§ 9. Юридическая ответственность в сфере природопользования
Понятие юридической ответственности в науке является едва ли не самой спорной в ряду иных правовых проблем. С.С. Алексеев юридическую ответственность понимал как обязанность лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия (санкций) за совершённое правонарушение. Позже автор говорил о том, что юридическая ответственность есть применение мер принуждения , применение санкций, влекущих для правонарушителя лишения личного, имущественного, организационного характера.
Зачастую юридическая ответственность рассматривается и как правоотношение, возникающее между правонарушителем и государственными органами и реализуемое в рамках охранительных правоотношений. Рассмотрение юридической ответственности как правоотношения неизбежно приводит к отождествлению ответственности с системой процессуальных и процедурных правоотношений, возникающих при применении мер государственного принуждения, что не способствует уяснению понимания ответственности.
Юридическая ответственность субъекта природоресурсного права - это основанная на нормах природоресурсного права обязанность лица претерпеть неблагоприятные последствия, предусмотренные санкциями правовых норм. Целью юридической ответственности субъектов природоресурсного права является обеспечение соблюдения при- родопользователями и иными субъектами природоресурсного права правил, условий, сроков природопользования, а также обеспечение возмещения вреда, причинённого природным ресурсам и субъектам природоресурсного права.
Ответственность в сфере использования природных ресурсов многими учёными рассматривается как самостоятельный (специальный) вид юридической ответственности. Впервые это предложение применительно к земельным участкам было сделано Н.И. Красновым. В обоснование приводился довод о том, что иным видам юридической ответственности неизвестны такие санкции, как изъятие земельного участка или принудительное прекращение субъективного права. Сходной позиции придерживались и некоторые другие учёные, выдвигая предложения о необходимости интегрирования видов ответственности по водному, горному, земельному и лесному законодательству и условного рассмотрения их в рамках природоохранительной или эколого-правовой ответственности.
Б.В. Ерофеев к особенностям «эколого-правовой» ответственности относит даже такой её признак, как отсутствие определённых лишений в результате применения такой ответственности, а в отдельных случаях даже «облегчение жизни» правонарушителя. В подтверждение приводится довод о том, что иным видам юридической ответственности неизвестны такие санкции за совершенное правонарушение, как изъятие земельного участка или принудительное прекращение субъективного права. Природоресурсное право, кроме изъятия (из пользования) природного объекта, содержащего ресурс, предусматривает также такие негативные для природопользователя последствия нарушений права ресурсопользования, как ограничение и приостановление права природопользования.
Проанализировав российское законодательство с точки зрения учёных на эту проблему, утверждает О.А. Зиновьева, можно сделать вывод, что принудительное приостановление, ограничение и прекращение права специального природопользования, экологически вредной деятельности являются мерами воздействия, закреплёнными в нормах природоресурсного и экологического права, за нарушения в области природопользования и охраны окружающей среды. Их применение к лицу, совершившему правонарушение, есть ответственность, обязывающая правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия.
В таких случаях сторонники самостоятельности земельной, природоресурсной, экологической ответственности отождествляют, как представляется, меры юридической ответственности и меры защиты нарушенных прав управомоченного лица. Меры защиты могут включать меры, направленные на: 1) восстановление правового положения сторон, существовавшего до правонарушения (реституция); и 2) предупреждение правонарушения. Прекращение деятельности, могущей повлечь причинение вреда, рассматривается, например, гражданским законодательством в качестве одного из способов защиты гражданских прав в виде предупреждения их нарушения.
В случаях изъятия природного объекта, прекращения, ограничения или приостановления права природопользования государство восстанавливает свое право на рациональное и безопасное природопользование как собственник ресурса, как суверен, как субъект, осуществляющий другие вещные права (например, исключительные права в отношении природных ресурсов континентального шельфа и исключительной экономической зоны России). В случаях изъятия природного объекта, прекращения, ограничения или приостановления права ресурсопользования государство восстанавливает своё право на рациональное и безопасное использование природных ресурсов природопользователями.
