Парламент

  Палата лордов - верхняя палата британского парламента, члены которой не избираются всеобщим голосованием. В нее входят епископы англиканской церкви, представители наследственной аристократии (эти группы заседали в парламенте с момента его основания), затем некоторые верховные судьи (их называют «судебные лорды»), которые стали входить в палату в конце XIX в., и еще одна категория, возникшая в 1958 г. и известная как «пожизненные пэры». Пожизненные пэры, или лорды, представляют собой, главным образом, бывших членов низшей палаты - Палаты общин - или других выдающихся людей, проявивших себя в различных сферах общества, например в профсоюзах, или как ученые, или бизнесмены. Считается, что всего в стране более 1100 лордов, но далеко не все они регулярно участвовали в заседаниях своей палаты: в среднем ежегодно присутствует около 300-320 лордов. Мало кто из них все свое время отдает политической деятельности. Некоторые принадлежат к политическим партиям и выражают их точку зрения, но многие не имеют определенных политических предпочтений.
  Таким образом, британская Палата лордов - это не обычная вторая (верхняя) палата парламента в любой европейской парламентарной стране. Ее отличия состоят в том, что, во-первых, ее члены не избираются всеобщим голосованием, а во-вторых, значительная часть ее состава - наследные лорды, заседающие там (точнее, имеющие право заседать) по праву рождения, что является пережитком феодализма.
  Лейбористская партия и некоторые прогрессивные консерваторы уже давно ставили вопрос о лишении наследственной аристократии политической власти. Хотя эта власть и невелика. Да, Палата лордов имеет право утверждать законопроекты, вышедшие из Палаты общин. Но на практике она может задержать их лишь на один год. И если лорды будут слишком упорствовать, то законопроект становится законом и без их участия. Но конфликт с Палатой лордов всегда неприятен. Лордов в Великобритании уважают, у них высокий моральный авторитет. Лордами становятся те, кто обладает опытом и умом. Поэтому лейбористская партия призывала не ликвидировать верхнюю палату, а покончить с наследственным правом британских лордов управлять государством. И дело здесь не только в традиционном «классовом отвращении» к знати. Лейбористы хотели положить конец автоматическому доминированию консерваторов в Палате лордов - ведь, формально являясь независимыми, большинство наследных пэров тяготели к партии тори. Консерваторы действительно всегда составляли большинство в верхней палате. Однако это не означало, что она всегда и во всем поддерживала консерваторов. За последние 18 лет XX века правления тори лорды более 190 раз голосовали против правительства. В своем большинстве они не зависят ни от финансовых олигархов, без чьей поддержки часто не могут обойтись коллеги в нижней палате, ни от партийных лидеров, ни от настроений общественного мнения, вследствие чего складывается мнение, будто члены Палаты лордов в большей степени способны думать о будущем страны, чем их депутаты Палаты общин. Примером тому является 1999 г., когда Палата лордов, проголосовав огромным большинством (221 против 8) за исключение из своего состава наследных лордов, нарушив одну из великих британских традиций, существовавших на протяжении нескольких столетий, не просто пошла на фундаментальную конституционную реформу, но и определила направление, по которому должно двигаться британское общество, - по пути усиления выборных начал в политической системе Великобритании.
  Очевидно, что есть немало проблем, которые невозможно и нежелательно решать на основе мнения большинства и даже единодушного мнения народа. Народ не всегда прав. Не всегда право и большинство. Если бы власть каждый раз принимала решения, угодные и удобные массам в данную минуту, то вряд ли общество сохраняло бы свое долговременное благополучие и достоинство. Роль мудрецов, старейшин, почетных граждан в обществе всегда ценилась высоко. Во многих случаях мудрость и опыт надежнее, чем эгоистические интересы и настроение каких бы то ни было групп и ассоциаций. Нынешняя демократическая система тотально зависит от общественного мнения. А общественным мнением манипулируют сами избираемые политики - в этом случае политики и массы подыгрывают друг другу и вероятность их ошибки возрастает. Им манипулирует медиа. Система эта теперь стала почти совершенной и замкнутой. Кто-то должен находиться вне системы, чтобы она нормально работала. Старая английская Палата лордов в силу своей конституционной слабости не выполняла контрольной роли, но была зародышем такого института. Теперь она встала на путь утраты своей независимости от общества. Но если бы стал более объективным отбор «пожизненных пэров», то, может быть, значение этой палаты в XXI в. стало большим.
