§ 1. Объект, предмет и понятие государственного права Российской Федерации как отрасли права Российской Федерации
Современный период развития государственного права Российской Федерации характеризуется многообразием авторских позиций (точек зрения) и по вопросу об объекте и предмете государственного права Российской Федерации, и по вопросу о наименовании самой отрасли права - государственное право Российской Федерации или конституционное право Российской Федерации.
I. Объект и предмет государственного права Российской Федерации как отрасли права Российской Федерации. -
Самостоятельность государственного права Российской Федерации обеспечивается прежде всего объектом, а затем и предметом правового регулирования.
Объектом государственного права Российской Федерации является государство, выступающее в качестве политической организации об- щества.
Предметом государственного права Российской Федерации как отрасли права Российской Федерации являются общественные отношения, складывающиеся в процессе учреждения и устройства Российского государства.
Учреждение государства. - Под учреждением государства, как одной из составляющих предмет государственного права Российской Федерации, следует понимать ту область общественных отношений, которые складываются в процессе преобразования объективных государствообразующих структурных элементов социально-организованного общества, какими являются - население, территория, власть , в государственноправовые институты.
В то же время, государство в качестве политической организации общества, в действительности, не состоит из элементов - население, территория, власть, а представляет определенную взаимосвязь государственной власти с территориально-организованным населением. Непосредственно связующим звеном (элементом) в данном случае выступают государствообразующие государственно-правовые институты, которые служат юридической основой (базой) установления и регулирования общественных отношений, возникающих по поводу реализации государственной власти, устройства территориальной организации государства, оформления особого характера связей населения с государством - подданства, гражданства и гаранта обеспечения постоянства связей в отношениях между лицом и государством.
Исторический процесс преобразования государствообразующих структурных элементов общества в государственно-правовые институты свидетельствует о том, что:
государство немыслимо без власти, поэтому объективный государствообразующий структурный элемент общества - «власть» в результате последовательного формирования и совершенствования системы органов государственной власти, определения правового положения каждого из видов органов государственной власти и характера взаимоотношений между ними, приобретает характер государственно-правового института - «органы государственной власти», с помощью которого обеспечивается формирование всей государствообразующей структуры;
государственная организация общества возможна лишь с разделением населения по территориальному признаку. Поэтому объективная государствообразующая категория общества - «население» в процессе правового регулирования территориальной организации государства, закрепления внешних границ государства и определения внутреннего административно-территориального устройства государства, обеспечивающих связь населения с аппаратом власти в центре и на местах, приобретает свойства (характер) государственно-правового института - «государственное устройство, то есть характер унитарного или федеративного государства»;
население как объективная государствообразующая категория общества, образует необходимую основу формирования государственной власти в процессе установления постоянной связи между государственной властью, с одной стороны, и территориально разделенным населением, с другой, определяющей его (население) в качестве подданных (граждан), приобретает характер государственно-правового института - «правовое положение гражданина и человека».
Что касается общества, то оно:
во-первых, продолжает сохранять ту постоянную основу социально-организованного общества, которая включает в себя учреждающие государствообразующие структурные элементы - население, территория, власть;
во-вторых, содержит в себе уже и учрежденные динамичные, определяющие содержание сформированной политической организации (государства) государственно-правовые институты, с помощью которых обеспечивается целенаправленное функциональное воздействие государства на развитие общества и руководство процессами его жизнедеятельности.
Каждое современное государство в ходе своего становления и последующего развития, опираясь на уже сформировавшиеся государственноправовые институты, проходило через различные варианты преобразования своей государственности, что влекло за собой видоизменение содержания того или другого государственно-правового института. Свои особенности преобразования присущи становлению и развитию российской государственности, что влекло за собой изменения, порой существенные, в содержании государственно-правовых институтов, а тем самым и в изменении формы правления (монархия - республика - Республика Советов), формы государственного устройства (унитарное государство - федеративное государство), в степени самостоятельности реализации государственной власти (суверенное государство РСФСР - субъект Союза ССР с 14 определенным самоограничением властных полномочий), характера связей человека с государством (подданство - гражданство).
