6.1. Местный референдум

  В соответствии со ст. 2 ФЗ от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» местный референдум - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией РФ, этим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Как правило, в субъектах РФ принимаются собственные законы о местном референдуме (например, ОЗ Ростовской области от 19 мая 2006 года № 483-ЗС «О местном референдуме в Ростовской области»).
  В соответствии с Конституцией РФ местный референдум, наряду с муниципальными выборами, является высшей формой непосредственного народовластия на муниципальном уровне (ч. 3 ст. 3, ч. 2 ст. 130). Однако местный референдум, в отличие от муниципальных выборов, рассматривается как факультативный инструмент осуществления местного самоуправления. Предполагается инициативное использование института местного референдума - то есть по мере необходимости. В большинстве муниципальных образований сегодняшней России местный референдум не проводился ни разу.
  На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:
  а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
  б) о персональном составе органов местного самоуправления;
  в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
  г) о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;
  д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
  Институт референдума не должен подменять институты выборов и отзыва выборных лиц.
  На местный референдум не может быть вынесен устав муниципального образования, так как он принимается представительным органом. Однако федеральный закон не запрещает принимать на местном референдуме правовые решения, противоречащие уставу муниципального образования, правовым актам органов местного самоуправления. Поэтому население может прибегать к инициированию референдума именно тогда, когда представительный орган местного самоуправления не вносит по его требованию в устав муниципального образования необходимые изменения.
  Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Однако в муниципальных образованиях такая возможность фактически не реализовывалась. Проведение местных референдумов считалось возможным, но не обязательным. К полномочиям, осуществляемым исключительно прямым волеизъявлением населения, но не органами местного самоуправления, Закон 2003 года относит лишь введение и использование средств самообложения граждан (ч. 2 ст. 56). Оно продиктовано не особой значимостью вопроса о самообложении, а желанием избежать коллизии с налоговым законодательством: добровольные платежи не должны обладать качествами налогов и сборов, следовательно, они не могут устанавливаться иначе как самим населением.
  Субъекты проведения референдума только коллективные. Инициатива проведения местного референдума может исходить от:
  - граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в местном референдуме;
  - избирательных объединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах;
  - представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно.
  Избирательное объединение, иное общественное объединение может выдвинуть инициативу проведения референдума, если его Устав предусматривает участие в выборах или референдуме и оно зарегистрировано не позднее чем за год до образования инициативной группы.
  Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом (в Ростовской области - 5 процентов). Создается инициативная группа (в Ростовской области в количестве 10 человек). Она должна быть зарегистрирована и с этого момента она может собирать подписи (в Ростовской области подписи собираются в течение 25 дней).
  Закон 2003 года содержит гарантии назначения местного референдума по инициативе населения. Представительный орган муниципального образования обязан назначить референдум в течение 30 дней со дня поступления в этот орган документов о выдвижении инициативы; если референдум не назначен в установленный срок представительным органом, он назначается судом.
  Поступлению в представительный орган необходимых документов должна предшествовать длительная и сложная процедура, которая регламентируется статьями 36 - 38 ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Причем на всех этапах этой процедуры возможен отказ в дальнейшем продвижении по инстанциям заявленной инициативы по формальным основаниям, например из- за неточностей в оформлении документов.
  Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы.
  В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должны содержаться вопросы, предлагаемые инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, реквизиты паспорта, адрес места жительства каждого члена инициативной группы. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы. К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.
  Комиссия в течение 1 5 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: о направлении документов в представительный орган муниципального образования, уполномоченный в соответствии уставом муниципального образования принимать решение о назначении референдума, либо об отказе в регистрации инициативной группы.
  Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения местный референдум, требованиям ст. 12 ФЗ от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.
  Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает указанным требованиям, комиссия осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок.