  Палата общин. Это формально низшая, но на деле главная палата парламента, состав которой, в отличие от Палаты лордов, по итогам всеобщих выборов регулярно обновляется. Ее доминирующее влияние на британскую политическую жизнь объясняется уже тем, что здесь принимаются законы. Именно депутаты Палаты общин составляют основу правительства страны, а само правительство формируется партией, обладающей в Палате общин большинством. Только членом Палаты общин может быть и премьер-министр Великобритании.
  Нижняя палата парламента - Палата общин - формируется путем всеобщего и прямого голосования по мажоритарной системе относительного большинства - так называемой системе «первого пришедшего к финишу». Сейчас в парламенте 659 членов, избираемых из такого же числа округов, что означает, что в среднем каждый из парламентариев представляет около 70 000 избирателей. Членом британского парламента может быть любой британец, достигший 18 лет, не состоящий на госслужбе, военной службе, не являющийся пожизненным пэром или церковным деятелем. (В 1981 г. введено еще одно ограничение в отношении лиц, находящихся более года в тюремном заключении.)
  Парламентским биллем от 1623 г. законно избранный в парламент человек не может сложить с себя полномочия, кроме как в случае смерти, перевода в пэры, роспуска парламента или изгнания из него за измену. Эти правила, вполне понятные в эпоху средневековья, когда монарх не сдерживал свой гнев и расправлялся с неугодными, сегодня практически не действуют, хотя никто их формально не отменял.
  Условия работы британских парламентариев несколько отличаются от коллег других западных демократий, США и др.
  До 1911 г. членам парламента заработную плату не платили. Предполагалось, что таковыми могут быть только состоятельные люди. Сейчас, после ряда повышений, заработная плата депутата составляет 24 тыс. 107 фунтов стерлингов в год (без вычета налогов). Плюс к этому члену парламента выделяются средства на найм секретаря или помощника-исследователя (до 22,5 тыс. фунтов стерлингов в год) [31, 20]. Обеспечивается бесплатный проезд от дома до парламента и избирательного округа. Оплачиваются и служебные разъезды, связанные с выполнением своих обязанностей в парламенте. Тем, кто не имеет своего жилья в Лондоне, предоставляются средства для найма помещения. (Для сравнения: школьный учитель средней квалификации получает 9-11 тыс. фунтов в год, опытная медсестра - 6-7 тыс. фунтов; хороший журналист - более 30 тыс. фунтов стерлингов [16, 29]).Члены парламента не пользуются никакими особыми привилегиями, не связанными с их парламентской деятельностью.
  Основная функция британского парламента - законодательная. Существуют строгие процедурные правила по вынесению на обсуждение парламента законопроектов; в общей сложности их принимается до сотни в год. Большинство законопроектов («биллей») вносится правительством. Депутаты должны участвовать в жеребьевке, чтобы им разрешали внести свой частный законопроект, и в течение года могут быть представлены не более 20 таких частных биллей. Очень немногие из них становятся законами. Все законопроекты проходят обязательные стадии консультаций, формулирования, первого и второго прочтения, рассмотрения в постоянном комитете Палаты общин, третьего прочтения с обсуждением поправок. Принятый Палатой общин законопроект передается на рассмотрение Палаты лордов, которая, как мы уже отмечали, в крайнем случае, может задержать его прохождение на один год.
