§ 1. Отношения, регулируемые лесным законодательством, субъекты и объекты лесопользования
Лес в широком понимании представляет собой природный комплекс, состоящий из древесных растений одного или многих видов, растущих близко друг от друга (образующих более или менее сомкнутый древостой), и множества других организмов разных царств вместе с почвами, подпочвами, поверхностными водами и прилежащим слоем атмосферы. В Лесном кодексе РФ лес рассматривается либо как экологическая система, либо как природный ресурс.
Лесное право, как институт Особенной части природоресурсного права, регулирует общественные отношения, складывающие между субъектами лесного права по поводу леса и земель, на которых он произрастает, - лесные отношения. Лесной кодекс РФ не содержит их определения, однако анализ ст. 5, 6, 10, 13, 15 и других, а также гл. 10 Кодекса, в которых упоминаются отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, даёт основание предположить, что именно эти отношения составляют сферу действия лесного права.
Лесные отношения в первую очередь регулируются Лесным кодексом РФ - основным нормативным правовым актом лесного законодательства. Кроме этого, лесные отношения регулируются другими федеральными законами и иными правовыми актами России, а также законами и подзаконными нормативными актами субъектов Федерации. Соотношение федерального и регионального лесного законодательства установлено Конституцией РФ в ст. 72, закрепившей совместное ведение России и её субъектов в сфере лесного законодательства.
Согласно ст. 3 Кодекса имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом РФ, если иное не установлено Кодексом, другими федеральными законами. Это даёт основание М.Ю. Тихомирову утверждать, что лесное законодательство регулирует, помимо лесных отношений, также имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений. При этом он справедливо обращает внимание на то, что указанные имущественные отношения регулируются прежде всего Гражданским кодексом РФ и другими актами гражданского законодательства. В части регулирования имущественных отношений, связанных с оборотом лесных участков и лесных насаждений, нормы Земельного и Лесного кодексов и других федеральных законов должны рассматриваться в качестве специальных по отношению к нормам гражданского законодательства.
Нормативные правовые акты лесного законодательства и принимаемые в соответствии с ними подзаконные нормативные акты содержат нормы не только лесного права. К отношениям по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов в случаях, предусмотренных лесным законодательством, применяются нормы гражданского, земельного, экологического права. В ходе лесопользования зачастую возникают различные управленческие отношения, связанные с планированием, осуществлением государственного лесного контроля и надзора, и т.п., а также финансовые отношения, обусловленные платностью лесопользования. Такие «пограничные» отношения, входящие в сферы действия смежных отраслей права, регулируются нормами лесного, финансового, административного права. Дифференциация экологического и ресурсного подхода подчёркивается и законодателем, поскольку лес в ст. 2 Лесного кодекса РФ рассматривается как экологическая система или как природный ресурс.
Оборот лесных ресурсов, извлечённых из среды своего естественного пребывания, регулируется гражданским и иными отраслями законодательства (финансовое, экологическое и др.), поскольку разрыв естественных связей между ресурсом и окружающей средой меняет его правовой режим. Природный ресурс перестает быть таковым и становится имуществом (вещью), к которому в полном объёме применяется гражданское законодательство.
Недропользование, водопользование, использование объектов животного мира зачастую связаны с необходимостью использования лесных участков. В таких случаях нормы лесного права для правового регулирования соответствующих видов природопользования используются в той мере, в какой это необходимо для обеспечения требований рационального и безопасного лесопользования, установленных лесным законодательством.
Объекты и субъекты лесных отношений. Сопоставление ст.ст. 6 и 7 Лесного кодекса РФ позволяет согласиться с утверждением о том, что объектами лесных отношений являются земли, на которых располагаются леса и лесные участки. Точнее, по смыслу лесного законодательства к объектам лесных отношений следует относить, прежде всего, лесные участки земель лесного фонда и земель иных категорий, а также древесину, живицу, недревесные и пищевые лесные ресурсы, лекарственные растения.
