§ 2. Народовластие в Российской Федерации
В части 1 статьи 3 Конституции Российской Федерации сказано: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Именно это конституционное положение является исходным для рассмотрения вопроса о народовластии в Российской Федерации.
В литературе содержание понятия «народовластие» раскрывается как народный суверенитет, полновластие народа, народоправство и др. То есть, сам термин «народовластие» прямо указывает на то, что речь идет о власти народа. Однако каждая из категорий - «народ» и «власть», - составляющие в целом понятие «народовластие», представляют собой сложные явления и требуют самостоятельного рассмотрения.
I. Что следует понимать под категориями - «народ» и «власть». Точное определение понятия «народ» имеет важное значение для определения понятия «народовластие».
В данном случае необходимо исходить из того, что народ, в отличие от населения, категория политическая, потому что именно народу принадлежит власть. С этих позиций субъектный состав понятия «народ» составляет та часть граждан Российской Федерации, которым предоставлено право принимать участие в выборах и референдуме, то есть лица, достигшие 18-тилетнего возраста. Иначе говоря, народ - это избирательный корпус.
Вторым по счету, но не по значимости, структурным элементом в системе народовластия является - «власть». В юридической и иной общественно-политической литературе очень часто употребляется термин - «власть». В различных сочетаниях: публичная власть, социальная власть, государственная власть, политическая власть и др. Можно встретить и такие словосочетания - «власть денег», «власть церкви». Таким образом, несмотря на то, что в науке государственного права наиболее распространенным является следующее определение понятия власти: власть - это функция, определенная форма руководства, предполагающая право и возможность распоряжаться и управлять кем-либо (людьми) и чем-либо (определенными процессами), подчинять своей воле других.
Таким образом, любая власть - это право и возможность распоряжаться, повелевать, управлять. Концентрированным выражением власти, ее сутью являются отношения господства и подчинения. В то же время, любая власть, будь то авторитарная или демократическая, подразумевает легитимность санкций, то есть, законное право наказывать, подчинять и принуждать. Без этого права власти просто нет. При этом, принуждение является одновременно и элементом содержания власти, будь то господство или руководство, и одним из наиболее универсальных методов ее осуществления, органически сочетающимся с методом убеждения. Власть как принуждение свойственна любому человеческому обществу.
II. Народовластие и его формы в Российской Федерации. В части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть, отличие в осуществлении власти в данном случае проводится по конкретным субъектам власти, а именно: государственная власть и самоуправление.
Содержание государственной власти характеризуется рядом специфических свойств. Определяющее место среди них принадлежит государственному суверенитету, который придает верховный характер государственной власти, делает ее единственным институтом, правомочным действовать от имени народа. Это свойство придает государственной власти политический характер, подтверждающий, что данная власть не только обладает верховенством и независимостью, но и является единственной, которая выступает объединяющим фактором на определенной территории и всегда выступает как форма государственного руководства обществом.
Второй формой народовластия в Российской Федерации является «общественная власть» или общественное самоуправление. Народовластие не может быть сведено только к государственной власти, которая, будучи главной формой власти, должна гармонично сочетаться с деятельностью различных форм самоуправления.
Под самоуправлением, в широком смысле, следует понимать выполнение функций государственного или общественного управления по принципу относительной, определенной законом самостоятельности граждан или представляющими их органами на началах самоорганизации и под свою ответственность.
Все самоуправление можно разделить на две большие группы в зависимости от того, какие организации составляют их базу. Если такой базой является территориальная общность людей, то и единица самоуправления квалифицируется в качестве территориальной; в данном случае мы говорим о действующем в Российской Федерации местном самоуправлении.
Если такую базу составляют коллективы, объединенные определенной производственно-профессиональной деятельностью, одними и теми же вероисповедными заботами, общими творческими устремлениями и т.д., то перед нами корпоративные единицы самоуправления. Например, общественные объединения, политические партии, национально-культурные автономии, творческие коллективы и др.
Отправным пунктом в теоретическом осмыслении политико-правовой природы и организации самоуправления является положение о том, что самоуправление и государственное управление совмещаются в едином комплексе публичной власти и соучаствуют в реализации публичновластных полномочий. Вместе с тем при сопоставлении государственного управления и самоуправления необходимо исходить из следующих положений.
Во-первых, самоуправление четко проявляется в деятельности само- управленческих негосударственных организаций, объединений, сообществ;
Во-вторых, самоуправление охватывает многие стороны деятельности самоуправленческих формирований:
а) они вправе выполнять переданные в их ведение функции государственных органов;
б) они активно участвуют в руководстве подведомственными им объектам хозяйственного и социально-культурного назначения;
в) они самостоятельно управляют делами своего объединения, сообщества (решение всех организационных, организационно-правовых задач).
В-третьих, государственное управление и самоуправление осуществляется двумя видами организации народа - государственными и негосударственными, которые входят в единую систему демократических форм управления делами государства.