  Определенную роль в законодательном творчестве британского парламента играют его комитеты. Их статус и характер работы непосредственным образом влияет на роль парламента во взаимоотношениях с правительством при осуществлении законотворческого процесса. В Палате общин английского парламента 8 постоянных комитетов. Постоянной фигурой комитета является только его председатель, остальные же члены, отражая партийный состав палаты, включаются в него в зависимости от характера подготавливаемого законопроекта. Комитеты работают в течение парламентской сессии. Их задача состоит не в осуществлении объективной экспертизы или, в случае необходимости, изменении самой основы поступивших законопроектов, а в их улучшении и совершенствовании. То есть возможности комитетов в законодательном процессе весьма ограничены.
  Представляя собой Палату общин в миниатюре, они позволяют правительству доводить законопроекты до нужного качества без риска для его авторитета при обсуждении поправок к проектам в парламенте.
  Специальные комитеты (Select Comities) создаются более демократично и могут серьезно «надавить» на правительство. Они сами планируют свою деятельность и информируют парламент о ее результатах. Создаются комитеты по профилю работы различных министерств. Состоят они, как правило, из рядовых депутатов, т.н. «заднескамеечников». Комитеты собирают информацию и наделены властью требовать отчета у любого министра или государственного чиновника. В политической жизни роль комиссий и подобных комитетов постоянно растет, поскольку и парламент, и общественность страны нуждаются в расширении информации. Законодательная процедура чрезвычайно сложна и длительна. Она задумана так, чтобы каждое предложение было тщательно рассмотрено и обсуждено. В среднем на то, чтобы билль прошел все необходимые стадии и стал законом, может потребоваться около двух лет.
  Вторая после принятия законов, а может быть, и первая по значимости функция парламента - контроль за деятельностью правительства. Каждодневный рабочий цикл Палаты общин начинается с «времени вопросов». В ходе обязательной часовой церемонии министры отвечают на вопросы парламентариев. Вопросы формулируются в письменной форме и подаются не позже чем за 48 часов до начала заседания парламента. Два раза в неделю - по вторникам и четвергам с 15.15 до 15.30 - отвечает премьер-министр. И здесь также существуют свои правила. Законодатель не должен задавать министру вопросов, не входящих в его непосредственную компетенцию, или же таких вопросов, которые изначально провоцируют министров на полемику. Задающие вопрос должны избегать критики королевской семьи или же юридической системы. Министра нельзя просить прокомментировать то или иное сообщение прессы, решение суда или же изложить свое мнение о том, насколько отвечают требованиям закона действия государственного служащего или служащих возглавляемого им министерства. Если на заданный вопрос министром был дан ответ, то повторно тот же самый или аналогичный вопрос нельзя задавать на протяжении трех месяцев. Кроме того, если министр отказался отвечать на вопрос, то этот вопрос нельзя задавать в очередной раз до открытия следующей сессии парламента. Кроме «вопросов», надзор за деятельностью Кабинета осуществляется с помощью двенадцати особых комитетов, функционирующих параллельно с правительственными ведомствами. Главное назначение парламентского надзора во всех его формах - выявление основных приоритетов правительства во внешней и внутренней политике и оценка мер по их реализации. Учитывая, что британское правительство работает в условиях строгой секретности, такой контроль парламента позволяет предотвращать возможные нарушения правовых норм со стороны представителей исполнительной власти.