Лесным участком согласно ст. 7 Кодекса является земельный участок, границы которого определяются в соответствии с требованиями лесного законодательства. Земельный участок в соответствии с земельным законодательством - это часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.
С учётом этого лесной участок можно определить как лесопокрытую часть поверхности земли (в том числе почвенный слой): 1) прошедшую лесоустройство; 2) в отношении которой осуществлена подготовка проектной документации о её местоположении, границах, площади, иных количественных и качественных характеристиках с указанием целевого назначения и вида разрешённого использования; 3) местоположение, границы и площадь которой определены по лесным кварталам, лесотаксационным выделам, границам и площади; 4) которая отражена в государственном земельном кадастре.
Несмотря на тесную взаимосвязь лесного и земельного законодательства и на то, что земли лесного фонда являются самостоятельной категорией земель, Лесной кодекс РФ имеет специфику, отличающую его от земельного законодательства. Объектом лесных отношений является лесной участок - комплекс земли и расположенной на ней растительности одновременно, участки нелесных земель, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью. Таким образом, к лесному законодательству неприменим термин «земельный участок», так как предметом договорных отношений становится именно лесной участок.
Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.
К землям лесного фонда, в соответствии со ст. 101 Земельного кодекса РФ относятся лесные земли - земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для её восстановления (вырубки, гари, редины, погибшие древостои, прогалины и др.), и нелесные земли - земли, предназначенные для ведения лесного хозяйства (просеки, дороги, болота, каменистые россыпи и другие неудобные для использования земли). Определяющим признаком земель лесного фонда является их целевое предназначение.
К землям иных категорий согласно ст. 7 Земельного кодекса РФ относятся земли следующих категорий: 1) сельскохозяйственного назначения; 2) поселений; 3) промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, для обеспечения космической деятельности, обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) особо охраняемых территорий и объектов; 5) лесного фонда; 6) водного фонда; 7) запаса. Использование, охрана, защита и воспроизводство лесов, которые располагаются на соответствующих землях, осуществляются в соответствии с их целевым назначением.
Леса, расположенные на землях лесного фонда, по их целевому назначению и правовому режиму использования делятся на защитные, эксплуатационные и резервные леса. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам.
В соответствии со ст. 102 Лесного кодекса РФ к защитным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях: сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.
К защитным лесам относятся:
1) леса, расположенные на особо охраняемых природных территориях, в водоохранных зонах, выполняющие функции защиты природных и иных объектов:
- леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
- защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, автомобильных дорог общего пользования;
- зеленые зоны, лесопарки;
- городские леса;
- леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
2) ценные леса:
- государственные защитные лесные полосы;
- противоэрозионные леса;
- леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах;
- леса, имеющие научное или историческое значение;
- орехово-промысловые зоны;
- лесные плодовые насаждения;
- ленточные боры.
В защитных, эксплуатационных и резервных лесах могут выделяться особо защитные участки лесов, к которым относятся:
1) берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов;
2) опушки лесов, граничащие с безлесными пространствами;
3) постоянные лесосеменные участки;
4) заповедные лесные участки;
5) участки лесов с наличием реликтовых и эндемичных растений;
6) места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных;
7) другие особо защитные участки лесов.
В защитных лесах и на особо защитных участках лесов запрещается деятельность, несовместимая с их целевым назначением и полезными функциями. Отнесение лесов к ценным лесам и выделение особо защитных участков лесов и установление их границ осуществляются органами государственной власти, местного самоуправления в пределах их полномочий.
Эксплуатационные леса подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. В таких лесах допускается осуществление всех видов лесопользования, предусмотренных лесным законодательством.