В-четвертых, наибольшее значение для разграничения государственного управления и самоуправления имеет наличие у государственного управления властных полномочий. Однако, учитывая, что власть - понятие не только государственное, самоуправленческие формирования также располагают определенными властными полномочиями, которые выражаются в той или иной форме относительно к территориальному и корпоративному самоуправлению.
III. В зависимости от способа осуществления власти народа различают непосредственное или прямое народовластие и представительное народовластие. Таким способом может осуществляться как государственная власть, так и общественное самоуправление, то есть и местное самоуправление.
III. 1. Непосредственное или прямое народовластие. Это такая форма, при которой власть или отдельные ее функции осуществляются народом непосредственно, то есть решение определенных вопросов выносится на непосредственное рассмотрение граждан. В этом случаев не создается непрерывно действующая централизованная система или организация управления.
Обычно формы непосредственной демократии подразделяются на императивные и факультативные.
В части 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации закреплено положение о том, что: «Высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы». Именно эти формы относятся к императивным формам народовластии.
Референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) в государственном праве, в широком смысле, - принятие избирательным корпусом окончательного решения по конституционным, законодательным или иным внутри- и внешнеполитическим вопросам. Специальная литература рассматривает Швейцарию в качестве родины референдума. Первый референдум был проведен в кантоне Берн в 1439 г. С тех пор и по настоящее время наиболее активно референдум используется в Швейцарии, где за период с 1874 г. по 1979 г. только по конституционным вопросам было проведено 139 референдумов.
В зависимости от предмета, способа проведения и сферы применения различаются конституционный (на референдум выносятся проект конституции или конституционные поправки) и законодательный (предмет референдума - проект закона) референдумы; обязательный и факультативный референдумы.
Народные голосования, проводимые по вопросам, которые указаны в законе о референдуме, именуются обязательными потому, что эти вопросы не могут быть решены иначе, как путем референдума. Референдумы по другим вопросам считаются факультативными, поскольку вынесение на народное голосование соответствующих законопроектов или других во- 108 просов зависит от уполномоченных органов. Решение, принятое в порядке обязательного референдума, обладает наивысшей юридической силой по сравнению с решениями, принятыми законодательными органами. Решение, принятое таким референдумом, может быть отменено или существенно изменено только новым референдумом. Факультативный референдум порождает решения, которые могут быть изменены как законодательным органом, так и новым народным голосованием.
Референдум Российской Федерации. Порядок организации и проведения референдума Российской Федерации урегулирован Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации». Отдельные вопросы, относящиеся к порядку организации и проведения референдума Российской Федерации закреплены также в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (глава II).
В статье 1 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» дано следующее определение понятия референдума: «Референдум Российской Федерации - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения».
Право на участие в референдуме принадлежит гражданам российской Федерации, достигшим 18-летнего возраста, за исключением лиц, признанных судом недееспособными или содержащимися в местах лишения свободы по приговору суда. Граждане Российской Федерации, обладающие в соответствии с законодательством Российской Федерации о референдуме правом на участие в референдуме, признаются участниками референдума.
Референдум Российской Федерации проводится на всей территории Российской Федерации, поэтому в соответствии со статей 39 Федерального конституционного закона: «Округ референдума включает в себя всю территорию Российской Федерации». В связи с этим, участники референдума, проживающие за пределами Российской Федерации, считаются приписанными к округу референдума.
Вопросы на референдум Российской Федерации могут выносить:
1) Конституционное Собрание вправе выносить на референдум проект Конституции Российской Федерации, в случае, если Конституционное Собрание приняло решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации;
2) на референдум выносится проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение которого на референдум предусмотрено международным договором Российской Федерации;
3) на референдум выносятся также вопросы государственного значения, отнесенные Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Таким образом, федеральное законодательство Российской Федерации предусматривает возможность проведения как обязательного (принятие Конституции Российской Федерации и обязательное вынесение на референдум нормативного акта или вопроса, такой порядок вынесения которого предусмотрен международным договором Российской Федерации), так и факультативного (по вопросам, инициатива, вынесения которых на референдум принадлежит гражданам Российской Федерации).
В Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» определены также вопросы, которые не могут выноситься на референдум Российской Федерации. Это вопросы, в частности:
1) об изменении статуса субъекта Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;
2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы либо о перенесении сроков проведения таких выборов; и др. (п. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона).
В статье 7 Федерального конституционного закона определены обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума. К таким обстоятельствам отнесены следующие:
инициатива референдума не может быть реализована и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, а также по истечении трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения;
референдум не проводится в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания 110
Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа.
Инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит:
во-первых, не менее чем двум миллионам граждан, имеющим право на участие в референдуме. Инициативная группа по проведению референдума должна быть создана из числа региональных подгрупп, созданных в более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу должно входить не менее 100 участников референдума;
во-вторых, Конституционному Собранию в случае, если Конституционное Собрание приняло решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации.
