§ 2. Возникновение, переход и прекращение права недропользования
Основания возникновения права пользования недрами во многом зависят от вида пользования недрами. Согласно ст. 6 Закона «О недрах», недра предоставляются в пользование для:
1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съёмку, инженерногеологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;
2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горно-добывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;
4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);
6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. Разведка и добыча полезных ископаемых, за исключением разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения, могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения. Разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения могут осуществляться на основании решения Правительства РФ о возможности осуществления на этом участке разведки и добычи полезных ископаемых пользователем недр только после завершения геологического изучения недр на этом участке недр.
Основания возникновения права пользования участками недр предусмотрены ст. 10.1 Закона «О недрах»:
1) решение Правительства РФ, принятое:
- по результатам конкурса или аукциона для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, по совмещённой лицензии, на участке недр федерального значения;
- при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением проведения таких работ в соответствии с государственным контрактом;
- для захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов;
- для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на участке недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, на участке недр федерального значения, расположенном на территории России и простирающемся на ее континентальный шельф, на участке недр федерального значения, содержащем газ, из утверждаемого Правительством РФ перечня участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов;
2) решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, принятое в целях предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено;
3) решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр:
- в целях геологического изучения недр, за исключением недр на участках недр федерального значения;
- при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением участка недр федерального значения, участка недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых и проведения работ по геологическому изучению недр в соответствии с государственным контрактом;
- для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности;
- для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения отходов производства и потребления;
- для образования особо охраняемых геологических объектов;
4) решение конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещённой лицензии, за исключением участков недр федерального значения;
5) решение органа исполнительной власти субъекта Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом и принятое для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов;
6) принятое в соответствии с законодательством субъекта Федерации решение органа государственной власти субъекта Федерации:
- о предоставлении по результатам аукциона права на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых или на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространённых полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения общераспространённых полезных ископаемых, или участках недр местного значения;
- о предоставлении права пользования участком недр местного значения для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;
- о предоставлении права пользования участком недр, содержащим месторождение общераспространённых полезных ископаемых, для разведки и добычи общераспространённых полезных ископаемых открытого месторождения при установлении факта его открытия пользователем недр, выполнявшим работы по геологическому изучению такого участка недр, за исключением проведения указанных работ в соответствии с государственным контрактом;
- о предоставлении права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр, содержащим месторождение общераспространённых полезных ископаемых, для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, содержащем месторождение общераспространённых полезных ископаемых, право пользования которым досрочно прекращено;
7) переход права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования;
8) вступившее в силу соглашение о разделе продукции, заключенное в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции»;
9) государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключенный федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Предоставление участков недр в пользование для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется на основе конкурсов и аукционов, за исключением случаев, когда месторождение полезных ископаемых открыто самим недропользователем. Однако если месторождение относится к участкам недр федерального значения и открыто пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием иностранных инвесторов или иностранным инвестором, то в отношении такого месторождения Правительством РФ может быть принято решение об отказе в предоставлении права пользования участком недр при возникновении угрозы обороне страны и безопасности государства.
Все иные права пользования ресурсами недр, не связанные с их добычей (изучение недр, добыча подземных вод, использование в качестве подземных хранилищ, образования особо охраняемых геологических объектов и др.) предоставляются без проведения конкурсов и аукционов. Конкурсная (аукционная) основа предоставления права разведки и добычи ресурсов недр существенно уменьшает возможность монополизации недропользования отдельными пользователями недр. Основные требования к порядку проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами устанавливаются ст. 13.1 Закона «О недрах».
Принятие решений о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, о составе и порядке работы конкурсных или аукционных комиссий и определение порядка и условий проведения таких конкурсов или аукционов относительно каждого участка недр или группы участков недр осуществляются:
1) Правительством РФ - в отношении участков недр федерального значения;
2) органом государственной власти субъекта Федерации в отношении участков недр, содержащих месторождения общераспространённых полезных ископаемых, или участков недр местного значения;
3) федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами - в отношении всех иных участков недр.
