§ 1. Отношения, регулируемые горным законодательством, объекты и субъекты недропользования
Правовое регулирование недропользования в Российской Федерации имеет исключительно важное значение, определяемое их ролью в жизни настоящих и будущих поколений России. В Российской Федерации в настоящее время открыто, разведано и разрабатывается более 35000 месторождений топливно-энергетического, металлургического и нерудного сырья. Минерально-сырьевые ресурсы в экономике страны представляют собой более 50% доходной части федерального бюджета, более 70% экспорта и валютной выручки страны, 100 % Стабилизационного фонда России; почти 50-60% промышленной продукции, выпускаемой предприятиями минерально-сырьевого комплекса.
Горное право, как система норм, регулирующих отношения по использованию недр, является одним из институтов Особенной части природоресурсного права. Ряд исследователей считают горное право самостоятельной отраслью российского права, однако с такой точкой зрения сложно согласиться. В пользу этого говорит, например, то, что практически невозможно выделить особенности метода правового регулирования отношений недропользования по сравнению, например, с методом регулирования водных, лесных отношений, отношений по использованию объектов животного мира, но это не позволяет признать соответствующие системы норм самостоятельными отраслями права.
Отношения, регулируемые горным законодательством, перечислены в Законе «О недрах», являющемся одним из базовых нормативных актов горного права, а также указаны в федеральных законах «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О континентальном шельфе Российской Федерации». К ним относятся отношения, возникающие в связи с:
1) геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, её континентального шельфа;
2) использованием отходов горно-добывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей, иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озёр и заливов морей;
3) использованием минеральных (неживых) ресурсов.
В ходе недропользования практически всегда возникает необходимость в использовании природных ресурсов, связанных с недрами, - лесных, земельных участков, водных объектов. Экологическое законодательство требует соблюдения правил охраны растительного и животного мира, атмосферного воздуха при пользовании недрами. Такие отношения регулируются нормами не только горного, но и лесного, земельного, водного, экологического законодательства.
Отношения недропользования возникают в ходе реализации того или иного технологического процесса, выбираемого в зависимости от цели использования участка недр (вида пользования недрами). С учётом этого и должен проводиться анализ системы горного права. Поэтому важно выявить соотношение содержания таких понятий, как «отношения недропользования», «виды пользования недрами (виды недропользования)», «право пользования недрами (право недропользования)» и «горные отношения».
Отношениями недропользования по горному законодательству признаются отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, её континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.
Согласно Закону «О недрах» отношения, связанные с использованием и охраной земель, водных объектов, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Федерации. Поэтому под охраной недр, по смыслу горного законодательства, следует считать их охрану путём рационального пользования недрами.
Отношения недропользования являются ключевыми для характеристики горного права. Наряду с отношениями недропользования существуют предшествующие и сопутствующие им отношения, также регулируемые горным законодательством.
Вместе с понятием отношений недропользования в науке горного права существует термин «горные отношения». Б.Д. Клюкин полагает, что «горные отношения значительно шире только вопросов использования недр. Они затрагивают и отношения собственности горных предприятий, и их договорные отношения, отношения с владельцами земельных участков над месторождениями и многое другое. Рассматриваемая сфера регулирования объединяется единым понятием - горные отношения, подобно земельным, водным, лесным отношениям». Соглашаясь во многом с таким подходом, следует всё же отметить, что договорные отношения субъектов горного права с иными субъектами предпринимательской деятельности регулируются гражданским правом. Утверждение о том, что отношения, возникающие при предоставлении земельного участка для целей пользования недрами, являются горными отношениями, вызовет, видимо, возражения представителей науки земельного права.
С учётом этого отношения, регулируемые горным законодательством, можно определить как горные отношения, включающие в себя отношения недропользования, а также предшествующие и сопутствующие им отношения, возникающие в сфере рационального и безопасного использования недр.
М.Е. Певзнер полагает, что предмет горного права - это общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и недр. Такое определение предполагает расширительное толкование отношений, регулируемых горным законодательством, поскольку при пользовании недрами возникают также гражданско-правовые, трудовые, административно-правовые, уголовно-правовые и иные отношения, входящие в предметы правового регулирования соответствующих отраслей.