Право пользования природным ресурсом, приостановленное или ограниченное в установленном порядке, может быть восстановлено при устранении природопользователем обстоятельств, послуживших основанием к его приостановлению или ограничению. Меры ответственности, применяемые государством, напротив, не отменяются им при устранении правонарушителем допущенных нарушений. Юридическая ответственность предполагает возникновение для правонарушителя новой, ранее не существовавшей обязанности, что отсутствует в случаях прекращения, ограничения или приостановления права природопользования.
Для привлечения лица к юридической ответственности необходимо наличие: I) норм, предусматривающих условия, порядок привлечения к юридической ответственности и её меры; II) правонарушения как основание для привлечения лица к ответственности; III) процессуального или процедурного акта применения норм права.
I. Нормы, устанавливающие ответственность по природоресурсному праву, содержатся как в природоресурсном, так и в гражданском, уголовном, административном, трудовом праве. Нормы природоресурсного законодательства об ответственности носят отсылочный характер и устанавливают, преимущественно, виды правонарушений, за совершение которых предусматривается юридическая ответственность.
II. Природоресурсное правонарушение является основанием для привлечения лица к ответственности и включает в себя четыре элемента, образующих состав правонарушения: объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону. Для наличия состава природоресурсного правонарушения требуется наличие всех четырёх элементов.
Объект природоресурсного правонарушения - охраняемые нормами природоресурсного права общественные отношения по рациональному и безопасному использованию природных ресурсов. Совокупность таких отношений является общим объектом природоресурсного правонарушения. Родовой объект - группа общественных отношений по рациональному и безопасному использованию отдельного вида природного ресурса (недр, вод и др.). Если объектом правонарушения всегда являются определённые общественные отношения, то предмет природоресурсного правонарушения - это природный ресурс или право на природный ресурс, по поводу которого возникли общественные отношения.
Правонарушения в сфере природопользования посягают на различные общественные отношения. Их можно сгруппировать следующим образом:
1. Правонарушения, посягающие на отношения собственности на природные ресурсы и информацию о природных ресурсах:
1) самовольное пользование природными ресурсами;
2) непредставление, искажение, сокрытие и иные нарушения права собственности на информацию о природных ресурсах либо нарушение её конфиденциальности;
3) уничтожение, повреждение природных ресурсов, а также необеспечение сохранности мест их нахождения;
4) самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых.
2. Правонарушения, посягающие на установленный порядок предоставления права пользования природными ресурсами:
1) нарушение должностными лицами порядка предоставления лицензий, решений, заключения договоров на ресурсопользование и изменение их условий;
2) предоставление лицензий, решений, заключение договоров на ресурсопользование по основаниям, не предусмотренным природоресурсным законодательством;
3) нарушение требований антимонопольного законодательства при предоставлении права ресурсопользования.
3. Правонарушения в сфере установленного порядка природопользования:
1) использование природных ресурсов с нарушением условий, установленных лицензией, разрешением, договором на ресурсопользование;
2) выборочная добыча природных ресурсов, приводящая к необоснованным потерям их запасов и другие нарушения правил рационального ресурсопользования;
3) нарушение технологических регламентов, стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с использованием природных ресурсов;
4) уничтожение или повреждение систем разметки природных ресурсов;
5) нарушение порядка внесения платы при пользовании природными ресурсами;
6) необеспечение сохранности зданий, сооружений, а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей среды при ресурсопользовании.
Объективная сторона природоресурсного правонарушения включает в себя противоправное использование природных ресурсов, наступивший вредоносный результат и причинную связь между противоправным природопользованием и результатом. Ответственность за природоресурсные правонарушения в ряде случаев может наступать в отсутствие общественно опасных последствий. Так, незаконная охота (ст. 258 Уголовного кодекса РФ) является оконченным преступлением с момента начала охоты, независимо от того, удалось ли охотнику незаконно добыть дичь или зверя. В других составах наступление общественно опасных последствий является обязательным, например незаконная порубка деревьев и кустарников (ст. 260 Уголовного кодекса РФ).
