2. Органы и должностные лица местного самоуправления
Органы местного самоуправления — это избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают следующими полномочиями:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) установление официальных символов муниципального образования;
3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования;
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
9) иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом, уставами муниципальных образований.
Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Наименования представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.
Напомним, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от нее допускается только в случаях и порядке, установленных ч. 5 и 11 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Структура органов местного самоуправления в случае образования на межселенных территориях нового муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек — на сходе граждан) или представительным органом местного самоуправления закрепляется в его уставе.
Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования осуществляются органами государственной власти субъекта Федерации при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования.
Если местный референдум (сход граждан) не проводится, то структура органов местного самоуправления определяется представительным органом нового муниципального образования.
В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме, устанавливаются:
1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;
2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования — в соответствии с ч. 2 ст. 36 Федерального закона.
Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется путем внесения изменений в устав муниципального образования.
Решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования.
Финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов.
Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.
Этот орган не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Представительный орган муниципального района может:
1) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и депутатов представительных органов;
2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.
Установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала его работы.
Численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется его уставом.
Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:
1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и установление тарифов на их услуги;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.
Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.
Нормативно-правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии его заключения.
Нормативно-правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется его главе для подписания и обнародования. Глава имеет право отклонить данный акт. В этом случае такой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений.
Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ.
Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.
Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Федерального закона. Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены в следующих случаях:
1) принятия указанным органом решения о самороспуске;
2) вступления в силу решения Верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
3) преобразования муниципального образования.
Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется его уставом, собственными полномочиями по решению вопросов местного значения:
1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
2) входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;
3) является председателем представительного органа муниципального образования;
4) не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации;
5) может являться председателем представительного органа муниципального района.
Следует отметить, что установленные пп. 2-4 ст. 36 Федерального закона ограничения не распространяются на органы местного самоуправления поселений с численностью населения менее 1000 человек, в которых глава муниципального образования, независимо от способа его избрания, одновременно может быть председателем представительного органа поселения и главой местной администрации. В этом случае представительный орган муниципального образования может не наделяться правами юридического лица.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий может:
1) представлять муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывать и обнародовать нормативно-правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издавать в пределах своих полномочий правовые акты;
4) требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в следующих случаях:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) отрешения от должности в соответствии со ст. 74 Федерального закона;
4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
7) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
8) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
9) отзыва избирателями;
10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.
Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования, полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.
Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются его представительным органом, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) — представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Федерации — в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации.
В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) — уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.
Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования, который должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до его начала.
Общее число членов конкурсной комиссии в муниципальном образовании устанавливается представительным органом муниципального образования.
Члены конкурсной комиссии назначаются представительным органом поселения. При формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе (городском округе) 2/3 ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а 1/3 — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации).
Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.
Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.
Местная администрация обладает правами юридического лица.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации, в которую входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы.
Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и др.
Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в следующих случаях:
1) смерти;
2) отставки по собственному желанию;
3) расторжения контракта;
4) отрешения от должности;
5) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
6) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
8) выезда за пределы РФ на постоянное место жительства;
9) прекращения гражданства РФ, прекращения гражданства иностранного государства — участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
10) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу.
Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления:
1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения;
2) высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации;
3) главы местной администрации — в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Федерации.
Ст. 43 Федерального закона определяет систему муниципальных правовых актов, принимаемых представительным органом и главой местного самоуправления.
В систему муниципальных правовых актов входят:
1) устав муниципального образования;
2) правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме.
Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Федерации, уставом муниципального образования, нормативно-правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.
В системе муниципальных правовых актов центральное место принадлежит уставу муниципального образования.
Уставом муниципального образования должны определяться:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом РФ;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Устав муниципального образования принимается его представительным органом, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом (менее 100 человек), — непосредственно на сходе граждан.
Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований».
Данным Законом определено, что государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Федерации.
В государственный реестр уставов муниципальных образований субъектов Федерации включаются следующие сведения:
1) государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
3) сведения об источнике и дате официального опубликования устава муниципального образования.
Вместе с тем Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для реализации его положений наделяет полномочиями Правительство РФ утвердить порядок ведения государственного реестра самих муниципальных образований.
В целях реализации указанного Федерального закона постановлением Правительства РФ от 1 июня 2005 г. № 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований РФ, которыми установлено, что Министерство юстиции РФ (далее — Минюста) является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение государственного реестра муниципальных образований. При этом указано, что внесению в государственный реестр подлежат все муниципальные образования на территории РФ, уставы которых зарегистрированы в установленном порядке.
Поскольку речь идет о двух видах регистрации — регистрации муниципальных образований и их уставов — Министерство юстиции РФ издало ряд приказов по осуществлению регистрационных действий. Так, общим приказом Минюста России от 23 августа 2005 г. № 138 утверждены формы документов для ведения государственного реестра муниципальных образований. Другим приказом Минюста России от 19 августа 2005 г. № 136 утверждена Инструкция о ведении государственного реестра муниципальных образований РФ, которая определяет, что для включения муниципального образования в государственный реестр его глава представляет на бумажных и электронных носителях комплект следующих документов:
1) заявление о включении муниципального образования в государственный реестр, составленное по установленной форме;
2) официальный текст закона субъекта Федерации об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом (городское или сельское поселение, городской округ, муниципальный район);
3) копию устава муниципального образования, официально опубликованного после его государственной регистрации;
4) копию свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования.
Включение муниципального образования в государственный реестр осуществляется путем записи в журнал для ведения государственного реестра. После включения в государственный реестр муниципальному образованию (его главе) выдается свидетельство о регистрации муниципального образования с присвоенным ему регистрационным номером.
Очередным приказом Минюста России от 24 августа 2005 г. № 139 утверждено Положение о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него.
Данным приказом определено, что ведение государственного реестра муниципальных образований, а также муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований в Минюсте России осуществляют:
— главные управления Минюста России по федеральным округам;
— структурные подразделения главных управлений Минюста России по федеральным округам в субъектах Федерации.
Уставы, прошедшие регистрацию, включаются в государственный реестр с присвоением им регистрационного номера, после чего оформляются свидетельства о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования утверждена приказом Минюста России от 26 августа 2005 г. № 145.105
Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
1) противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Федерации;
2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) и вступает в силу после их государственной регистрации.