Исполнительная власть в Великобритании
Термин «правительство» охватывает всех министров, независимо от их положения, ранга или степени ответственности. Различают несколько категорий министров: государственные секретари, министры и младшие министры. Существуют и министерские должности, которые именуются иначе (например, канцлер казначейства - министр финансов). Различие между государственными секретарями и министрами несущественная и состоит в том, что первые, в отличие от вторых, возглавляют значительнейшие и престижнейшие ведомства. Младшие министры «прикрепляются» к министрам для оказания им помощи в управлении и приобретении опыта младшими, чтобы впоследствии перейти в высшие эшелоны власти. В состав правительства входят также «министры без портфелей», которые выполняют обязанности советников по политическим или другим вопросам. В британском правительстве есть и ряд других должностей, среди которых ассистенты министров, которые обеспечивают связь правительства с парламентом.
Английские министры, в отличие от своих американских коллег, являются членами законодательного органа, активными политиками в своих избирательных округах и, соответственно, должны исполнять несколько обязанностей одновременно. Общая численность правительства - около ста человек. Но в этом составе правительство на общие заседания не собирается и как коллективистский орган политические решения не принимает.
Рис. 2.4. Структура британского правительства [19, 203]
Все решения по ведению внешней и внутренней политики осуществляет созданный внутри правительства кабинет. В его состав входят министры, занимающие высшие посты в правительстве. Численность кабинета обычно составляет 18-25 человек. Свои политические решения кабинет утверждает на закрытых заседаниях. При нем существует ряд комитетов, назначение которых состоит в детальном предварительном изучении вопросов, выносимых на заседания кабинета. 90 % министров - члены партии большинства. На должности их назначает лидер партии, являющийся одновременно премьер- министром.
Каждый член правительства имеет теневого дублера, который стремится получить министерский пост. Из определенного числа таких дублеров формируется так называемый «теневой кабинет», который играет важную роль в деятельности «оппозиции ее величества». Лидер оппозиции является альтернативным премьер-министром.
Особое место в структуре исполнительной власти принадлежит премьер- министру. Своеобразие этого поста передает латинская формула primus inter pares (первый среди равных). Эту должность с 1902 г. занимает лидер партии, получившей на выборах в Палату общин большинство депутатских мандатов. Однако считается, что с формально-юридической точки зрения выбор премьер-министра осуществляется монархом. Он и поручает премьер- министру формирование нового правительства. Если во времена королевы Виктории (1835-1901) премьер-министр в принятии политических решений правительством был только «первым среди равных» и выполнял роль связующего звена между короной и парламентом, то сегодня, когда ответственность исполнительной власти за осуществление экономической и социальной политики резко возросла, статус премьер-министра в правительстве существенно изменился и теперь близок к статусу президента.
Рис. 2.5. Состав кабинета министров [19, 203]
Верховенство премьер-министра неоднозначно. Чем больше у премьер- министра обязанностей и ответственности, тем меньше времени может он уделить решению конкретной задачи. В число императивов входят:
1) управление партией через патронаж. Чтобы возглавить правительство, политический деятель должен быть избран лидером своей партии. Чтобы остаться на посту премьер-министра, политический деятель должен сохранить и оправдать доверие как своей партии, так и избирателей. У премьер- министра обширные возможности: он назначает четверть парламентариев, представляющих в палате его партию, на должности министров или их заместителей - на заседаниях парламента они сидят на передних скамьях.
При назначении на министерский пост премьер-министр может руководствоваться следующими четырьмя критериями:
а) личной преданностью;
б) кооптированием (это способ заставить критика замолчать, предоставив ему должность, и тем самым поддерживать правительство);
в) репрезентативностью (к примеру, назначение женщин или представителя Шотландии либо Уэльса); г) компетентностью;
2) парламентская деятельность. Премьер-министр еженедельно появляется в палате, где в течение получаса отвечает на более или менее неожиданные вопросы депутатов, в меру сил и остроумия «отстреливаясь» от аудитории, разделенной на противоборствующие группы;
3) общение со СМИ;
4) победа на выборах. Премьер-министр должен одержать только одну победу - добиться своего избрания лидером партии (с 1945 г. шесть премьеров из одиннадцати - сэр Энтони Иден, Гарольд Макмиллан, сэр Алек Дуглас- Хьюи, Джеймс Каллаген и Джон Мейджор - оказывались на Даунинг-стрит не в результате общенациональных выборов, а получив свои места в парламенте прежнего созыва). Из-за колебаний популярности премьера отсутствует какая- либо закономерность его роли в приведении своей партии к победе. (После 1945 года состоялось 15 избирательных кампаний, премьеры восемь раз приводили правящую партию к победе, и семь раз она терпела поражение);
5) осуществление сбалансированной политики. Премьер-министр находится на самой вершине унитарного правительства, и его власть не ограничивают ни положения, закрепленные в конституции, ни суды.