Наиболее характерным для процесса преобразования (реорганизации) российской государственности (российского государства) является становление современной суверенной российской государственности, что неразрывно связано с провозглашением Первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 года в Декларации «О государственном суверенитете РСФСР» и созданием нового российского демократического правового федеративного государства.
Особенности содержания государственного суверенитета РСФСР, задачи построения и основные принципы, обеспечивающие политические, экономические и правовые гарантии суверенитета РСФСР определены в Декларации, в которой провозглашены:
право многонационального народа РСФСР, как носителя суверенитета и источника государственной власти, на непосредственное осуществление государственной власти;
верховенство Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории РСФСР;
невозможность изменения территории РСФСР без волеизъявления народа, выраженного путем референдума;
единство республиканского гражданства на всей территории РСФСР;
исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальными богатствами России;
о необходимости существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР;
разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную как важнейший принцип функционирования РСФСР в качестве правового государства.
Выделяя государствообразующие государственно-правовые институты в качестве учреждающих государство государственно-правовых институтов, мы, тем самым, подчеркиваем их особую юридическую природу и значимость для государства, их специфическое и целенаправленное содержание.
Суть сказанного находит свое проявление в том, что государствообразующие государственно-правовые институты представляют собой;
во-первых, совокупность устойчивых, имеющих определяющее значение государственно-правовых норм, каждый из которых (государственно-правовой институт) самостоятельно регулирует строго определенную область общественных отношений (в сфере организации государственной власти, территориальной организации государства, установления основ правового положения личности);
во-вторых, в совокупности обеспечивают целостность государства, его тождественность самому себе, то есть политической организации общества. В этом случае учреждающие государственно-правовые институты выступают уже в качестве устойчивых и неизменяемых структурных элементов государства, без которых немыслимо представить в правовом выражении собственно государство. Иначе говоря, оставаясь структурными элементами государства, постоянной основой государства, учреждающие государственно-правовые институты остаются неизменяемыми структурными элементами государства. В процессе различных преобразований государства изменяется только содержание того или иного учреждающего государственно-правового института, с помощью чего обеспечивается новая качественная характеристика государства.
Это означает, что современное государство характеризуется наличием всех трех (!!) учреждающих государственно-правовых институтов, содержание которых определяется нормами государственного права. Отсутствие хотя бы одного из них лишает тот или иной социальный союз признания в качестве государства, то есть, учреждающие государственно-правовые институты представляют собой государственно-правовую структуру и, одновременно, государственно-правовое содержание государства.
Учреждение Российского государства в качестве суверенного демократического правового государства законодательно подтверждено в Преамбуле Конституции Российской Федерации 1993 года, в которой особо подчеркивается стремление Российской Федерации к сохранению исторически сложившегося государственного единства и возрождению суверенной государственности России.
Конституция Российское Федерации 1993 года, опираясь на традиционно присущие России (РСФСР) государствообразующие (учреждающие) государственно-правовые институты, подтвержденные в Декларации 16 от 12 июня 1990 года «О государственном суверенитете РСФСР», законодательно подтвердила все то, что должно было обеспечить устройство нового российского государства - Российской Федерации - России.
Тем самым была конституционно определена вторая область общественных отношений, составляющих предмет государственного права Российской Федерации - устройство российского государства, его конституцирование.