А.И. Перчик полагает, что это имущественные и некоторые неимущественные отношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения недрами, а также по поводу государственного управления ресурсами недр, разведки и направленной на эффективное комплексное использование полезных свойств недр добычи содержащихся в них полезных ископаемых или использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Схожее определение предложено Г.Ю. Боярко: имущественные и некоторые неимущественные отношения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами (физическими лицами) по поводу владения, пользования и распоряжения недрами, а также по поводу государственного управления ресурсами недр, разведки и добычи содержащихся в них полезных ископаемых или использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Крайне сложно, а практически невозможно дать полное и исчерпывающее определение системы регулируемых горным законодательством отношений через перечисление всех входящих в него общественных отношений. Логичнее указать на горные отношения, включающие в себя отношения недропользования и связанные с ними отношения, и впоследствии раскрывать их природу и содержание.
Отношения недропользования возникают при пользовании недрами, которое может осуществляться в определённых, исчерпывающе указанных в горном законодательстве целях. Следовательно, виды пользования недрами - это такие способы их использования, при которых возникают отношения недропользования. Поэтому соотношение между пользованием недрами и отношениями недропользования такое же, как между деятельностью (юридически обусловленной) и возникающими при этом общественными отношениями, подлежащими урегулированию горным законодательством.
Легальное определение недропользования в горном законодательстве отсутствует, однако анализ законов «О недрах», «О континентальном шельфе Российской Федерации», других нормативных актов горного права позволяет дать ему следующее определение. Недропользование - это юридически обусловленная деятельность субъектов горного права по использованию минеральных ресурсов Российской Федерации, её континентального шельфа и исключительной экономической зоны.
Как отмечалось, государство никогда не устраняется от управления использованием тех природных ресурсов, которые для него жизненно важны. Поэтому в горные отношения, регулируемые горным законодательством, кроме отношений недропользования и предшествующих им отношений, включаются также отношения, сопутствующие отношениям недропользования: 1) отношения собственности и исключительные права на недра: 2) отношения по государственному управлению недропользованием.
Предшествуют отношениям недропользования отношения по предоставлению участков недр в пользование, включая отношения, связанные с проведением конкурсов, аукционов, заключением соглашений, а также с лицензированием недропользования.
Предоставление участков недр в пользование для добычи полезных ископаемых обычно осуществляется путём проведения аукционов или конкурсов. Исключения из этого правила допускаются только в случаях, предусмотренных горным законодательством. Для различных видов пользования недрами установлены особые условия рассмотрения заявок на получение права пользования недрами. Право пользования недрами, если оно не связано с добычей полезных ископаемых, в большинстве случаев предоставляется на бесконкурсной основе.
Отношения недропользования содержат три группы отношений.
1. Отношения, возникающие в ходе геологического изучения участков недр. Это отношения по региональному геологическому изучению, геологическому изучению, включающему поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, а также по геологическому изучению и оценке пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Геологическое изучение недр следует разграничивать на ресурсные исследования, направленные на получение знаний для последующей разведки и разработки минеральных ресурсов, и научные исследования, целью которых является получение фундаментальных научных знаний о строении недр и происходящих в них процессах.
2. Отношения по добыче минеральных ресурсов. В их состав включаются отношения по разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, а также по использованию отходов горно-добывающих и связанных с ними производств. В зависимости от технологического процесса добычи полезных ископаемых выделяются добыча твёрдых полезных ископаемых, углеводородов, подземных вод, природных лечебных ресурсов, иных минеральных ресурсов.
3. Отношения по использованию участков недр в целях, не связанных с добычей минеральных ресурсов.
Отношения собственности на недра всегда рассматривались в качестве приоритетных как в отечественной, так и в зарубежной юридической науке и практике. Согласно ст. 1.2 Закона «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме.
Государственная собственность на недра обусловлена тем, что никакое государство никогда не отказывалось от регулирования недропользования, независимо от того, в чьей собственности находились недра или находящийся над ним земельный участок. Вместе с тем следует согласиться с Д.В. Василевской в том, что в настоящее время в России правовое положение недр как объектов публичной собственности чётко не закреплено, поскольку в ст. 9 Конституции РФ указано, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории», что не указывает на то, что природные ресурсы должны служить удовлетворению общих потребностей всех граждан России как нынешнего, так и будущих поколений, иметь особый режим оборота.