Субъект природоресурсного правонарушения - дееспособное лицо, совершившее правонарушение в сфере природопользования. Субъектов ответственности по природоресурсному законодательству можно дифференцировать по видам юридической ответственности. По уголовному и административному законодательству субъектами преступлений и административных правонарушений могут являться дееспособные граждане и должностные лица в возрасте старше 16 лет. Ответственность по трудовому праву (дисциплинарная и материальная) может наступать с появлением трудовой правосубъектности, то есть с 15 лет. Гражданская дееспособность в полном объёме возникает у гражданина с 18 лет либо с 16 лет в случае его эмансипации или заключения брака до достижения возраста 18 лет.
К различным видам ответственности за незаконное ресурсопользование могут привлекаться и должностные лица специально уполномоченных государственных органов по управлению использованием и охраной природных ресурсов при нарушении ими правил предоставления ресурсов в пользование. Гражданско-правовая ответственность государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов за нарушения прав ресурсопользователей возникает в случае издания ими правых актов, не соответствующих природоресурсному законодательству. Вред, причинённый ресурсо- пользователю такими актами, подлежит возмещению за счёт казны Российской Федерации, её субъекта или казны муниципального образования в соответствии со ст. 1069 Гражданского кодекса РФ.
Субъективная сторона природоресурсного правонарушения - вина - отношение правонарушителя к совершённому им противоправному деянию и его вредным последствиям в виде умысла или неосторожности.
По общему правилу юридическая ответственность за совершенное правонарушение может наступать лишь при наличии вины. Ответственность без вины предусмотрена нормами гражданского права и наступает за вред, причинённый деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих (ст. 1079 Гражданского кодекса РФ). Иногда такую ответственность называют объективной, поскольку основанием ответственности служит факт причинения вреда, а формальным основанием - норма права. Ответственность, предполагающая обязательное наличие вины как субъективного основания юридической ответственности, при этом называется субъективной.
Действующим законодательством регулируется возмещение вреда, причинённого объектами животного мира. Статья 56 Федерального закона «О животном мире» предусматривает ответственность за вред, причинённый сельскому, водному, лесному хозяйству объектами животного мира. В рассматриваемом случае диких животных, способных нанести вред, следует отнести к источникам повышенной опасности, хотя гражданское законодательство их не упоминает. Вред, причинённый дикими животными, должен быть возмещён независимо от вины природопользователей, во владении и пользовании которых находятся объекты животного мира. Статьёй 56 Федерального закона «О животном мире» установлено, что ущерб, причинённый объектами животного мира, если он не может быть предотвращён, взыскивается в пользу потерпевших из фондов экологического страхования, если пользователь животного мира является членом такого фонда.
III. Процессуальный, или процедурный, акт применения норм права, устанавливающих ответственность за природоресурсные правонарушения, завершает деятельность компетентных органов по привлечению правонарушителя к юридической ответственности. К органам, принимающим акты по привлечению субъектов природоресурсного права к юридической ответственности, относятся:
1) судебные органы - суды общей юрисдикции, осуществляющие судопроизводство по уголовным, гражданским и административным делам, арбитражные суды, рассматривающие подведомственные им дела;
2) государственные органы и должностные лица, наделённые правом налагать административные взыскания. К ним относятся органы внутренних дел, административные комиссии, должностные лица специально уполномоченных органов по управлению использованием и охраной природных ресурсов;
3) руководители юридических лиц, осуществляющие привлечение виновных работников к материальной (в пределах месячного заработка) и дисциплинарной ответственности;
4) несудебные органы, рассматривающие дела, возникающие из гражданско-правовых правоотношений, связанные с природопользованием: третейские суды Российской Федерации и международные арбитражные органы. По соглашению между сторонами спора он может быть передан на рассмотрение третейского суда или международных арбитражных органов.