Устройство государства - это целый комплекс политических, в определенной степени, также экономических, социальных, национальных, конфессиональных и, главным образом, правовых общественных отношений. Государственное право Российской Федерации, разумеется, не в состоянии своими нормами урегулировать все такого рода общественные отношения, да это и не входит в содержание его предмета, так как его объектом является само российское государство. Поэтому из всего многообразия общественных отношений, складывающихся в государстве на стадии его конституирования, нормы государственного права Российской Федерации как ведущей отрасли права российского государства определяют те, которые:
во-первых, закрепляют организационно-правовые основы конституционного строя Российской Федерации (глава I Конституции Российской Федерации), то есть основополагающие принципы устройства собственного российского государства, основополагающие принципы его общественного устройства: господствующие формы собственности, основы экономической и социальной политики государства в соответствующих сферах жизнедеятельности общества, светский характер государства; формы территориальной организации государства; характер и определяющие принципы организации власти в государстве. Тем самым основы конституционного строя становятся головным политико-правовым, а одновременно и головным государственно-правовым институтом, которые имеют целью установить содержание принципов, формулирующие единообразные подходы к пониманию сущности всех определяющих (государствообразующих) государственно-правовых институтов государства на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
во-вторых, определяют демократические основы правового положения гражданина и человека в российском государстве (Глава II Конституции Российской Федерации). Значимыми для государственного права Российской Федерации являются только те отношения, которые определяют принадлежность лица к российскому государству (гражданство), основные права, свободы и обязанности гражданина и человека, а также основы правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Слово «основы» выполняют в данном случае роль той линии, которая отграничивает общественные отношения государственноправового характера от общественных отношений, возникающих в данной сфере, но регулируемых нормами других отраслей права (объективная категория - население);
в-третьих, закрепляют и характеризуют устройство российского государства с точки зрения его национально-государственной, национально-территориальной и административно-территориальной организации (Глава III Конституции Российской Федерации). В данном случае нормы государственного права закрепляют федеративное устройство России, то есть, из каких частей состоит Российской Федерации, кто является ее субъектом, особенности правового положения собственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также характер взаимоотношения субъектов Российской Федерации с Российской Федерацией. Государственно-правовые нормы закрепляют также предметы исключительного ведения Российской Федерации, основы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, предоставляя субъектам Российской Федерации права самостоятельного определения предметов их исключительного ведения и организацию своего административно-территориального устройства (объективная категория - территория);
в-четвертых, закрепляют систему, принципы организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации (главы IV, V, VI, VII Конституции Российской Федерации), органов государственной власти субъектов Российской Федерации (определяются федеральным законом), систему, принципы организации и деятельности органов местного самоуправления которые определяются в главе VIII Конституции Российской Федерации (объективная категория - власть);
в-пятых, устанавливают, что народ Российской Федерации осуществляет власть не только через органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, но и путем использования 18 референдума, свободных выборов и иных форм непосредственного народовластия (статья 3 Конституции Российской Федерации).
II. Определение понятия государственного права Российской Федерации как отрасли права Российской Федерации. - Анализ содержания структурных элементов устройства российского государства, составляющих одновременно и предмет государственного права Российской Федерации как отрасли права Российской Федерации свидетельствуют о том, что общественные отношения, регулируемые нормами государственного права достаточно сложны и многообразны, раскрывают содержание всех государствообразующих государственно-правовых институтов Российского государства, которое служит объектом регулирования соответствующих правовых норм.
Установив содержание и специфику предмета государственного права Российской Федерации как отрасли права российского государства, можно дать следующее определение понятия государственного права Российской Федерации как самостоятельной отрасли права Российской Федерации: государственное право Российской Федерации - это отрасль права Российской Федерации, представляющая собой совокупность правовых норм, юридически закрепляющих учреждение и устройство российского государства, то есть, основы его конституционного строя, основы правового положения гражданина и человека, а также федеративное устройство, систему, принципы организации и деятельности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, систему, принципы организации и деятельности органов местного самоуправления и формы непосредственной демократии.
III. О названиях - «государственное право Российской Федерации» или «конституционное право Российской Федерации».
Изучая государственное право Российской Федерации в настоящее время, студенты встречаются с другим наименованием изучаемой ими учебной дисциплины, а именно - конституционное право Российской Федерации. Можно ли термины «государственное право» и «конституционное право» считать синонимами, как об этом говорит Е.И. Козлова, автор первой главы учебника «Конституционное право России»: «В данной работе (то есть, названном учебнике - И.Б.) термины «государственное» и «конституционное право» рассматривается как синонимы».