Резервными являются леса, в которых в течение 20 лет не планируется заготовка древесины и осуществляются авиационные работы по охране и защите лесов. Использование таких лесов допускается после их отнесения к эксплуатационным или защитным. Отнесение лесов к эксплуатационным и резервным лесам и установление их границ осуществляются органами государственной власти, местного самоуправления в пределах их полномочий. Для отнесения резервных лесов к эксплуатационным или защитным лесам орган государственной власти субъекта Федерации представляет в Федеральное агентство лесного хозяйства ходатайство с приложением лесоустроительной документации по проектированию лесов.
Статья 23 Лесного кодекса РФ предусматривает, что земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков. Лесничества и лесопарки являются основными территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов и располагаются на землях лесного фонда, обороны и безопасности, населённых пунктов и землях особо охраняемых природных территорий. Границы лесничеств, как правило, совмещаются с границами муниципальных образований в пределах субъекта Федерации. Лесопарки организуются обычно вокруг населённых пунктов, вблизи путей транспорта, водных объектов, в лесных массивах, наиболее посещаемых населением.
Перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий в соответствии со ст. 11 Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» разрешается в случае: 1) организации особо охраняемых природных территорий; 2) установления или изменения границ населённых пунктов; 3) размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.
Перевод земель лесного фонда, на которых расположены зелёные зоны, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае размещения линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также аэродромов.
Перевод земель лесного фонда в земли иных категорий осуществляется Правительством РФ на основании представления Минприроды, вносимого с учётом решения территориального органа Федерального агентства лесного хозяйства об утверждении акта выбора лесного участка, и при наличии расчёта размера потерь лесного хозяйства при переводе.
Лесные участки являются непосредственными объектами лесных отношений в случаях, когда они предоставляются в лесопользование, не связанное с извлечением лесных ресурсов, таких, например, как ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты; ведение сельского хозяйства; осуществление научно-исследовательской, образовательной; рекреационной деятельности и др. В случаях же, когда лесные участки предоставляются для заготовки лесных ресурсов, непосредственными объектами лесных отношений будут являться соответствующие ресурсы. Леса являются средоточием лесных ресурсов, к которым относятся следующие: 1) древесина; 2) живица; 3) недревесные лесные ресурсы - пни (пневой осмол); береста; кора и луб; хворост; веточный корм; пихтовые, сосновые, еловые лапы; ели для новогодних праздников; мох, лесная подстилка, опавшие листья, камыш, тростник; веники, ветви и кустарники для мётел и плетения; древесная зелень; 4) пищевые лесные ресурсы, включая дикорастущие плоды, орехи и ягоды, древесные соки, другие пищевые лесные ресурсы, и лекарственные растения.
Гражданское законодательство предусматривает возможность частной собственности на отдельные участки леса. Статья 261 Гражданского кодекса РФ устанавливает правило, в соответствии с которым право собственности на земельный участок распространяется и на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой, водные объекты и растения (если иное не установлено законом). На сегодня в качестве такого закона выступает Лесной кодекс РФ. Право собственности на лесные участки устанавливается ст. 8 Лесного кодекса РФ, согласно которой лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Таким образом, леса, расположенные на землях, не отнесённых к землям лесного фонда, могут находиться не только в федеральной собственности, но и в собственности субъектов Федерации, муниципальной собственности, собственности физических и юридических лиц.
С учётом приведённого нормативного установления сложно поспорить с М.И. Васильевой, которая утверждает, что, во-первых, возможна приватизация лесопокрытого земельного участка в пределах иной, кроме земель лесного фонда, категории земель, например участка городского леса на территории насёленного пункта или участка особо охраняемой природной территории, за исключением заповедника и национального парка, земли которых не подлежат приватизации и изъяты из оборота, и произойти это может в порядке реализации прав собственников зданий, строений, сооружений на приватизацию соответствующего земельного участка. Во-вторых, лесной участок из состава земель лесного фонда тоже может быть приватизирован, но уже в «два шага», по мере изменения его целевого назначения и перевода в иную категорию земель, например земель населённых пунктов, земель специального назначения. В-третьих, по установленному Кодексом правилу к договору аренды лесного участка применяются положения об аренде, предусмотренные Гражданским кодексом РФ, если иное не установлено Лесным кодексом РФ. Однако, по смыслу ст. 624 Гражданского кодекса РФ при условии отсутствия в Лесном кодексе РФ запрета на выкуп арендованных лесных участков - а такого запрета нет, в договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Подобная скрытая приватизация лесов в пределах земель лесного фонда возможна при том же условии - изменении целевого назначения участка (категории земель).