Решение по любому спору, вынесенное в административном порядке или в порядке, предусмотренном трудовым законодательством, может быть обжаловано в суд или арбитражный суд.
Органы государственной власти рассматривают споры о пользовании, владении и распоряжении природными ресурсами, возникающие между субъектами Федерации, между Российской Федерацией и её субъектами, если такие споры не переданы на рассмотрение Верховного Суда РФ распоряжением Президента РФ. Указанные споры могут возникать по вопросам совместного пользования, владения и распоряжения природными ресурсами, находящимися в федеральной государственной собственности, ресурсами, находящимися в собственности субъектов Федерации, другим вопросам ресурсопользования.
Достаточно традиционной является классификация по видам ответственности, к которым привлекается правонарушитель. Выделяют уголовную, административную, гражданско-правовую ответственность, а также ответственность по трудовому праву (материальная и дисциплинарная ответственность).
Уголовная ответственность предусмотрена за правонарушения в сфере природопользования, представляющие наибольшую общественную опасность. К ним относятся преступления, перечисленные в Гл. 26 Уголовного кодекса РФ «Экологические преступления»: нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 253); нарушение правил охраны и использования недр (ст. 255); незаконная добыча (вылов) водных биологических ресурсов (ст. 256); нарушение правил охраны водных биологических ресурсов (ст. 257); незаконная охота (ст. 258); уничтожение критических местообитаний для организмов, занесённых в Красную книгу Российской Федерации (ст. 259); незаконная рубка лесных насаждений (ст. 260); уничтожение или повреждение лесных насаждений (ст. 261).
Административная ответственность устанавливается Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также законами субъектов Федерации за правонарушения в сфере использования природных ресурсов, представляющие меньшую, по сравнению с преступлениями, общественную опасность. В КоАП РФ такие правонарушения перечислены в гл. 7 и 8.
Гражданско-правовая ответственность преследует, главным образом, цель возмещения ущерба, причинённого природопользованием собственнику природного ресурса - государству или природопользова- телям, а также третьим лицам, не являющимся природопользователями. Особенностью гражданско-правовой ответственности является её применение к правонарушителю наряду с привлечением его к административной, уголовной ответственности.
Ущерб, подлежащий возмещению правонарушителем, включает затраты на компенсацию ущерба, причинённого природному ресурсу и месту его нахождения, с учётом понесённых убытков, включая упущенную выгоду. В соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса РФ убытки - это расходы, которые необходимо произвести для восстановления нарушенного права, утраты или повреждения имущества (реальный ущерб), и не полученные в результате нарушений доходы (упущенная выгода).
Специфика природных объектов и ресурсов приводит к тому, что рассчитать подлежащий возмещению ущерб зачастую бывает очень сложно. Поэтому в природоресурсном праве в этих целях широко используется таксовый метод. Такса - установленная расценка товаров или норма оплаты чего-либо.
Существующие попытки выделить в таксах штрафной (административный) элемент вызывают возражения по трём причинам.
1. Действующее законодательство не предусматривают возможности повторного привлечения к одному и тому же виду ответственности за совершённое правонарушение. Если такса, пусть даже в какой-то части, включает в себя штраф, взыскиваемый в административном порядке, то наложение другого штрафа за то же правонарушение невозможно.
2. Статья 56 Федерального закона «О животном мире», ст. 77 Федерального закона «Об охране окружающей среды» ставят знак равенства между таксами и ущербом (вредом). Следовательно, таксы рассматриваются как способ исчисления ущерба, причиненного природным ресурсам.
3. В ст. 78 Федерального закона «Об охране окружающей среды» указано, что на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причинённый нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещён посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счёт его средств в соответствии с проектом восстановительных работ.