В наши дни в процессе противоборства двух ветвей власти парламенту все труднее удержать свой приоритет. Это связано с тем, что рычаги политического влияния - информация, доступ к штату сотрудников и партийная дисциплина - находятся в руках премьер-министра - фактической главы исполнительной власти.
В состав Кабинета входят министры, являющиеся членами Палаты общин или Палаты лордов и назначаемые премьер-министром. Таким образом, члены правительства возглавляют различные ведомства Уайтхолла, вставляясь при этом ведущими фигурами парламентского большинства. По выражению Уолтера Бэйдххота, Кабинет осуществляет «тесное единство; почти полное слияние исполнительной и законодательной властей» (цит. по [1, 313]).
Ответственность членов Кабинета требует, чтобы все министры и лица, занимающие второстепенное положение, публично поддерживали правительственные решения или хотя бы воздерживались от их публичной критики. Расставание с должностью столь болезненно в политическом смысле, что крайне редки случаи, когда министр подал бы в отставку из-за несогласия по тому или иному вопросу. Премьер-министр старается сделать так, чтобы никто из его коллег по Кабинету ее Величества, набрав «политический вес», не стал его потенциальным соперником.
Каждый министр отвечает за работу определенного правительственного ведомства, и его политическая репутация зависит от того, насколько он умеет защитить ведомственные интересы в Уайтхолле, в парламенте, в прессе, в так называемых группах давления (pressure groups).
Если Кабинет министров - это краеугольный камень центрального правительства, то ведомства Уайтхолла составляют его каркас. Большая часть решений Кабинета готовится в стенах министерств, и каждое из этих решений реализуется конкретным министерством или группой министерств.
Кабинет, сформированный Тони Блэром в 1997 г. и правивший Великобританией до 2007 г., группирует министерства по следующим направлениям (см. структуру британского Кабинета - [19, 206]).
Структура британского Кабинета:
Внешнеполитическая деятельность - министерства иностранных дел и по делам Содружества, обороны, международного развития.
Экономика - министерства финансов; торговли и промышленности; транспорта; сельского хозяйства.
Социальная сфера - министерства просвещения и занятости; здравоохранения; социального обеспечения; по делам культуры, информации и спорта.
Территориальное - министерство охраны окружающей среды (включая департамент, ведающий местным самоуправлением Англии, регионами и жилищным строительством); по делам Шотландии, по делам Уэльса, ведомство лорда-канплера (главы судебного ведомства и верховного судьи Англии); министерство внутренних дел.
Право - ведомство лорда Ченселлора.
Управление делами государства - спикер Палаты общин; парламентский партийный организатор в Палате общин; глава Палаты лордов; канцлер герцогства Ланкастерского.
Правительственные ведомства сильно отличаются друг от друга. Так, например, численность сотрудников министерства внутренних дел приблизительно в десять раз превосходит штат Министерства финансов. Однако сфера экономики так важна, что в последнем значительно больше чиновников высшего звена, а в МВД - рядовых сотрудников, что объясняется очень широким спектром его функциональных обязанностей.
Правительство Великобритании выполняет следующие функции:
- координирующую - согласование заданий и работ, производимых в соответствующих сферах (просвещение, труд, социальная защита);
- политическую - члены правительства являются одновременно и членами Палаты общин;
- административную - связанную с вопросами управления в отдельных отраслях;
- регулирующую - управление хозяйственной деятельностью, социальной и оборонной сферами;
- внешнеполитической деятельности;
- реализации законов.