Действительно, подходя формально, нетрудно заметить, что круг регулируемых соответствующей отраслью права общественных отношений в разных странах или в работах ученых, примерно одинаков.
В России до 1917 года эта отрасль права традиционно называлась государственное право. С таким названием издавались учебники И.Е. Андреевского (1866 г.), А.Д. Градовского (1866 г.), Н.М. Коркунова (1877 г.), Б.Н.Чичерина (1894 г.), Н.И. Лазаревского (1910 г.); при этом только первый том своего лекционного курса Н.И. Лазаревский назвал «Конституционное право», а второй том - «Административное право», однако общее название было - «Лекции по русскому государственному праву». В 1913 году в Казани В.А. Ивановский издал «Учебник государственного права» и, наоборот, в 1917 году в Петербурге В.М. Гессен издал учебник «Основы конституционного права».
В начальный период развития советского государства, а также и во все последующие годы в Союзе ССР эта отрасль права называлась - «Государственное право СССР» или «советское государственное право»: в 1961 году А.И. Лепешкин опубликовал двухтомник «Курс советского государственного права»; в I971 году был издан «Курс советского государственного права» под редакцией Б.В. Щетинина и А.Г. Горшенева, а в 1985 году - второе издание учебника «Советское государственное право» под редакцией проф. С.С.Кравчука (авторский коллектив юридического факультета МГУ).
Сторонниками понятия «конституционное право» были в те годы В.Ф. Коток, С.М. Равин, И.Б. Фарбер. Тем не менее, подавляющее большинство государствоведов придерживались понятия - «государственное право», и учебники, как отмечалось, издавались с названием «государственное право».
Исключением из общего правила стало издание в 1975 году в Ленинградском государственном университете учебника «Советское конституционное право» под ред. С.И. Русиновой и В.А. Рянжина., который однако, широкой поддержки не получил. Автор соответствующей главы в учебнике В.А. Рянжин писал: «Мы считаем термин «советское государственное право» «неприемлемым по следующим причинам: во-первых, широкие круги населения, незнакомые с проблемой деления права на отрасли, отождествляют «государственное право» со всем внутригосударственным (в отличие от международного) правом. Лишь специалисты знают, что «государственное право» - только одна из отраслей внутригосударственного права». Что касается, во-вторых, то В.А. Рянжин акцентировал внимание на то, что «отношения, связанные с организацией государства, регулируют и такие отрасли права, как административное и судоустройственное».
С прекращением существования Союза ССР и принятием Конституции Российской Федерации 1993 года начинается, практически, массовый отход от употребления термина «государственное право» с использованием, в каждом конкретном случае, достаточно своеобразных обоснований подобного отхода (отказа).
К 1993 году относятся и «руководящие» указания Министра науки и технической политики, который своим приказом (!) вводит в России новую научную специальность, заменяя в ней название «государственное право» на «конституционное право» (то есть, тот самый административный ресурс).
Это привело к тому, что и в последующие годы с новой силой, но так же без научного обоснования, продолжают появляться различные авторские позиции. Так, в 1998 году М.В. Баглай в учебнике «Конституционное право Российской Федерации» уже достаточно откровенно говорит: «В современных условиях большинство российских исследователей стремятся к замене традиционного названия на конституционное право. В этом видят своеобразный знак отказа от тоталитарной государственности в пользу конституционализма и демократии».
Какой вывод можно сделать из приведенных рассуждений: во-первых, не все авторы без должного внимания отнеслись к вопросу о наименовании данной отрасли права. Наименование любой отрасли права определяется объектом и предметом правового регулирования, которые не сводятся к наименованию основного источника данной отрасли права. Тем более, что Конституция Российской Федерации, в качестве основного закона государства, выступает главным учреждающем источником всех отраслей права российского государства, а не только государственного (конституционного). Кроме того, нормы государственного права содержатся также во многих федеральных конституционных законах, федеральных законах, нормативных указах Президента Российской Федерации, с помощью которых Конституция Российской Федераций становится живым организмом.