Правовая категория совместного ведения Российской Федерации и её субъектов по вопросам владения, пользования и распоряжения недрами не раз подвергалась справедливой критике, поскольку с точки зрения как теории права, так и гражданского права достаточно сложно однозначно определить правовой режим недр. В этой связи заслуживает поддержки мнение Б.Д. Клюкина о том, что концепция совместного владения, пользования и распоряжения государственной собственностью является тупиковой для решения. Поэтому сейчас всё большее признание находит единая государственная собственность в противовес разделению государственной собственности на недра на федеральную и региональную. Вопрос правильного учёта экономических интересов Федерации, регионов и местного населения автор предлагает решить путём распределения доходов и прибыли от недропользования в определённых, закреплённых в Конституции РФ пропорциях.
Отношения по государственному управлению недропользованием содержат несколько групп отношений, реализация которых обеспечивает рациональное и безопасное пользование недрами, а также интересы государства и как суверена, и как собственника недр. Государственное управление недропользованием можно определить как организационную деятельность государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, местного самоуправления, органов правосудия, направленную на создание условий для управления рациональным, безопасным и экономически эффективным недропользованием.
Среди отношений по государственному управлению пользованием недрами можно выделить следующие группы отношений:
1. Отношения, обеспечивающие эффективное использование государственного фонда недр. Эффективность управления недропользованием обеспечивается путём проведения государственного учёта и включения в Государственный реестр работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами. В этих же целях ведутся Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых, Государственный баланс запасов полезных ископаемых, проводится Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых.
2. Отношения по обеспечению рационального и безопасного недропользования урегулированы ст.ст. 23, 24 Закона «О недрах». Однако в связи со сложностью технологических процессов недропользования и повышенной опасностью горных работ нормы указанных статей определяют лишь наиболее общие требования в сфере рациональности и безопасности недропользования, которые подробно детализируются в подзаконных нормативных актах горного права.
Для обеспечения безопасности недропользования и населения в районах мест добычи полезных ископаемых необходимо, чтобы деятельность по использованию участков недр завершалась проведением работ по ликвидации или консервации горных предприятий.
3. Отношения, возникающие в ходе осуществления государственного контроля и государственного надзора за пользованием недрами. В соответствии с горным законодательством государственный контроль осуществляется за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. Его целью является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка недропользования, горного законодательства, правил ведения государственного учёта и отчётности.
4. Отношения по обеспечению экономически эффективного недропользования. В процессе пользования недрами недропользователь вступает в отношения по уплате налогов и сборов, предусмотренных горным законодательством и законодательством о налогах и сборах.
Таким образом, систему отношений, регулируемых горным законодательством, можно представить следующим образом:
I. Отношения, предшествующие отношениям недропользования: отношения по предоставлению участков недр в пользование, включая отношения, связанные с проведением конкурсов, аукционов, заключением соглашений, а также с лицензированием недропользования.
II. Отношения недропользования, включая:
1. Отношения, возникающие в ходе геологического изучения участков недр.
2. Отношения по добыче минеральных ресурсов.
3. Отношения по использованию участков недр в целях, не связанных с добычей минеральных ресурсов.
III. Отношения, сопутствующие отношениям недропользования, в том числе:
1. Отношения собственности на недра.
2. Отношения по государственному управлению пользованием недрами.
Объекты горных отношений. Недра являются общим объектом горного права, поскольку, в соответствии с Преамбулой Закона «О недрах» недра - это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоёмов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
В широком смысле недра имеют границы: верхнюю, отделяющую их от земной поверхности, и нижнюю, находящуюся в центре Земли. Однако это описание геологического объекта, а не объекта гражданских прав. Недра невозможно представить как индивидуально-определённую вещь.
В.А. Удинцев ещё в XIX в., указывал, что «недра не представляют собой какой-либо определённый предмет, который можно видеть, осязать или хотя бы мыслить. Мы знаем, что под землей залегают ископаемые богатства, что они могут оказаться в том или ином месте, иметь то или иное положение, но и только. Но если так, то немыслимо и какое-либо обладание столь неопределённым предметом. Установление прав собственности на объект, не имеющий физической возможности по своей неопределённости и безграничности фигурировать в гражданском обороте, невозможно».
В качестве непосредственного объекта горного права выступает участок недр, предоставляемый в пользование недропользователю - горный или геологический отвод. Горный отвод согласно ст. 7 Закона «О недрах» - это геометризованный блок недр. Он предоставляется недропользователю в пользование недрами в целях добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции.
При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ и другие параметры и факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр. Горный отвод индивидуализируется в виде объёмной (трёхмерной) части недр. Под индивидуализацией следует понимать выделение, отграничение вещи от ей подобных любым возможным способом.
Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.