При определении порядка и условий проведения конкурсов или аукционов на право пользования участками недр федерального значения, за исключением участков недр федерального значения континентального шельфа России, допуск к участию в таких конкурсах или аукционах может быть ограничен для юридических лиц с участием иностранных инвесторов.
Решение об утверждении результата конкурса или аукциона на право пользования участком недр принимается в срок не более 30 дней с даты их проведения. В состав конкурсных или аукционных комиссий, создаваемых федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами, включаются представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Федерации.
Основным критерием выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр. При проведении конкурса основными критериями выявления победителя являются научнотехнический уровень программ геологического изучения и использования недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, обеспечение обороны страны и безопасности государства.
Если конкурс на право пользования участком недр признан не состоявшимся в связи с поступлением заявки только от одного участника, лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях такого конкурса.
Согласно ст.ст. 18, 19 Закона «О недрах» порядок предоставления недр для разработки месторождений общераспространённых полезных ископаемых, порядок пользования недрами юридическими лицами и гражданами в границах предоставленных им земельных участков с целью добычи общераспространённых полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации. Недра для добычи общераспространённых полезных ископаемых для производства строительных материалов могут не предоставляться при возможности использования отходов горно-добывающего и иных производств, являющихся альтернативными источниками сырья.
Собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков имеют право по своему усмотрению в их границах осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространённых полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 метров, устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на 1-й водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом органами исполнительной власти субъектов Федерации.
Одним из принципов добычи природных ресурсов является принцип срочности. В соответствии с ним недра передаются в пользование на сроки, установленные ст. 10 Закона «О недрах». На определённый срок участки недр предоставляются в пользование для:
1) геологического изучения - на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа России;
2) добычи полезных ископаемых - на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;
3) добычи подземных вод - на срок до 25 лет;
4) добычи полезных ископаемых на праве краткосрочного пользования недрами - на срок до 1 года.
Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений по захоронению отходов, нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.
Срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр при необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при отсутствии нарушений условий лицензии недропользователем.
Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации лицензий на пользование этими участками недр. Порядок продления срока пользования участком недр на условиях раздела продукции определяется соглашением.
Разработка месторождений полезных ископаемых и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утверждёнными техническими проектами. При разработке месторождений и пользовании недрами, не связанном с добычей полезных ископаемых должны соблюдаться требовании по обеспечению безопасности недропользования, рационального использования и охраны недр. В случае нарушения указанных требований право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено.
Переход права пользования недрами от одного недропользователя к другому допускается только при реорганизации, ликвидации вследствие присоединения к другому юридическому лицу, банкротстве недропользователя, учреждения им другого юридического лица, а также при передаче права недропользования от дочернего общества к основному и обратно.
Исчерпывающий перечень оснований перехода права недропользования установлен ст. 17.1 Закона «О недрах»:
1) реорганизация юридического лица - пользователя недр путём его преобразования - изменения его организационно-правовой формы;
2) реорганизация юридического лица - пользователя недр путём присоединения к нему другого юридического лица или слияния его с другим юридическим лицом;
3) прекращение деятельности юридического лица - пользователя недр вследствие его присоединения к другому юридическому лицу при условии, если другое юридическое лицо будет отвечать требованиям, предъявляемым к пользователям недр, а также будет иметь квалифицированных специалистов, необходимые финансовые и технические средства для безопасного проведения работ;
4) реорганизация юридического лица - пользователя недр путём его разделения или выделения из него другого юридического лица, если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр;
5) юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством России и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, а также имеются необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием, и доля прежнего юридического лица - пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица;
6) передача права пользования участком недр юридическим лицом - пользователем недр, являющимся основным обществом, юридическому лицу, являющемуся его дочерним обществом, передача права пользования участком недр юридическим лицом - пользователем недр, являющимся дочерним обществом, юридическому лицу, являющемуся его основным обществом, если юридическое лицо, которому передаётся право пользования недрами, соответствует требованиям, предъявляемым к пользователю недр, условиям проведения конкурса или аукциона на право пользования данным участком недр, лицензии на пользование данным участком недр, и такому юридическому лицу передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии;
7) приобретение субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», имущества предприятия-банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с российским законодательством, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством о недрах.
При переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. При этом условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Право пользования участком недр не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством. Лицензия на пользование участком недр не может быть передана третьим лицам, в том числе в пользование.
Запрещается переход права пользования участком недр федерального значения к лицу с участием иностранного инвестора или группы лиц, в которую входит иностранный инвестор, которые:
1) имеют право прямо или косвенно распоряжаться более чем 10% общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал такого юридического лица;
2) имеют право на основании договора или по иному основанию определять решения, принимаемые таким юридическим лицом, в том числе условия осуществления им предпринимательской деятельности;
3) имеют право назначать единоличный исполнительный орган и (или) более чем 10% состава коллегиального исполнительного органа и (или) имеют безусловную возможность избирать более чем 10% состава совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления такого юридического лица.
Ограничение права пользования участком недр может осуществляться в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды. Пользование недрами на территориях населённых пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.
Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий, установленным Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях».
Так, на территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые недра, имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира. Недра, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются национальным паркам на правах, предусмотренных горным законодательством.
Основания прекращения права пользования недрами можно подразделить на безусловные и условные. Право недропользования, независимо от иных условий, прекращается в следующих случаях:
1) по истечении установленного в лицензии срока её действия;
2) при отказе владельца лицензии от права пользования недрами;
3) при возникновении определённого условия, зафиксированного в лицензии, с наступлением которого прекращается право пользования недрами;
4) в случае переоформления лицензии с нарушением условий, предусмотренных Законом «О недрах» при переходе права пользования недрами.
5) при прекращении концессионного соглашения, если для его исполнения предоставлялся участок недр.
Право пользования недрами может быть прекращено, а также приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:
1) возникновения угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;
2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;
3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;
4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и др.);
5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объёмах;
6) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;
7) по инициативе владельца лицензии;
8) непредставления пользователем недр отчётности, предусмотренной горным законодательством;
9) по инициативе недропользователя по его заявлению.
При досрочном прекращении права пользования недрами недропользователь должен осуществить ликвидацию или консервацию горного предприятия за свой счёт. Государство несёт расходы на консервацию и ликвидацию предприятия, если пользование недрами прекращено при отсутствии вины недропользователя, а также при прекращении права пользования участком недр федерального значения для разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещённой лицензии, на основании решения Правительства РФ.
Консервация горных объектов - это система мероприятий, направленных на временное прекращение использования ресурсов недр, обеспечивающих возможность возобновления недропользования и безопасность объектов до начала их повторного использования. Временная приостановка деятельности объекта в связи с отсутствием спроса на добываемое сырье или по иным экономическим причинами может осуществляться без консервации горных выработок на срок до 6 месяцев.
Ликвидация горного объекта - система мероприятий, направленных на полное и необратимое выведение участка недр из хозяйственного использования, обеспечивающих безопасность населения, зданий, сооружений и окружающей среды в последующее время. При ликвидации горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консервации - также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации.
Если обстоятельства или условия, вызвавшие приостановление или ограничение права пользования недрами, устранены, это право может быть восстановлено в полном объёме. Время, на которое оно было приостановлено, при отсутствии вины пользователя недр не включается в срок действия лицензии.
Несмотря на наличие системы норм, регулирующих прекращение права пользования недрами при наличии вины пользователя недр по причинам, связанным с процессом недропользования, очевидны пробелы в законодательстве. Действительно, на практике контрольными органами отмечены многочисленные нарушения. Однако применить санкции в виде лишения права пользования недрами практически невозможно. В литературе отмечалось , что принудительно изъять лицензию у недропользователя можно только в случае, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объёмах.
