§ 2. Государственно-правовые нормы, их особенности и виды. Государственно-правовые институты

  Государственное право Российской Федерации, как и любая другая отрасль права Российской Федерации, состоит из норм, что и определяет его нормативные характер. Правовые нормы, регулирующие общественные отношения, которые составляют предмет государственного права Российской Федерации, именуются государственно-правовыми нормами. Государственно-правовые нормы, как и вообще правовые нормы, это общее правило поведения, определяющее поведение участников государственно-правового отношения, устанавливающее их права и обязанности. Государственно-правовые нормы устанавливаются уполномоченными на то органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, представительными органами местного самоуправления, а в установленных законом случаях - и референдумом. Государственно-правовые нормы определяют не только какое-либо правило, но и обязывают исполнять его. Исполнение государственно-правовой нормы обеспечивается принудительной силой государства, так как в государственно-правовой норме проявляется государственная воля, сформулированная как официальное обязывающее установление (предписание).
  Наряду с тем общим, что характерно для государственно-правовых норм других отраслей права Российской Федерации, у норм государственного права Российской Федерации имеются и определенные особенности. В наиболее общем виде, к межотраслевым особенностям (отличиям) государственно-правовых норм следует отнести то, что:
  во-первых, среди государственно-правовых норм большую группу составляют конституционные нормы, которым присущ учредительный характер содержащихся в них предписаний. Именно конституционные государственно-правовые нормы первично учреждают государствообразующие государственно-правовые институты, определяется устройство Российской Федерации, форма ее правления. Государственно-правовые нормы в данном случае первично устанавливаются наименование органов государственной власти Российской Федерации, наименование и юридические свойства нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, порядок их принятия и опубликования, вступления в силу; первично определяется компетенция органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; и др. Конституционные нормы являются источником для других отраслей права Российской Федерации.
  Во-вторых, государственно-правовые нормы отличаются от норм других отраслей права своей структурой. Обычно правовые нормы состоят из трех частей - диспозиции, гипотезы, санкции. Однако следует иметь в виду, что трехчленная структура правовой нормы - это лишь образец, который в той или иной степени воспринимаются другими отраслями права Российской Федерации. Что касается государственного права Российской Федерации, то специфика (особенности), государственно-правовых норм состоит в том, что они в своем подавляющем большинстве не содержат всех трех структурных элементов правовой нормы. Структура отдельных государственно-правовых норм может соответствовать традиционной модели правовой нормы, структура других государственноправовых норм, а таких - большинство (!) может быть представлена в виде различных модификаций.
  Подавляющее большинство государственно-правовых норм состоит из одной диспозиции. Диспозиция - обязательная составная часть каждой правовой нормы, поскольку определяет само ее существование. Диспозиция составляет содержания правовой нормы. Так, первая статья Конституции Российской Федерации устанавливает: «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления»; статья 80-я - «Президент Российской Федерации является главой государства» и др.
  Имеются государственно-правовые нормы, которые состоят из двух элементов - диспозиции и гипотезы. Гипотеза служит целям установления сферы действия диспозиции. Она как бы обслуживает применение диспозиции, определяет условия, границы ее осуществления. Например, в ч. 4 ст. 105 Конституции сказано: «Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты, либо если в течение четырнадцати дней он не был одобрен Советом Федерации».
  Многие государствоведы считают, что наиболее характерной особенностью государственно-правовых норм является отсутствие в их структуре санкций. Обычно под санкцией понимают определение юридического последствия, наступающее при нарушении или несоблюдении диспозиции данной правовой нормы. О государственно-правовой санкции можно говорить только в том случае, когда соответствующая санкция закреплена в самой государственно-правовой норме. Такие нормы с соответствующими санкциями содержатся в Конституции Российской Федерации, федеральных законах. К ним следует отнести: отрешение от должности Президента Российской Федерации (ст. 93); роспуск Государственной Думы (ст. 109); отставка Правительства Российской Федерации в случае выражения ему недоверия Государственной Думой (ч. 1 ст. 117). Конституционные санкции могут состоять в устранении конституционных нарушений: отмена федеральных законов (ч. 3 ст. 115), приостановление действий федеральных законов (ч. 2 ст. 85), запрещение применения актов при определенных условиях (ч. 3 ст. 15). Соответствующие санкции также содержатся в федеральных конституционных законах, например в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации», в федеральных законах о выборах государственных органов Российской Федерации (отмена решения о регистрации и др.).
  Обладая специфическими чертами по сравнению с правовыми нормами других отраслей права, государственно-правовые нормы сами по себе (внутри отрасли) очень многообразны и отличаются друг от друга по многим признакам. В юридической литературе выдвинуто немало классификаций государственно-правовых норм. В зависимости от целей классификации может быть применено то или иное основание, тот или иной критерий. Мы не ставим своей целью анализировать все имеющиеся точки зрения по этому вопросу. Наша цель - учебная, и потому мы предлагаем следующую классификацию государственно-правовых норм внутри отрасли государственного права.