  Главная роль в организации работы парламента и соблюдении этики дебатов принадлежит спикеру. Спикер избирается из числа наиболее опытных парламентариев, которые ни разу не позволили усомниться в их моральном облике. Начиная с 1940 г. все спикеры, как правило, были членами правящей партии, однако с момента избрания законодателя на этот пост он обязан «забывать» о своей партийной принадлежности и демонстрировать полную беспристрастность. Хотя спикер, как и любой другой депутат, выставляет свою кандидатуру на выборах, он не имеет права проводить избирательную кампанию. Его кандидатура характеризуется на выборах только фразой: «Спикер, стремящийся к переизбранию». Став спикером, законодатель обречен на одинокую политическую жизнь. Это одиночество отчасти окупается: спикер получает оклад члена правящего кабинета, а когда уходит с этого поста, автоматически становится лордом. Одна из функций спикера - устанавливать продолжительность дебатов по тому или иному вопросу. Фактически спикер может оказать решающее влияние на судьбу того или иного законодательного решения. Только спикер решает, кто выступит в ходе дебатов, - ни правительство, ни оппозиция ему указать не могут. Но важно, чтобы прозвучали все мнения. Во-вторых, спикер отбирает поправки к проектам резолюций и законов. В-третьих, спикер может потребовать от министра и даже главы правительства ответа на неотложный вопрос, если считает, что этот ответ должен быть дан в Палате общин. По неписаному соглашению спикер должен отдавать приоритет в выступлениях новоизбранным парламентариям и членам тайного совета. Каждый законодатель может выступать в дебатах по конкретной проблеме не более одного раза и не более 10 минут. Более 4-х раз в год парламентарий слова получить не может. Роль спикера особо важна в связи с тем, что в парламенте Великобритании уже 800 лет действует система политической полемики. Члены парламента от правящей партии сидят по правую руку от спикера, а члены оппозиции - по левую, напротив друг друга. В первых рядах сидят министры правительства и члены так называемого «теневого кабинета» - представители официальной оппозиции. Они могут произносить речи, стоя перед столом, расположенным у кресла спикера. Другие члены парламента должны говорить со своих мест на задних рядах. Поэтому их и называют «заднескамеечники».
  Повседневную деятельность Палаты общин организуют члены парламента, называемые «кнутами» (wipes); их обычно около десятка в правящей партии и столько же примерно в официальной оппозиции. «Кнуты» обязаны информировать членов парламента от своей партии о том, какие вопросы будут обсуждаться в палате общин, а также обеспечить их присутствие в палате, когда нужно будет голосовать. «Кнуты» также играют роль связных между лидерами партии и ее рядовыми членами в парламенте. Они также играют важную роль в организации работы парламентских фракций. Партийную систему Великобритании называют «жесткой». Избранники партий в британском парламенте подчиняются суровой партийной дисциплине при процедуре голосования и обязаны подать голос за фракционное решение. Для правящей партии это, как правило, воля кабинета.
  Можно отметить, что структура парламента и его внутренняя организация не менялись на протяжении эпох. И в наши дни некоторые из характерных особенностей английского парламента носят отпечаток средневековья. Войдя в историю как «мать парламентов», английский парламент сегодня, как и в прежние времена, формально обладает широкими полномочиями в области законодательства, бюджетно-финансовой и судебной областях, в области контроля за правительством. Как и прежде, парламент суверенен - все его решения становятся законами, ибо не было и нет механизмов, с помощью которых можно было бы поставить под сомнение принятые парламентом акты.
  Однако в функциональном плане роль парламента существенно изменилась. Центр принятия практических решений постепенно сместился в Кабинет. Представляя правительственное большинство депутатского корпуса, Кабинет выносит проект решения, и дисциплинированные члены партии почти наверняка «ратифицируют» в парламенте это решение партийного руководства. Члены парламента хорошо знают, что голосовать против «своих» равносильно политическому самоубийству.
  Таким образом, влияние обеих палат ограничено, и это обстоятельство придает особую убедительность предложениям реформировать парламент. Депутаты-«заднескамеечники» постоянно требуют изменений, которые сделали бы их работу более интересной и усилили бы их влияние. Избранные в 1997 г. члены палаты от лейбористской партии - особенно женщины - считают, что «освященные веками» процедуры не годятся для нового тысячелетия.
  Однако решающее слово остается за правительством, а не за парламентом. Как бы ни критиковали его члены палаты, находясь в оппозиции, они, став членами кабинета, заинтересованы в сохранении существующего порядка вещей, сильно ограничивающего способность парламента влиять на деятельность министров или блокировать ее.
  Происходит явное усиление исполнительной власти за счет законодательной. Тем более, надо учитывать, что «кабинет» - это более узкий орган, чем «правительство» Великобритании.

Рис. 2.3. Механизм принятия законопроектов в Великобритании [19, 201]