Если ущерб, исчисленный по таксам, может быть возмещён силами и средствами самого причинителя вреда или за его счёт, то придётся признать, что одним из видов административных взысканий является устранение правонарушителем последствий своего противоправного действия, что не предусмотрено КоАП РФ, устанавливающим исчерпывающей перечень видов административных взысканий.
Там, где расчёт реального ущерба невозможен, целесообразно устанавливать штрафные санкции за нарушение природоресурсного законодательства, не отождествляя их с таксами.
Таксовый метод применяется при исчислении ущерба, причинённого лесным ресурсам, объектам животного мира (при охоте, рыболовстве). Величина такс устанавливается в размере, кратном минимальному размеру оплаты труда, или в твёрдой денежной сумме. Ущерб, причинённый водным ресурсам, ресурсам недр, определяется на основании методик по оценке и возмещению вреда. При отсутствии методик и такс размер ущерба определяется по фактическим затратам, понесённым на восстановление природного ресурса. В необходимых случаях могут использоваться все способы определения ущерба и в любых сочетаниях.
Ответственность за природоресурсные правонарушения по трудовому праву включает дисциплинарную и материальную ответственность и обусловлена наличием трудовых отношений между работником и работодателем. В ходе выполнения своих трудовых обязанностей работником может быть причинён вред природным ресурсам, который подлежит возмещению работодателем. В порядке регресса работодатель вправе взыскать понесённые им расходы с виновного работника либо наложить на него дисциплинарное взыскание.
Материальная ответственность по трудовому праву отличается от гражданско-правовой, в частности, тем, что размер ущерба ограничен прямым действительным ущербом и по общему правилу не должен превышать среднего месячного заработка работника. В полном объёме ущерб подлежит возмещению работником только в случаях, прямо предусмотренных трудовым законодательством.
Дисциплинарная ответственность работника может возникнуть в связи с тем, что работник, недобросовестно исполняя свои трудовые обязанности, предусмотренные законом, трудовым договором, локальными нормативными правовыми актами, причиняет вред природным ресурсам.
К видам вреда, причинённого незаконным ресурсопользованием, относятся экономический, экологический и антропологический вред. Помимо этого, природоресурсными правонарушениями гражданину может причиняться моральный вред (физические и нравственные страдания), юридическому лицу - вред, заключающийся в умалении его деловой репутации. Такие виды вреда могут компенсироваться на основании ст.ст. 151, 152, 1099-1101 Гражданского кодекса РФ.
Экономический вред причиняется, как правило, одному или нескольким природным ресурсам и может быть оценён в стоимостном выражении в виде убытков (включая упущенную выгоду). Непосредственным объектом экономического вреда является право собственности на природные ресурсы и права на природные ресурсы природопользователей и ресурсодержателей. Экономический вред сам по себе может и не оказывать сколько-нибудь заметного влияния на состояние природных ресурсов. Самовольная порубка деревьев и кустарников, нарушив право собственника на участок леса, может, при известных условиях, принести даже пользу окружающей среде. Отсутствие вреда природным ресурсам характерно и для их незаконного поиска, оценки, изучения.
Экологический вред наносится всей экосистеме в целом и может явиться как результатом нерационального и небезопасного природопользования, так и результатом загрязнения окружающей среды отходами промышленности, транспорта и т.п.
Антропологический вред, являясь разновидностью экологического, предполагает причинение ущерба жизни и здоровью человека, в частности в результате использования природных ресурсов с нарушением требований безопасного природопользования. Вред жизни и здоровью может причиняться как работникам, занимающимся использованием природных ресурсов, так и иным гражданам в результате воздействия природопользования на природные объекты.
Поресурсное законодательство устанавливает требование, в соответствии с которым сделки, совёршенные с его нарушением, являются недействительными, а при противоречии между природоресурсным законодательством и иными законами применяются нормы природоресурсного права.