4.4. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
Статьи 19-21 Закона 2003 года определяют порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Законом 2003 года к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Таким образом, ставится заслон федеральным и региональным мандатам, не обеспеченным соответствующими финансовыми и материальными ресурсами.
Возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусматривается, как правило, для муниципальных районов и городских округов.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только законодателем - федеральным или законодателем субъекта РФ и только в форме закона с учетом установленного Конституцией РФ разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ.
Однако недопустимо даже добровольная передача хотя бы части полномочий по решению вопросов местного значения органам государственной власти. Как указал Конституционный Суд РФ, из прямого предписания ст. 130 (ч. 1) Конституции РФ, устанавливающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного значения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или население непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же государственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально - финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления. Любое ограничение непосредственно влияет на нормативно - правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления. Именно поэтому в федеральном законодательстве отсутствует какое бы то ни было указание на возможность передачи органам государственной власти полномочий по вопросам местного значения.
Закон 2003 года определяет порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, обязательный как для федеральных, так и для региональных органов государственной власти. Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов РФ, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 Закона 2003 года, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий (ч. 2 ст. 20 Закона 2003 года).
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо на определенный срок.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов.
Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.
Федеральный закон, закон субъекта РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Возможна передача органам местного самоуправления федеральных государственных полномочий, делегированных органам государственной власти субъектов РФ, но только в случае, если такая возможность прямо предусмотрена федеральными законами.
Показательным является следующий пример. Федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» была предусмотрена передача с 1 января 2008 года полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству органам государственной власти субъектов РФ.
Минобрнауки России разработал модель закона субъекта РФ «Об организации и осуществлении деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте Российской Федерации». Эта модель предусматривала наделение полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), определяемого высшим должностным лицом субъекта РФ. Для осуществления эффективной работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних предусматривалось создание государственным органом опеки и попечительства субъекта РФ своих территориальных органов (управлений, отделов), действующих на территории одного или нескольких муниципальных образований.
Однако субъекты РФ пошли по другому пути. Они стали делегировать свои полномочия по осуществлению опеки и попечительства органам местного самоуправления (например, ОЗ Ростовской области от 26 декабря 2007 года № 830-ЗС «Об организации опеки и попечительства в Ростовской области»; Закон Ульяновской области от 19 декабря 2007 года № 227-ЗО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Ульяновской области государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» и др.).
Такая ситуация была признана Верховным Судом РФ в определении от 13 мая 2009 года № 80-Г09-5 несоответствующей закону. Верховный Суд РФ указал, что федеральный законодатель, возлагая обязанность на субъект РФ по созданию органа опеки и попечительства в структуре исполнительных органов государственной власти субъекта РФ, каких-либо прав по передаче органам местного самоуправления этих полномочий субъекту РФ не предоставляет.
Поэтому Федеральным законом от 18 июля 2009 года № 178-ФЗ в ст. 6 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» были внесены изменения. Органы местного самоуправления муниципальных образований (в том числе органы местного самоуправления поселений), на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, образованные в соответствии с законом «Об опеке и попечительстве», законом субъекта Российской Федерации могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Поэтому в настоящее время фактически функции по опеке и попечительству осуществляют органы местного самоуправления, которым эти полномочия делегированы законами субъекта РФ.
Другой пример связан с регистрацией актов гражданского состояния. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 года № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов РФ (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. Кроме того, органы местного самоуправления муниципальных образований, на территориях которых отсутствуют органы записи актов гражданского состояния, законом субъекта РФ могут наделяться полномочиями на государственную регистрацию актов гражданского состояния, в том числе органы местного самоуправления сельских поселений - на государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака, установления отцовства, смерти. Органы местного самоуправления наделяются указанными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Например, в соответствии с ОЗ Ростовской области от 30 июля 1998 года № 7-ЗС «Об органах записи актов гражданского состояния Ростовской области» полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния передаются органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Ростовской области в целях охраны имущественных и личных неимущественных прав граждан, создания условий для оперативного правового обслуживания населения, обеспечения интересов Российской Федерации, Ростовской области и муниципальных образований на срок, на который указанные полномочия переданы органам государственной власти Ростовской области федеральным законом (ст.1). Государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Ростовской области осуществляют отделы записи актов гражданского состояния (органы ЗАГС), которые образуются в структуре исполнительно-распорядительных органов соответствующих муниципальных образований. В городских округах, имеющих районное деление, органы ЗАГС образуются в структуре территориальных органов исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований (ст. 2). Органы местного самоуправления предоставляют органам ЗАГС помещения, отвечающие современным требованиям, содержат их в надлежащем порядке, осуществляют материально-техническое обеспечение, укомплектовывают необходимой штатной численностью. Финансовое обеспечение органов загс осуществляется за счет средств областного бюджета в пределах поступающих субвенций из федерального бюджета на осуществление федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния и бюджетных ассигнований, предусмотренных на эти цели в областном законе об областном бюджете (ст. 5).
Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта РФ, должен содержать положения, определяющие:
1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;
2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов РФ, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.
Положения федеральных законов, законов субъектов РФ, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
Федеральные законы, законы субъектов РФ, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.
По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Федеральные законы, закрепляющие право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона 2003 года, могут содержать положения, предусматривающие:
1) порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия;
2) возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.
Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона 2003 года, в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении указанных полномочий.
Органы местного самоуправления вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 Закона 2003 года, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами.
Органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.
Однако финансирование данных полномочий не является обязанностью муниципального образования, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из других бюджетов бюджетной системы РФ.
Таким образом, следует различать:
- государственные полномочия, преданные органам местного самоуправления, которые осуществляются за счет переданных средств;
- право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им - за свой счет, за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов.
Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных материальных ресурсов и финансовых средств.
Другой аспект компетенции в сфере местного самоуправления - полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления. Закон 2003 года централизовал нормативное регулирование ряда вопросов, переведя его с регионального на федеральный уровень, причем федеральная составляющая стала больше.
К полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся:
- определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации;
- правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:
- правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ в случаях и порядке, установленных Законом 2003 года;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;
- правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов РФ.
Вопросы для самоконтроля
1. Охарактеризуйте основные подходы к пониманию сущности местного самоуправления.
2. Каковы принципы местного самоуправления?
3. Как и кем определяется круг вопросов местного значения?
4. Какими полномочиями наделяются органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения?
5. Порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.