Во-вторых, во многих авторских позициях, к сожалению, практически отсутствуют объективные научные обоснования необходимости изменения наименования действующей отрасли права Российской Федерации. В их предложениях (суждениях) больше эмоций, субъективизма и необъяснимого (необъективного) отношения к традициям и теоретическим разработкам дореволюционных и советских государствоведов. И еще: «Небезынтересным является тот факт, что различий (какие? - И.Б.) между конституционным и государственным правом стираются (!! - И.Б.) и в германском праве».
В-третьих, мы, при определении наименования данной отрасли права Российской Федерации, руководствуемся тем, что, во-первых, объектом правового регулирования нормами государственного права Российской Федерации является собственно (!) российское государство, а его предметом - общественные отношения, складывающиеся в процессе учреждения и устройства российского государства; во-вторых, основным учредительным нормативным правовым актом является Конституция Российской Федерации. Поэтому и первичным, основополагающим при определении наименования данной отрасли права должно быть именно государственное право Российской Федерации (его объективная сторона). В то же время, с формальной стороны (субъективный фактор), то есть, уже производным может быть и наименование конституционное право, но тогда содержание его предмета должно иметь определенные отличия от содержания предмета государственного права Российской Федерации как отрасли права.
IV. О современном понимании предмета государственного (конституционного) права Российской Федерации. Изобилие тех или иных авторских позиций относится и к определению предмета правового регулирования данной отрасли права Российской Федерации. В «Учебном пособии» нет возможности и это не вызывается необходимостью, детально анализировать имеющиеся в науке авторские позиции относительно предмета данной отрасли права; мы в данном случае ограничимся только некоторыми из них.
Так, Е.И. Козлова, автор первой главы «Общая характеристика конституционного права Российской Федерации «в учебнике «Конституционное право России» исходит из того, что нормы конституционного права регулируют: во-первых, определенный слой отношений, которые складываются во всех сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной, духовной и др.; во-вторых, лишь определенный слой отношений в указанных сферах.
Поэтому к предмету конституционного права, по мнению Е.И. Козловой, относятся те общественные отношения, которые можно назвать базовыми, основополагающими в каждой из указанных сфер. Они образуют как бы фундамент всего здания сложной системы социальных связей, подлежащих правовому воздействию, определяют структуру всего социального организма. Эти отношения, по мнению Е.И. Козловой, выступают как системообразующие, обеспечивающие целостность общества, его (то есть общества) единство как организованной и функционирующей структуры, основанных на общих началах политического, экономического и социального единства (все подч.- И.Б.). В этих нормах выражается также и качественная характеристика государства - суверенитет, форма правления, форма государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации, (общие основы функционирования всей системы политической организации общества); основы правового статуса членов общества (без этого общество как единый организм не может существовать). Федерализм, то есть объективно существующая широкая сфера отношений между федерацией в целом и ее субъектами; целостность и единство общества обеспечиваются соответствующим механизмом управления социальными процессами (И.Б.), через которые осуществляются функции, присущие данному сообществу как организованной структуре. В обществе это выражается через систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.
После столь продолжительного и обширного изложения устройства общества (!), Е.И. Козлова предлагает следующее определение понятия конституционного права как отрасли права. Итак, конституционное право России - ведущая отрасль права России, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, через которые обеспечивается организационное и функциональное единство общества (И.Б.) как целостной социальной системы, то есть основы конституционного строя Российской Федерации, статус человека и гражданина, федеративное устройство, система органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Представленный Е.И.Козловой вариант определения объекта и предмета конституционного (государственного) права Российской Федерации (России) является достаточно сложным для ответа на вопрос и о содержании объекта и предмете. Считая объектом государственно-правового (конституционно-правового) регулирования общества, Е.И. Козлова делает само общество как бы посредником между обществом и государством, которое само по себе уже является ничем иным, как политической организацией того же общества. Мы считаем, конституционные (государственноправовые) отношения хотя и складываются в обществе, но регулируются они нормами конституционного (государственного) права и, обеспечивая «организационное и функциональное единство общества» они, прежде всего и главным образом, призваны обеспечить не обустройство общества «как целостной системы», а именно определяющую его часть - устройство политической организации, то есть - государство.