  1. По содержанию или по закрепляемому и регулируемому ими объекту, государственно-правовые нормы подразделяются на нормы, закрепляющие основы конституционного строя, основы правового положения человека и гражданина, федеративное устройство, систему, принципы организации и деятельности государственных органов Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления, а также формы непосредственной демократии.
  2. Государственно-правовые нормы могут подразделяться по территории действия. По этому признаку различают нормы, действующие на всей территории Российской Федерации; на территории субъектов Российской Федерации; на территории, подчиненной соответствующим органам местного самоуправления (в муниципальных образования), а также на территориях, в пределах которых действует режим чрезвычайного положения, военного положения или правовой режим контртеррористической операции. Эти нормы регулируют отношения на основе конституционно установленного разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Есть и такие государственноправовые нормы, которые регулируют сравнительно узкий и специфический круг общественных отношений. К примеру, это Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, представительных органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности соответствующих органов по реализации ими своих конституционных и законодательно установленных полномочий.
  3. Государственно-правовые нормы отличаются по действию их во времени. В этом случае государственно-правовые нормы подразделяются на нормы постоянные, временные, исключительные.
  Большинство государственно-правовых норм постоянные, то есть у них неопределенный срок действия. Это Конституция Российской Федерации, федеральные законы, конституции субъектов Российской Федерации, уставы других субъектов Российской Федерации и др.
  Временные государственно-правовые нормы содержатся обычно в переходных положениях Конституции Российской Федерации (раздел вто- 30 рой), которые регулируют переход от действовавшего состояния, до вступления в силу нового нормативного акта. Временными также были Указы Президента Российской Федерации от 11 декабря 1993 года об утверждении Положения о Государственном флаге Российской Федерации и от 30 ноября 1993 года об утверждении Положения о Государственном гербе Российской Федерации. Названные указы действовали до принятия соответствующих федеральных конституционных законов, которыми и была утверждена новая государственная символика Российской Федерации (ст. 70 Конституции). Такие федеральные конституционные законы были приняты 29 декабря 2000 года.
  Исключительные государственно-правовые нормы устанавливаются, например, на случай чрезвычайного положения при наличии чрезвычайных обстоятельств, а также на случай военного положения. Такими нормами устанавливаются ограничения на действие отдельных постоянных норм и предусматривается возможность временного правового регулирования отдельных групп общественных отношений.
  4. Государственно-правовые нормы отличаются по характеру, содержащихся в них предписаний. В общей теории права известно деление правовых норм по этому признаку на три группы: управомочивающие, обязывающие, запрещающие.
  Управомочивающие нормы закрепляют право субъектов осуществлять предусмотренные в них действия, определяют рамки их полномочий и условия реализации. Эти нормы определяют предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71-73 Конституции Российской Федерации), компетенцию государственных органов (например, ст. 103 определяет компетенцию Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а ст. 114 - компетенцию Правительства Российской Федерации). Этими нормами закрепляются также права, свободы человека и гражданина и др.
  Обязывающая норма предписывает субъекту право совершать определенные (положительные) действия конкретным способом, соотносить свое поведение, свои действия с установками данных норм, избирать тот вариант поведения, который соответствует ее требованиям. К этой группе относятся нормы, закрепляющие обязанности граждан, а также все нормы, в которых исключается иной вариант поведения, чем тот, который предусмотрен в норме. Например, статья 58 Конституции Российской Федерации устанавливает: «Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
  Запрещающие нормы (нормы-запреты) содержат в своих предписаниях требования воздержаться от определенного поведения, запреты на совершение определенных действий, в них предусмотренных. Это оформляется в правовых установлениях такого рода: «запрещается», «не допускается», «не в праве» и т.д. В п. 2 ст. 97 Конституции Российской Федерации сказано: «Одно и то же лицо не может одновременно является членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы».
  5. Государственно-правовые нормы можно различать по степени определенности содержащихся в них предписаний. В теории права нормы права по этому основанию делятся на три большие группы: императивные, то есть категорические, диспозитивные и рекомендательные.
  Императивными называются такие нормы, которые предусматривают для участников правоотношения только один вариант поведения. Для императивных норм характерна однозначность, исключение многовариантности действий, строгое следование субъекта правоотношения предписываемому. Особо выразительны в этом отношении нормы, посвященные исключительным полномочиям (предметам ведения) Российской Федерации (ст. 71), государственных органов Российской Федерации (ст. 102 и 103), определяющие полномочия палат Федерального Собрания.
  Диспозитивными называются нормы, которые дают сторонам правоотношения возможность урегулировать свои взаимоотношения. Если же они этого не сделали, то действует правило, установленное диспозитивной нормой. Эти нормы допускают возможность альтернативы, то есть различных вариантов поведения в зависимости от конкретных обстоятельств. Так, в ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации содержится положение о том, что Президент Российской Федерации «вправе приостановить действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» при указанных в этой статье обстоятельствах, в частности «в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации»...