Геологический отвод предоставляется недропользователю для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжёлых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых). Другим отличием геологического отвода от горного является то, что в границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.
Используемые и неиспользуемые участки недр территории России и её континентального шельфа составляют в совокупности государственный фонд недр. В нём в соответствии со ст. 2.1 Закона «О недрах» в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства выделяют отдельные участки недр, которые относятся к участкам недр федерального значения.
К участкам недр федерального значения относятся участки недр:
1) содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;
2) расположенные на территории субъекта Федерации или территориях субъектов Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 г.: извлекаемые запасы нефти от 70 млн. т; запасы газа от 50 млрд. куб. м; запасы коренного золота от 50 т; запасы меди от 500 тыс. т;
3) внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;
4) при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.
В целях обеспечения потребностей будущих поколений в минерально-сырьевых ресурсах, прежде всего, стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых, в соответствии с концепцией устойчивого развития в Российской Федерации формируется федеральный фонд резервных участков недр. В него включаются участки недр, не предоставленных в пользование.
Участки недр, включённые в федеральный фонд резервных участков недр, не предоставляются в пользование до принятия решения об исключении их из этого фонда. Решения о включении в федеральный фонд резервных участков недр и об исключении из него участков недр принимаются Правительством РФ по представлению уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
Закон «О недрах», кроме использования участков недр, регулирует также отношения, связанные с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных, в том числе ле- чебных, ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озёр и заливов морей. Перечисленные ресурсы, определённым образом юридически индивидуализированные, также выступают помимо участков недр в качестве непосредственных объектов недропользования.
Следует различать понятия недр и ресурсов недр. К ресурсам недр, по определению М.Е. Певзнер, относятся твёрдые, жидкие, газообразные полезные ископаемые, энергетические ресурсы и полости естественного и техногенного происхождения в недрах. В геологической науке выделяют 6 видов ресурсов недр: месторождения полезных ископаемых; отвалы вскрышных и вмещающих пород, терриконы угольных шахт, отвалы и склады забалансовых полезных ископаемых; отходы горно-обогатительного и металлургического производства; глубинные источники пресных, минеральных и термальных вод; внутреннее глубинное тепло недр Земли; природные и техногенные полости в массиве горных пород.
В качестве самостоятельных объектов горного права можно рассматривать также горное имущество и горное предприятие. В современном российском горном и гражданском законодательстве отсутствуют легальные определения понятий. Такое положение представляется недопустимым, поскольку отношения собственности на имущество, используемое недропользователями для разведки и добычи полезных ископаемых, являются основополагающими для любых стран с рыночной экономикой.
В науке горного права в настоящее время предпринимаются попытки определить, что такое «горное имущество». Иногда для раскрытия содержания указанных категорий используются формулировки, содержащиеся в проектах федеральных нормативных актов. А.Ф. Стругов определяет горное имущество как имущество, созданное или приобретённое пользователем недр и непосредственно обеспечивающее процесс недропользования. При этом он разделяет горное имущество на связанное и несвязанное. Аналогичной позиции придерживаются также В.Ж. Аренс и А.Н. Вылегжанин. Недвижимое горное имущество признаётся ими связанным, а движимое - несвязанным. Приведённая дифференциация горного имущества представляется не вполне обоснованной. Так, авторы к несвязанному горному имуществу относят, в частности, средства передвижения, погрузочные машины, энергосиловые агрегаты и др. В то же время указанное движимое имущество может быть использовано и в иных целях, в том числе не связанных с пользованием недрами. При этом такое имущество уже нельзя будет назвать горным. Поэтому относить к горному имуществу всё имущество, которое используется или может быть использовано при пользовании недрами, едва ли целесообразно, поскольку критерием отнесения движимого имущества к «горному» в данном случае является только цель его использования.
Недвижимое имущество, неразрывно связанное с недрами и служащее для целей добычи полезных ископаемых, должно иметь специфический правовой режим, как недвижимое имущество особого рода. В соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса РФ к недвижимому имуществу относятся относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно. Недвижимое горное имущество, неразрывно связанное с недрами, может быть использовано только по своему прямому и единственному назначению - для того или иного вида пользования недрами. Вне связи с недрами оно не используется.