По мнению О.Е. Кутафина, особенность конституционного правового регулирования общественных отношений состоит в том, что, во-первых, в одних сферах жизни общества конституционное право непосредственно и в полном объеме регулирует общественные отношения; во-вторых, в других - лишь основополагающие, то есть такие, которые предопределяют содержание остальных отношений в этих сферах. Далее О.Е. Кутафин разъясняет:
преобладающая часть первой группы представлена общественными отношениями, складывающимися в областях, составляющих основные элементы государства, которыми, как известно, являются население, территория, власть;
другую группу общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, образуют отношения, имеющие основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются. Их особенность в том, что они могут складываться во всех сферах жизни общества и государства. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений в этой сфере и предопределяют содержание всех остальных отношений в этой сфере. Данные отношения не являются обязательным атрибутом предмета конституционного права. Они становятся элементами предмета конституционного права только тогда, когда в этом заинтересовано государство, что выражается в соответствующих нормах права, содержащихся в таких основополагающих актах, как конституция, или в других актах, имеющих учредительный характер. Их принадлежность может быть установлена только государством».
Сложность подобного рода формулировок в довольно своеобразной форме отметила И.А. Конюхова: «При таком подходе нужна интуиция опытного, если не гениального государствоведа, чтобы правильно определить первую группу от второй».
Ю.А. Дмитриев при определении предмета конституционного (государственного) права использует так называемую трехуровневую систему организации общественных отношений, составляющих данную отрасль права. По его мнению, «...предмет конституционного права можно определить как совокупность общественных отношений, определяющих:
1) основы конституционного строя (основы государственного и общественного строя), закрепленные в качестве таковых положениями Конституции Российской Федерации, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, и политико-территориальное устройство страны;
2) отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом Российской Федерации (населением субъекта Российской Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии), а также создания и функционирования образуемых в этих случаях выборных органов государственной власти;
3) основы правового статуса человека и гражданина, а также содержание процесса реализации политических прав и свобод граждан».
Несколько видоизмененную трехуровневую систему организации общественных отношений, относящихся к предмету конституционного права, предлагает И.А. Конюхова, которая говорит: «...определение предмета конституционного права России в современный период (И.Б.) следует проводить с учетом функционального назначения данной отрасли права...». Опираясь на свою исходную позицию, И.А. Конюхова говорит: «...современное конституционное право Российской Федерации можно было бы определить как ведущую фундаментальную отрасль публичного права, которая объединяет в единую систему конституционно-правовые нормы, устанавливающие:
- основы общественного строя;
- основы взаимоотношений личности и государства;
- отношения по организации и осуществлению публичной (общественной и государственной) власти» (Подч - И.Б).
В наиболее общем виде, относительно рассмотренных авторских позиций, можно отметить следующее:
во-первых, в современной науке государственного (конституционного) права ближе других к определению предмета данной отрасли права подошли авторы учебника «Конституционное право России» Е.И. Козлова и О.Е. Кутафий, а также И.А. Конюхова. Е.И. Козлова в своем определении предмета конституционного права слишком усложнила его содержание, «насытив» его терминологией, которая в большей степени относится к обществу, а не к государству. Что касается И.А. Конюховой, то в ее функциональном определении заложено «рациональное зерно», но без его дальнейшего развития;
во-вторых, вряд ли есть необходимость вводить в науку конституционного права термины, которые в Конституции Российской Федерации не используются. Тем более что термин «общественное устройство» имел ярко выраженное идеологическое содержание;
в-третьих, следует учитывать и то, что государственное право Российской Федерации не является чем-то вроде системы правовых норм, имеющих всеобъемлющие значение и включающих в свой предмет все те общественные отношения, которые урегулированы и закрепляются нормами других отраслей российского права. Государственное право является одной из отраслей права Российской Федерации, причем - ведущей его отраслью, имеющий свой самостоятельный предмет правового регулирования;