляют собой этническую группу, условия и образ жизни которой имеют существенную специфику. В связи с этим необходимо сохранить систему их жизнеобеспечения — традиционную среду обитания и хозяйствования. Для этой цели установлена для государственных и муниципальных органов обязанность определить в местах их проживания и хозяйственной деятельности территории традиционного природопользования, из которых передавать бесплатно оленьи пастбища и другие угодья родовым общинам и семьям из числа этих народностей.
Наконец, специфический режим установлен и для приобретения права на землю гражданами, являющимися членами казачьих обществ и привлекаемыми к государственной и иной службе, а те из них, которые взяли на себя в установленном порядке обязательства по несению государственной и иной службы либо переселились в пограничные районы Российской Федерации, имеют право на бесплатное получение земельных участков для индивидуального жилищного строительства и ведения личного подсобного хозяйства.
Библиографический список
Конституция РФ. М., 1993. Ст. 36.
Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. “О предприятиях и предпринимательской деятельности” // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 418.
Закон РФ от 23 декабря 1992 г. “О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства” // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 1. Ст. 26.
Закон РСФСР от 11 октября 1991 г. “О плате за землю” // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1224; 1992. № 10. Ст. 469; № 34. Ст. 1976; Собрание законодательства РФ. 1994. № 16. Ст. 1860; 1998. № 1. Ст. 5.
Федеральный закон от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ “О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.
Федеральный закон от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ “О товариществах собственников жилья” // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2963.
Указ Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 “О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий” // Ведомости
Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 14. Ст. 761.
Указ Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 “Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, а также расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности”// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 25. Ст. 1427.
Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 г. № 480 “О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 17. Ст. 1452.
Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 “О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4191.
Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 “О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5085.
Указ Президента РФ от 7 марта 1996 г. № 337 “О реализации конституционных прав на землю” // Российская газета. 1996. 12 марта.
Указ Президента РФ от 26 ноября 1997 г. № 1263 “О продаже гражданам и юридическим лицам предназначенных под застройку земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды” // Собрание законодательства РФ. 1997. № 48. Ст. 5546.
Указ Президента РФ от 25 января 1999 г. № 112 “О признании утратившими силу и об изменении некоторых актов Президента Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. 1999. № 5. Ст. 651.
Постановление Правительства РФ от 30 мая 1993 г. № 503 “Об утверждении порядка купли-продажи гражданами земельных участков” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 23. Ст. 2114.
Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. № 758 “О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств” // Российская газета. 1996. 16 июля.
Постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1223 “Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах” // Собрание законодательства РФ. 1997. № 40. Ст. 4592.
Постановление Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 2 “Об утверждении Порядка организации проведения торгов (аукционов, конкурсов) по продаже гражданам и юридическим лицам земельных участков, расположенных на территориях городских и сельских поселений, или права их аренды” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 263.
Постановление Правительства РФ от 30 марта 1998 г. № 369 “О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 26 сентября 1997 г. № 1223 “Об утверждении Положения об определении размеров и установлении границ земельных участков в кондоминиумах” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 14. Ст. 1597.
Ерофеев Б. В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. акад. Г. В. Чубукова; М.: Новый Юрист, 1998. 544 с.
Земельное право России: Учебник. М.: Былина, 1997. 408 с.
Земельное право России: Учебник по специальности “Правоведе- ние“ / Под ред. В. В. Петрова; М.: Зерцало, 1997. 300 с.
Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова; М.: Норма-Инфра, 1999. 400 с.