Под горным имуществом следует понимать, прежде всего, недвижимое имущество, неразрывно связанное с недрами. Такой вывод можно сделать потому, что движимое и недвижимое имущество имеет различный правовой режим. Гражданское законодательство предусматривает различные требования к условиям договоров, предметом которых является движимое и недвижимое имущество, форме их совершения, государственной регистрации. Объединение в горном имуществе как движимого, так и недвижимого имущества может привести к тому, что на сделки с движимым имуществом будут распространяться требования, предусмотренные для недвижимости.
Для обеспечения пользования недрами, помимо недвижимого горного имущества, неразрывно связанного с недрами, необходимо наличие и иного недвижимого имущества, неразрывно связанного с землей. В соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса РФ - это здания, сооружения, используемые в том числе в процессе пользования недрами. Согласно ст. 132 Кодекса предприятие, как имущественный комплекс, признается недвижимостью. В состав предприятия входят все виды имущества, предназначенные для его деятельности, включая земельные участки, здания, сооружения, оборудование, инвентарь, сырье, продукцию, права требования, долги, а также права на обозначения, индивидуализирующие предприятие, его продукцию, работы и услуги, и другие исключительные права. Анализ горного и гражданского законодательства позволяет сделать вывод о том, что в состав горного предприятия следует включать горное имущество, а также иное недвижимое и движимое имущество, обеспечивающее пользование недрами, геологическую информацию и исключительные права, связанные с деятельностью горного предприятия. Право пользования недрами является имущественным правом, поэтому оно также должно входить в состав горного предприятия.
В соответствии с гражданским законодательством предметом залога может быть всякое имущество, в том числе имущественные права. С этой точки зрения не только горное имущество, другое недвижимое имущество как составная часть горного предприятия, но и право пользования недрами, как имущественное право, может быть предметом залога. С учётом специфики права пользования недрами необходимо предусмотреть специальные требования к процедуре обращения взыскания на такой предмет залога.
Горное имущество следует признать недвижимым имуществом особого рода и урегулировать особенности его оборота. Распространение в России рыночных отношений может привести к ситуации, когда собственником горного имущества (скважин, горных выработок) является одно лицо, а право пользования недрами в соответствии с лицензией принадлежит другому.
Горное имущество упоминается в горном и гражданском законодательстве. Так, в ст. 17.1 Закона «О недрах» упоминается «имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка», в ст. 21.1 Закона - «о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях».
Статья 239 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что в случаях, когда изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо ввиду ненадлежащего использования земли невозможно без прекращения права собственности на здания, сооружения или другое недвижимое имущество, находящиеся на данном участке, это имущество может быть изъято у собственника путём выкупа государством или продажи с публичных торгов. Указанные правила согласно п. 2 этой статьи применяются при прекращении права собственности на недвижимое имущество в связи с изъятием горных отводов, водных объектов и других обособленных природных объектов, на которых находится имущество.
Субъекты горного права делятся на три группы: 1) собственник недр - государство, а также государственные и муниципальные органы, осуществляющие предоставленные им права по управлению и контролю за недропользованием; 2) недропользователи; 3) иные субъекты природоресурсного права, не являющиеся недропользователями, законные права и интересы которых могут быть затронуты недропользованием.
В качестве недропользователей могут выступать как российские, так и зарубежные юридические и физические лица, а также лица без гражданства. Согласно ст. 9 Закона «О недрах» пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории России и простирающихся на её континентальный шельф, могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с российским законодательством, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа не менее 5 лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем 50% и (или) в отношении которых Россия имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем 50% общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.
Пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов могут быть юридические лица, созданные в соответствии с российским законодательством и имеющие выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение таких работ.
В соглашениях о разделе продукции недропользователями могут выступать также создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных, заёмных или привлечённых средств (имущества, имущественных прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях соглашения. Участники такого объединения имеют солидарные права и несут солидарные обязанности по соглашению. Ещё одним субъектом соглашений о разделе продукции является оператор соглашения.
Среди субъектов, права и интересы которых могут быть затронуты недропользованием, особое место занимают лица, застраивающие площади залегания полезных ископаемых. В соответствии со ст. 25 Закона «О недрах» проектирование и строительство населённых пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешаются только после получения заключения Роснедр РФ или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Застройка площадей залегания полезных ископаемых, а также размещение в местах их залегания подземных сооружений допускаются только при условии обеспечения возможности извлечения полезных ископаемых или доказанности экономической целесообразности застройки. Разрешение на застройку площади горного отвода выдаётся при наличии согласия на застройку соответствующего пользователя недр. Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведённых затрат и затрат по рекультивации территории и демонтажу возведённых объектов.