В этом случае нет необходимости решать проблемы, связанные с консервацией горных выработок и компенсацией пользователю участком недр стоимости технологического оборудования, необходимого для поддержания участка недр в стабильном состоянии. В остальных случаях при досрочном прекращении права пользования недрами, при наличии вины пользователя недр, возникают проблемы сохранности горных выработок и, следовательно, месторождения в целом. Это обусловлено тем, что перечисленное имущество является собственностью недропользователя, а право пользования участком недр, на котором это имущество расположено, у него отсутствует. В большинстве случаев у пользователя недр отсутствуют средства на мероприятия, обеспечивающие сохранность такого месторождения. Следовательно, расходы по ликвидации или консервации горных выработок несёт на себе государство.
М.В. Дудиков справедливо отмечает, что не решает указанной проблемы предусмотренная Законом «О недрах» возможность предоставления права краткосрочного пользования таким участком недр оператору. Между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и оператором может быть заключён договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях. Диспозитивная норма указывает на право пользователя недр по передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, оператору. Следовательно, передача такого имущества не является обязанностью пользователя недр.
К другим недостаткам системы норм, регулирующих принудительное прекращение права пользования недрами при наличии вины пользователей недр, относят: 1) отсутствие экономических и административных мер воздействия на недропользователей, нарушающих законодательство о недрах; 2) отсутствие чёткого порядка досрочного прекращения права пользования недрами в части передачи основных фондов, геологической информации, материальных ценностей; 3) неурегулированность вопроса воздействия на недропользователей, имеющих сложную инфраструктуру, в том числе трубопроводы, жилищный фонд и т.д. Всё это приводит к тому, что возможность избежать наказания за нарушения фактически заставляет совершать их дальше. Недостаточная правовая урегулированность юридических санкций за нарушения горного законодательства неоднократно отмечалась специалистами в области горного права.
Использование ресурсов недр подлежит лицензированию. Закон «О недрах» в ст.15 устанавливает, что государственная система лицензирования - это единый порядок предоставления лицензий, включающий информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление.
Приведённое законодательное определение системы государственного лицензирования пользования недрами представляется не очень удачным. Едва ли справедливо любую систему рассматривать как «порядок». Предпочтительнее определить систему государственного лицензирования пользования недрами как совокупность организационных и научно-технических мероприятий, направленных на организацию предоставления недр в пользование, государственное удостоверение возникновения, изменения и прекращения прав пользования недрами и контроль за реализацией недропользователями своих прав и исполнением обязанностей.
Предоставление недр в пользование, в том числе органами государственной власти субъектов Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом России, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.
Лицензия на недропользование в соответствии со ст. 11 Закона «О недрах» - это документ, удостоверяющий право её владельца на пользование участком недр в определённых границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока, при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными органами государственной власти и пользователем недр может быть заключён договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению договора.
Вопрос о правовой природе как самой лицензии, так и лицензионного договора остаётся дискуссионным. Сегодня очевидна тенденция отрицания гражданско-правового характера недропользовательской лицензии. Однако многие учёные и практикующие юристы склонны видеть в лицензии на пользование участком недр гражданско-правовую сделку. Такое суждение расходится с мнением большинства. Как гражданско- правовой договор рассматривается контракт на недропользование в Республике Казахстан. «Общепризнано, - утверждают авторы, - что контракт на недропользование опосредует разнородные общественные отношения, прежде всего гражданско-правового и налогового характера, а также экологические, финансовые и другие отношения».
В контрактах на недропользование можно выделить ряд особенностей, в том числе такой конституирующий признак, как участие в них государства в качестве стороны договора. Особенностью данных контрактов можно назвать и то, что государство, являясь стороной контракта, при его исполнении осуществляет через уполномоченные органы контрольные функции, но не в качестве участника договора, а в качестве субъекта публичной власти. Можно уточнить, что авторы, придерживаясь в целом цивилистического подхода, в то же время обоснованно не отрицают элементов публичности.