  О рекомендательном характере государственно-правовой нормы можно судить по таким включаемым в нее терминам, как «рекомендовать», «целесообразно», «желательно» и т.п. Такие рекоменда- 32 ции содержатся, например, в Регламенте Самарской Губернской Думы в разделе VI «Этика и ответственность депутата Думы». В ней содержатся рекомендации депутату «воздержаться от действий, заявлений и поступков, компрометирующих его самого, избирателей и Думу», «использовать предоставленную информацию для извлечения личной выгоды» и др. Рекомендуется также в виде меры воздействия, «принести извинения или отказаться от публично сделанного заявления».
  6. По назначению в механизме правового регулирования государственно-правовые нормы можно подразделить на материальные и процессуальные. Такое подразделение связано с тем, какую служебную роль выполняют соответствующие нормы и на какие стороны деятельности субъекта они воздействуют. Поводом и основанием для деления государственноправовых норм на материальные и процессуальные является их цель.
  Материальная группа государственно-правовых норм направлена на то, чтобы закрепить правовой статус участников государственно-правовых отношений, урегулировать содержание правил поведения, то есть отвечает на вопрос: что можно или что нужно делать или что не следует делать.
  Процессуальные государственно-правовые нормы касаются порядка реализации материальных государственно-правовых норм, включая в себя приемы и способы достижения задач, возложенных на них Конституцией Российской Федерации и федеральными законами: организацию работы представительных органов, процедуру принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов; порядок организации и проведения выборов любого уровня. Нормативными актами, которыми регулируется тот или иной процесс, в названных случаях являются Регламенты Совета Федерации и Государственной Думы, регламенты представительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований.
  7. Классификация государственно-правовых норм содействует правильному их пониманию и практическому применению. Однако этим не завершается характеристика особенностей государственно-правовых норм. Наряду с указанными особенностями, государственно-правовые нормы группируются и по правовым институтам.
  Правовой институт - это законодательно обособленный комплекс юридических норм, регулирующих однородные и взаимосвязанные общественные отношения, образующие относительно самостоятельную группу.
  Если нормы права (нормативные предписания, правила поведения) представляют собой исходный (изначальный) структурный элемент отрасли права, то правовой институт - это уже структурный элемент отрасли права, где правовые нормы группируются по особенностям их юридического содержания. Иначе говоря, юридические нормы образуют отрасль права не непосредственно, а через соответствующие правовые институты. Таким образом, если система прав складывается из отраслей права, то сама отрасль права состоит из правовых институтов. При этом, каждая отрасль права Российской Федерации характеризуются определенной структурной общностью правовых институтов и значительной спецификой их содержания, определяемых особенностями регулируемых областей общественных отношений.
  Государственное право Российской Федерации, в отличие от других отраслей права Российской Федерации, характеризуется довольно значительными особенностями и структуры, и содержания образующих его государственно-правовых институтов.
  Для государственного права Российской Федерации как ведущей отрасли права Российской Федерации характерно прежде всего и главным образом, наличие учреждающих (государствообразующих) государственно-правовых институтов, которые, в данном случае, выступают в качестве генеральных государственно-правовых институтов, каждый из которых представляет собой совокупность государственно-правовых норм, определяющих содержание каждого структурного элемента государства. Такими генеральными (государствообразующими) государственно-правовыми институтами государственного права Российской Федерации как отрасли права Российской Федерации, закрепленными в Конституции Российской Федерации 1993 года, является:
  основы правового положения гражданина и человека (глава II Конституции Российской Федерации);
  Федеративное устройство (глава III Конституции Российской Федерации);
  органы государственной власти Российской Федерации (главы IV, V, VI и VII Конституции Российской Федерации; - посредством которых организуются современное российское государство.
  Между институтами внутри отрасли права могут существовать и существуют отдельные соподчинения, определенная субординация.
  В государственном праве Российской Федерации определенного рода субординация устанавливается в пределах каждого генерального государственно-правового института. Поэтому следующими в этой структуры государственно-правовых институтов будут головные государственно-правовые институты. Так, содержание генерального (государство-образующего) государственно-правового института «Основы правового положения гражданина и человека» раскрывается с помощью следующих головных государственно-правовых институтов: гражданство, конституционные права, конституционные свободы, конституционные обязанности, правовое положение иностранных граждан, гарантий реализации конституционных прав, свобод и обязанностей. Подобная субординация характерна и в пределах других генеральных государственно-правовых институтов.
  В тех случаях, когда наблюдается подобная «многоэтажность», всегда существует вертикаль, то есть появляются группы «дробных» государственно-правовых институтов. При этом, в частности, в пределах головного государственно-правового института «Конституционные права гражданина и человека» можно выделить такие группы, как - политические права гражданина, социально-экономические прав и права в области культуры гражданина и человека.
  В этой системе следующими «дробными - частными» государственно-правовыми институтами будут определенные их группы внутри составляющих их «дробной» группы государственно-правовых институтов. Так, к «политическим правам гражданина» относятся такие права и свободы, как право на объединение, право на управление делами государства и др., выступающие как составные части общей системы конституционных прав и свобод человека и гражданина, а тем самым способствующие уяснению глубинного содержания государственного права Российской Федерации.
  Государственно-правовые институты могут различаться по территории и времени действия, по степени определенности содержащихся в них предписаний и по другим основаниям.