Лесным кодексом РФ не предусмотрена возможность передачи участков леса из земель лесного фонда в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Поэтому таким субъектам лесных отношений не могут принадлежать леса на землях лесного фонда.
Анализ правового регулирования отношений собственности на леса и лесные участки позволяет сделать вывод о том, что в этой части лесное законодательство нуждается в серьёзных изменениях и дополнениях, направленных в первую очередь на обеспечение прозрачности оборота лесных участков, исключение возможности перехода в частную собственность лесов, имеющих природоохранное значение и играющих существенную роль в обеспечении общественной и государственной безопасности. В этой связи следует согласиться с мнением Г.Е. Быстро- ва о том, что, поскольку каждая форма собственности имеет свои особенности, в Лесном кодексе РФ каждой форме собственности должна быть посвящена отдельная статья. В Кодекс должны быть внесены изменения и дополнения, содержащие публично-правовые ограничения частной собственности на леса. В соответствии с требованиями ст. 129 Гражданского кодекса РФ автор предлагает, что может быть либо издан специальный Федеральный закон «Об обороте земель лесного фонда», либо установлен запрет оборота лесных участков из лесного фонда и лесных участков, расположенных на землях обороны. При этом должен быть обеспечен приоритет перед гражданским и земельным законодательством лесного законодательства, в котором должны быть сохранены базовые понятия «лесные земли», «лесной участок», закреплён принцип о регулировании, использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов в соответствии с целевым назначением лесов, а не земель, на которых они произрастают.
Субъекты лесного права (участники лесных отношений) перечислены в ст. 5 Лесного кодекса РФ. Ими являются Российская Федерация и её субъекты, муниципальные образования, граждане и юридические лица. От имени Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований в лесных отношениях участвуют органы государственной власти, местного самоуправления в пределах своих полномочий. В предпринимательских целях использование лесов на землях лесного фонда может осуществляться только лицами, зарегистрированными в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом РФ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Законодатель не даёт ответа на вопрос о том, могут ли быть участниками лесных отношений иностранные физические и юридические лица и лица без гражданства. По мнению М.И. Васильевой, поскольку иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства не названы Кодексом в числе участников лесных отношений, постольку это не исключает того, что они могут быть субъектами лесных отношений, так как в их адрес прямо не сформулирован какой-либо запрет. Свою позицию автор обосновывает тем, что согласно ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Автор полагает, что особенности их правового статуса должны быть названы прямо в тексте Кодекса, в противном случае эти лица будут пользоваться всеми правами российских граждан.
В этой связи следует указать на определённые ограничения, наложенные федеральным законодательством на участие иностранных физических и юридических лиц в лесных отношениях. Согласно п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. С другой стороны, согласно ст. 8 Лесного кодекса РФ формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий (в том числе земель сельскохозяйственного назначения) определяются в соответствии с земельным законодательством. Следовательно, поскольку существуют установленные федеральным законодательством ограничения права собственности иностранных физических и юридических лиц, лиц без гражданства на определённые, в том числе, лесопокрытые земельные участки, постольку можно утверждать, что рассматриваемые субъекты могут быть собственниками лесных участков, за определёнными исключениями. Видимо, они могут быть собственниками лесных участков, расположенных на землях, например, транспорта, поселений и др., поскольку это прямо не запрещено законом. Иначе говоря, иностранные граждане и лица без гражданства, иностранные юридические лица могут являться участниками лесных отношений с ограничениями, установленными федеральным законом.