в-третьих, федеральным органом государственной власти в случаях, предусмотренных международным договором Российской Федерации. В этом случае референдум Российской Федерации назначается по инициативе федерального органа государственной власти, к компетенции которого международным договором Российской Федерации отнесено рассмотрение проекта нормативного акта или вопроса государственного значения, вынесенных на референдум.
Референдум Российской Федерации назначает Президент Российской Федерации. Не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с вопросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу. Если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения референдума но предложенному вопросу референдума соответствующей Конституции Российском Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации назначает референдум. При назначении референдума Президент Российской Федерации определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума.
Подготовку и проведение референдума осуществляют избирательные комиссии, созданные и действующие на постоянной основе: Центральная избирательная комиссия Российской Федерации; избирательные комиссии субъектов Российской Федерации; специальные комиссии референдума - территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, а также специальные территориальные комиссии в случае их сформирования; участковые комиссии референдума.
Голосование по вопросу (вопросам) референдума Российской Федерации проводится в специально оборудованных помещениях. В бюллетенях для голосования воспроизводится текст вопроса (вопросов) референдума и указываются варианты волеизъявления участников референдума словами - «за» или «против», справа от которых помещаются пустые квадраты.
Итоги голосования подводятся каждой избирательной комиссией (комиссией референдума), которые, затем, поступают в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает референдум состоявшимся(!), если в голосовании приняло участие более половины участников референдума, внесенных (!) в списки участников референдума. Также Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает решение принятым на референдуме, если за вопрос референдума проголосовало более половины участников референдума, принявших участие в референдуме(!).
Решение, принятое на референдуме, может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении не указан иной порядок отмены или изменения такого решения.
III. 2. Выборы в Российской Федерации. Наряду с референдумом высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы. В наиболее общем виде можно сказать, что выборы - это единственный способ формирования депутатского корпуса законодательных (представительных) органов государственной власти и выборных органов муниципальных образований. Путем выборов избирается также Президент Российской Федерации и выборные должностные лица муниципальных образований. Порядок организации и проведения соответствующих выборов определяется специальными федеральными законами.
По своим масштабам, широте участия гражданских масс выборы фактически являются общеполитическим движением народа, стадией предвластия, на которой конституируются властные структуры. Кроме того, выборы обеспечивают «вторжение» общественного мнения в будущую деятельность избранных государственных органов и органов муниципальных образований.
IV. К факультативным формам народовластия в Российской Федерации относятся: всенародные и местные обсуждения законопроектов, выявление общественного мнения по вопросам государственного и местного значения; собрания (сходы) граждан; обращения граждан и другие формы участия граждан в управлении делами государства. К числу массовых форм выражения настроения общественности, в процессе реализации которых также выражается настроение общественности, реализуются различные способы непосредственной гражданской активности, а именно, самозаявление вопросов, оценки положения дел в стране и на территории субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Сюда же относятся права граждан Российской Федерации, закрепленные в статье 31 Конституции Российской Федерации: правого собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования. Порядок реализации закрепленных в статье 31 Конституции Российской Федерации прав и свобод граждан установлен в Федеральном законе от 19 июня 2004 г. «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Федеральный закон устанавливает уведомительный порядок проведения публичного мероприятия. Это предполагает необходимость подачи в письменном виде в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления уведомления о проведении конкретного публичного мероприятия в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения.
Федеральным законом установлено, что органы государственной власти или органы местного самоуправления, которым адресуются вопросы, являющиеся причиной проведения публичного мероприятия, обязаны рассмотреть данные вопросы по существу, принять по ним необходимые решения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и сообщить о принятых решениях организатору публичного мероприятия. Одним из таких нормативных правовых актов является Федеральный закон от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации также могут устанавливаться положения, направленные на защиту прав граждан на обращения (индивидуальные и коллективные), в том числе устанавливать гарантии прав граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом от 2 мая 2006 г.
V. Представительное народовластие (представительная демократия). Это форма народовластия, при которой народ свою суверенную волю осуществляет через избираемые ими выборные, представительные органы государственной власти и выборные, представительные органы муниципальных образований.
Такими органами в Российской Федерации являются: Федеральное Собрание Российской Федерации, состоящее из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации; соответствующие законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и выборные, представительные органы муниципальных образований.
Представительная форма - это главная форма народовластия в Российской Федерации. Используя её, народ практически реализует принадлежащий ему суверенитет, практически и фактически выступая единственным источником и носителем государственной власти в стране.
Для представительного органа характерно то, что, во-первых, это избираемый народом (выборный) орган государственной власти или выборный орган муниципального образования; во-вторых, это орган, состоящий из представителей народа, то есть коллективный орган государственной власти или коллективный орган муниципального образования, осуществляющие свою деятельность на основе расширенной коллегии; в-третьих, это государственный орган или орган муниципального образования, который отвечает за свою деятельность перед народом.