  Далее осуществляется сбор подписей. Подписные листы должны изготавливаться за счет средств соответствующего фонда референдума. Подписи могут собираться со дня, следующего за днем уведомления комиссии о регистрации инициативной группы по проведению референдума. Период, в который могут собираться подписи в поддержку инициативы проведения местного референдума, - не менее 20 дней.
  Наличие необходимого количества подписей участников референдума, собранных в поддержку инициативы проведения референдума, выдвинутой инициативной группой по проведению референдума, является основанием для назначения референдума. Количество представляемых для назначения референдума подписей участников референдума может превышать количество подписей, необходимое для назначения референдума, не более чем на 10 процентов. Проверке могут подлежать все представленные подписи или их часть, но не менее 20 процентов от установленного законом необходимого для назначения референдума количества подписей участников референдума, отобранных для проверки посредством случайной выборки (жребия). По окончании проверки подписных листов составляется итоговый протокол, в котором указывается количество заявленных подписей, количество представленных подписей и количество проверенных подписей, участников референдума, а также количество подписей, признанных недостоверными и (или) недействительными, с указанием оснований признания их таковыми. Копия протокола передается представителю инициативной группы по проведению референдума.
  Комиссия референдума, установившая соответствие порядка выдвижения инициативы проведения референдума требованиям закона, устава муниципального образования, в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по проведению референдума подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет эти подписные листы, экземпляр протокола и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования, который в соответствии с уставом муниципального образования уполномочен принимать решение о назначении референдума.
  Основаниями отказа в проведении референдума являются:
  - отсутствие необходимых документов;
  - наличие среди подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, более 10 процентов подписей, собранных в местах, где в соответствии с законом сбор подписей запрещен;
  - недостаточное количество достоверных подписей участников референдума, представленных для назначения референдума, либо выявление 10 и более процентов недостоверных и (или) недействительных подписей от общего количества подписей, отобранных для проверки;
  - несоздание инициативной группой по проведению референдума фонда референдума (за исключением случаев, когда создание фонда референдума необязательно);
  - использование инициативной группой по проведению референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей участников референдума, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, помимо средств собственного фонда референдума иных денежных средств, составляющих более 5 процентов от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;
  - превышение инициативной группой по проведению референдума при финансировании своей деятельности по выдвижению инициативы проведения референдума, организации сбора подписей участников референдума, а также деятельности, направленной на получение определенного результата на референдуме, более чем на 5 процентов установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума;
  - установленный решением суда факт несоблюдения инициативной группой по проведению референдума ограничений, предусмотренных законом;
  - неоднократное использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы по проведению референдума преимуществ своего должностного или служебного положения.
  В случае принятия комиссией решения об отказе в проведении референдума по предложенному вопросу члены соответствующей инициативной группы не могут в течение двух лет со дня принятия этого решения выступать повторно с инициативой проведения референдума по вопросу, имеющему такую же по смыслу или содержанию формулировку.
  Решение, принятое на местном референдуме рассматривается как акт непосредственного выражения воли народа, имеющий обязательный характер. Для этого референдум должен быть признан состоявшимся и решение принято количеством голосов, не менее установленного минимума. Референдум признается соответствующей комиссией референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие не более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума на территории проведения референдума. Соответствующая комиссия референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Комиссия признает результаты местного референдума недействительными:
  - в случае, если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;
  - в случае если они признаны недействительными на части участков референдума, списки участников референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем округе референдума;
  - по решению суда.
  Отмена судом решения, принятого на местном референдуме, может быть произведена по следующим основаниям:
  - нарушение установленного порядка проведения местного референдума, повлекшее невозможность выявить действительную волю участников референдума;
  - несоответствие закона субъекта РФ, устава муниципального образования, на основании которых проводился местный референдум, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта РФ, действовавшим на момент проведения данного референдума, повлекшие невозможность выявить действительную волю участников референдума;
  - несоответствие решения, принятого на местном референдуме, Конституции РФ, федеральному закону, закону субъекта Российской Федерации.