Ю. Туктаров утверждает: «Во-первых, тот факт, что право недропользования возникает на основании административного акта, не означает, что такое право является административным. В частности, об этом свидетельствует ст. 8 Гражданского кодекса РФ, в которой акт государственного органа отнесён к основаниям возникновения гражданских прав и обязанностей. Во-вторых, признание в законодательстве того, что право возникает на основании решения государства, не означает, что такое решение является административным актом. Напротив, анализ положений Закона «О недрах» позволяет заключить, что решение государства является только частью встречного волеизъявления государства и недропользователя. Принятие решения завершает согласование воли указанных субъектов, а указание на него как на основание недропользования сделано для обеспечения максимальной определённости момента наступления правовых последствий».
Д.В. Хаустов утверждает, что «они оформляют, по сути, обязательственные отношения, в которых чётко усматривается договорноправовой характер, обусловленный необходимостью обоюдного согласия на вступление в правоотношение, а также согласования ряда условий природопользования на стадии получения разрешительной документации».
Н.Б. Мухитдинов расширяет приведённую позицию и утверждает, что в отношениях по предоставлению недр в пользование тесно переплетаются относительное и абсолютное права. По мнению О.М. Теплова, лицензия на пользование недрами «содержит в себе условия, характеризующие собственно участок недр, предоставляемый в пользование, и условия недропользования, которые определяются по согласованию с пользователем либо вырабатываются в ходе состязательных процедур и относятся к обязательственной сфере отношений недропользо- вания». Уточняя содержание абсолютных и относительных прав в лицензии, К.И. Налётов отмечает, что лицензия не представляет собой вещного или обязательственного права в чистом виде, а аккумулирует в себе их признаки. С одной стороны, недропользователь и собственник участка недр - государство - связаны определённого рода обязательствами (выполнение условий лицензии, внесение платы за недра, консервация горных выработок и рекультивация земель, предоставление участка недр в пользование), с другой - недропользователь имеет исключительное вещное право на осуществление в границах предоставленного ему горного отвода пользования недрами в соответствии с лицензией.
Противоположной точки зрения придерживается А.Б. Пешков, считая, что «правовой режим лицензионной деятельности является специальным административно-правовым режимом, для которого характерно наличие волеизъявления субъекта на добровольное приобретение специального правового статуса, в структуре которого отмечается преобладание позитивных обязанностей, что характерно для административно-правовых отношений».
Дискуссионным остаётся и вопрос о соотношении лицензии на пользование недрами и лицензионного соглашения. Впервые мнение о конкретизации общих условий пользования недрами, закреплёнными в горном законодательстве, высказал О.С. Колбасов. Он считает, что недостаточно определить горноотводный акт только как разрешение на разработку месторождения полезных ископаемых. Г орноотводный акт в какой-то мере является ещё и соглашением двух сторон: органа Госгортехнадзора и горного предприятия.
В судебной практике споры, вытекающие из лицензионных соглашений, рассматривают с применением норм гражданского права. ФАС Волго-Вятского округа согласился с доводом кассатора о применении к спорным лицензионным соглашениям норм гражданского законодательства, сославшись при этом на положения ст. 153 Гражданского кодекса РФ; ФАС Северо-Западного округа в одном из своих постановлений отметил, что лицензионное соглашение «содержит признаки сделки, предусмотренной гражданским законодательством».
В судебной практике нет единства в оценке правовой природы лицензионных соглашений. В одних случаях они рассматриваются как самостоятельные по отношению к лицензии договоры, в других - как административные акты, что, конечно же, не способствует стабильности в правовом регулировании недропользования. Рассматривая природу лицензионных соглашений, необходимо иметь в виду, что в процессе недропользования у пользователя недр возникает ряд дополнительных обязательств, которые, с одной стороны, никак не связаны напрямую с использованием и охраной недр, а с другой - тесным образом увязываются с возможностью реализации предоставленных в лицензии прав. Одним из таких обязательств является обязанность пользователя недр заключить договор об участии в социально-экономическом развитии территории, на которой данный пользователь недр осуществляет свою деятельность.
Несмотря на встречающиеся утверждения о том, что именно административные методы регулирования недропользования, воплощённые в лицензионной системе, стали основным тормозом на пути инвесторов, более взвешенной представляется позиция В.П. Щербакова, который полагает, что идеальным с точки зрения как государства, так и пользователя недр было бы добиться симбиоза административных и гражданско-правовых правоотношений в области недропользования. Сходной точки зрения придерживается и К.И. Налётов, утверждая, что сегодня ни одно государство, обладающее значительными запасами полезных ископаемых, не придерживается разрешительной, лицензионноразрешительной или договорно-правовой системы пользования недрами в чистом виде. Преобладание лицензионно-разрешительной системы наделяет лицензию некоторыми чертами договора, напротив, исключительно договорно-правовая основа недропользования предполагает институт договора, который не может быть отнесён к категории гражданско-правовых.
Детально вопросы лицензирования отдельных видов недропользования урегулированы в подзаконных нормативных правовых актах государственных органов, осуществляющих контроль за рациональным использованием и охраной ресурсов недр. Положение о порядке лицензирования пользования недрами 1992 г. устанавливает перечень видов недропользования, не требующих получения лицензии. Это региональные геолого-геофизические работы; геологическая съёмка; научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и вулканической деятельности, ведению мониторинга природной среды, контролю за режимом подземных вод, а также иные работы; проводимые без существенного нарушения целостности недр. Разрешение на такие работы выдает Федеральное агентство по недропользованию или его территориальный орган, а условия их проведения согласовываются исполнителями работ с органами местного самоуправления.
Получение лицензии не требуется также на пользование недрами для строительства и эксплуатации зданий и сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, если их фундаменты или подземные части расположены на глубине до 5 метров, коммуникаций электро-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, транспортных тоннелей и сооружений метрополитена, трубопроводов, оросительных и судоходных каналов. Пользование недрами для этих целей осуществляется на основании регистрации проводимых работ и объектов в органах Ростехнадзора России.
В соответствии с видами недропользования лицензии установленного образца выдаются для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов.
Лицензия на геологическое изучение недр удостоверяет право ведения поисков и оценки месторождений полезных ископаемых и объектов, используемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Лицензия на добычу полезного ископаемого дает право на разведку и разработку месторождений, а также на переработку отходов горно-добывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговаривается в лицензии. Такая лицензия может выдаваться на разработку всего месторождения полезного ископаемого или его отдельной части. Разработка одного месторождения разными пользователями недр должна проводиться по согласованной технологической схеме, исключающей нерациональное использование недр.
Допускается предоставление лицензии на право добычи полезного ископаемого на участке недр, где действует лицензия на право геологического изучения недр, после проведения государственной экспертизы геологической информации о запасах полезных ископаемых. Допускается одновременное предоставление нескольких лицензий на право добычи полезных ископаемых по группе близрасположенных месторождений одному заявителю, если экономически рентабельной является только общая разработка месторождений одним предприятием.
Разрешается предоставление совмещённых лицензий, включающих несколько видов пользования недрами (поиски, разведка, добыча полезных ископаемых). В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении. Совмещённые лицензии могут предоставляться на условиях предпринимательского риска. Заключаемые в этом случае формы договорных отношений закрепляются в лицензии.
Лицензия на право добычи полезных ископаемых, а также строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с их добычей, выдается только на те участки недр, геологическая информация по которым прошла государственную экспертизу, за исключением случаев предоставления лицензии на право пользования недрами одновременно для геологического изучения и добычи полезных ископаемых. При этом пользователи недр могут начинать добычу до государственной экспертизы геологической информации.
Лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, удостоверяет право её владельца на использование определённых участков недр для подземного хранения нефти, газа, захоронения вредных, радиоактивных веществ и отходов производства, сброса сточных вод, для размещения подземных объектов, в иных целях.
Лицензия на право образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных подземных полостей. Лицензии предоставляются после принятия органами власти решений, определяющих статус выделенных участков недр.
Пользование недрами невозможно без использования земельного участка. Земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством после утверждения проекта указанных работ. Такие земельные участки могут быть изъяты для государственных или муниципальных нужд.
В соответствии с федеральными законами «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О лицензировании отдельных видов деятельности», «Положением о порядке выдачи специальных разрешений (лицензий) на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов) и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами», лицензии за отдельные виды деятельности, связанные с повышенной опасностью при пользовании недрами, выдаются Ростехнадзором. Этой же Службой определяется порядок выдачи и оформления лицензий.
Лицензия, оформляющая право пользования участком недр, расположенным на территории России либо в пределах её внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа, должна содержать:
1) данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;
2) данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;
3) указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;
4) указание границ земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;
5) сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);
6) условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;
7) согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырьё;
8) соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;
9) условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ;
10) порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.
Лицензия на пользование недрами на условиях соглашений о разделе продукции должна содержать данные и условия, предусмотренные указанным соглашением. Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока её действия. Их изменение допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.
Пользование участками недр без лицензии не допускается. Убытки, причинённые при безлицензионном недропользовании, подлежат возмещению. При этом вопрос предотвращения самовольного пользования недрами входит в совместную компетенцию Росприроднадзора и Ростехнадзора, что установлено Положением о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр и Письмом ФНС от 16 августа 2006 г.
Оформление, государственная регистрация и выдача лицензий на пользование участками недр осуществляются Федеральным агентством по недропользованию или его территориальными органами, а по участкам недр, распоряжение которыми относится к компетенции субъектов Федерации, - органами исполнительной власти соответствующих субъектов Федерации.
Порядок оформления, государственной регистрации и выдачи лицензий на пользование участками недр, содержащими месторождения общераспространённых полезных ископаемых, или участками недр местного значения (в том числе используемыми для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых) устанавливается органами государственной власти субъектов Федерации.
Предоставление недропользователю горного отвода является следующим, после получения лицензии, этапом регулирования отношений по использованию недр. Предоставление горных отводов осуществляется в соответствии с «Инструкцией о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений».
При предоставлении недропользователю лицензии на право пользования участком недр устанавливаются предварительные границы горного отвода по согласованию с органами Ростехнадзора России. Уточнённые границы горного отвода устанавливаются после рассмотрения проекта разработки месторождения полезных ископаемых, прошедшего согласование, экспертизу и утверждение. Горноотводный акт, удостоверяющий уточнённые границы горного отвода, выдается органами Ростехнадзора России на основании проекта, предоставленного недропользователем. Решение органа Ростехнадзора по установлению уточнённых границ горного отвода может быть обжаловано в Ростехнадзор России или в суд.
Проекты горных отводов вправе составлять только организации, имеющие лицензию на составление проектной документации разработки месторождений полезных ископаемых. Документы, удостоверяющие уточнённые границы горного отвода, определяют его пространственное положение в плане и включаются в пакет лицензионных документов, являясь их неотъемлемой частью. Разработка месторождений полезных ископаемых, осуществляемая без документов, определяющих границы горного отвода или за его пределами, не допускается.
Предоставление горных отводов при выдаче лицензий на пользование недрами для добычи иных, кроме нефти и газа, полезных ископаемых на территории Российской Федерации, в пределах её континентального шельфа и исключительной экономической зоны осуществляется в соответствии с «Инструкцией по оформлению горных отводов для разработки полезных ископаемых».
Отдельно устанавливается порядок предоставления горных отводов и определения их границ при предоставлении лицензий на пользование недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых на территории России и в пределах её континентального шельфа и исключительной экономической зоны.