Семейная политика в Республике Коми: опыт и перспективы
Попова Л.А.
(Отдел социальных проблем Института социально-экономических и энергетических проблем Севера Коми НЦ УрО РАН, Сыктывкар)
В Республике Коми на всем протяжении 1990-х - начала 2000-х годов вопросам рождаемости уделяется довольно заметное внимание. Еще до развертывания депопуляции на территории республики был разработан Закон Республики Коми «О дополнительных социальных гарантиях по охране материнства и детства», который вступил в действие с начала 1993 г. Разработанный «в целях создания социальных гарантий для женщин, проживающих и работающих в условиях Севера, формирования условий для укрепления семьи, обеспечения государственного приоритета интересов материнства и детства в социальной политике» [1], он предусматривал гораздо более длительные, чем по стране в целом, сроки отпусков по беременности и родам: 126 календарных дней до родов и 238 календарных дней после родов.
Иными словами, женщины республики получили право на целый год декретного отпуска, который женщинам, подлежащим государственному социальному страхованию, оплачивается в размере среднего заработка по месту работы за последние 12 месяцев. Обучающиеся женщины получили право на такую же продолжительность дородового и послеродового отпусков - с оплатой из расчета минимальной заработной платы с учетом районного коэффициента и северных надбавок.
Безусловно, с точки зрения качественных целей демографической политики, это был очень прогрессивный закон. При такой продолжительности отпуска по беременности и родам рождение ребенка работающей женщиной наносило не очень значительный материальный ущерб семье в связи с необходимостью для матери на какое-то время оставить работу. В случае если женщина полностью использовала свое право на отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, снижение уровня совокупных доходов семьи наблюдалось не более 7 месяцев. Более того, при развитом в нашей стране институте бабушек она спокойно могла выйти на работу, вообще не используя отпуска по уходу за ребенком или используя его лишь частично. В таком случае снижения уровня доходов семьи в связи с рождением ребенка вообще не происходило, или оно было совсем незначительным. Таким образом, этот закон давал преимущества именно работающим, социально более зрелым женщинам, способствуя тем самым росту сознательной компоненты рождаемости. Значительная продолжительность дородового отпуска также способствовала качеству рождаемости, поскольку давала возможность всем женщинам лучше подготовиться к рождению ребенка.
Этот Закон действовал в Республике Коми в течение пяти с половиной лет. Ввиду отсутствия должного объема финансовых средств, в 1998 г. правительство республики отказалось от дальнейшего его применения. В соответствии с Законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми «О дополнительных социальных гарантиях по охране материнства и детства» [2], в Республике Коми была установлена продолжительность отпуска по беременности и родам согласно законодательству Российской Федерации.
Однако в соответствии с этим Законом в республике были предусмотрены дополнительные к установленным законодательством Российской Федерации социальные гарантии. За счет средств республиканского бюджета была установлена доплата к ежемесячному пособию на период отпуска по уходу за ребенком до 1,5 лет (в размере двух минимальных размеров оплаты труда - с применением районного коэффициента) и доплата к единовременному пособию женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности (в размере одного минимального размера оплаты труда - также с применением районного коэффициента). Впоследствии, в редакции Закона от 29.12.2000 г. № 86- РЗ, доплата к ежемесячному пособию была установлена в размере 200 руб. (с применением районного коэффициента), доплата к единовременному пособию женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности - в размере 100 руб. (также с применением районного коэффициента).
Как известно, в соответствии с Федеральным законом от 19.05.1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» [3], кроме пособия по беременности и родам, единовременного пособия женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности и ежемесячного пособия на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, в России существует еще два вида государственных пособий гражданам, имеющим детей: единовременное пособие при рождении ребенка и ежемесячное пособие на ребенка. Размеры выплат этих видов пособий в Республике Коми соответствовали установленным федеральным законодательством.
При этом в 1998 г., как и по стране в целом, в Республике Коми перешли на заявительную форму получения ежемесячного пособия на ребенка лишь семьями со среднедушевым доходом ниже критерия мало- обеспеченности. Хотя в соответствии с редакцией Закона от 17.07.1999 г. субъекты Российской Федерации получили право предоставлять ежемесячное пособие и семьям с более высоким среднедушевым доходом, правительство Республики Коми этим правом не воспользовалось.
Согласно редакции Федерального закона от 22.08.2004 г. № 122- ФЗ, с 1 января 2005 г. ежемесячное пособие на ребенка выплачивается за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Размер, порядок его назначения и выплаты устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов федерации. В соответствии с этим был разработан и с 1 января 2005 г. вступил в силу Закон Республики Коми от 12.11.2004 г. «О государственных гарантиях в Республике
Коми семьям, имеющим детей» [4]. В соответствии с этим Законом семьям, имеющим детей, предоставляются следующие виды государственных гарантий: ежемесячное пособие на ребенка, доплата к ежемесячному пособию на ребенка и ежемесячная социальная выплата матерям, воспитавшим 10 и более детей.
Этим Законом в республике сохранен заявительный порядок назначения ежемесячного пособия - только семьям со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума. Размер пособия, как и по стране в целом, 70 руб., со 100%-ным увеличением на детей матерей-одиночек и 50%-ным - на детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов. Однако в Республике Коми к этой сумме предусматривается доплата в следующих размерах: на детей в возрасте до 1,5 лет - 380 руб., на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет - 230 руб., на детей в возрасте от 6 до 16 лет - 80 руб., на детей в возрасте от 16 до 18 лет, обучающихся в общеобразовательных учреждениях, 80 руб. При этом на ежемесячное пособие и доплату к нему в республике начисляется районный коэффициент. Законом предусматривается также ежемесячная социальная выплата в размере 300 руб. матерям, воспитавшим 10 и более детей и получающим пенсию в размере, менее двукратного размера базовой части трудовой пенсии по старости.
В Республике Коми на протяжении воспроизводственного кризиса были приняты и другие нормативно-правовые акты, целью которых было улучшение демографической ситуации [см. 5, 6, 7, 8] и в которых были уже сделаны определенные шаги к соблюдению принципа комплексности - одного из важнейших условий демографической политики. Однако, как это часто бывает с реализацией тех или иных мероприятий политики в области населения, результатов практически нет. В свое время одним из мотивов отказа от дальнейшей реализации Закона 1992 г. было то, что он не достиг количественной цели: повышения уровня рождаемости, на которое рассчитывало правительство, подписывая его, не состоялось. Более того, если буквально до конца 1980-х годов уровень суммарного коэффициента рождаемости в Республике Коми превышал аналогичный показатель по России в целом, то с начала 1990-х годов он практически стабильно ниже среднероссийского уровня. Не случилось и улучшения качественных аспектов рождаемости, которое могло бы быть достигнуто попутно. Средний возраст матери в 1993-1997 гг. в Республике Коми оказался минимальным за два последних десятилетия. В 1992-1995 гг. в республике наблюдался очень значительный рост коэффициента младенческой смертности.
Безусловно, это не было следствием реализации Закона. Это следствие значительнейшей социально-экономической обусловленности демографических процессов. В условиях экономического кризиса, обусловившего снижение жизненного уровня большей части населения и сопровождавшегося нравственным кризисом, затронувшим самые молодые категории населения, а также переоценкой ценностей, отодвинувшей ценность детей в иерархии ценностных ориентаций человека на последние места, латание тех или иных дыр не может привести к радикальному улучшению демографической ситуации. Для стабильного улучшения ситуации в сфере рождаемости, обусловленного не структурным или тайминговым характером, прежде всего необходима стабилизация социально-экономического развития и повышение уровня жизни населения.
При этом меры демографической, семейной политики, безусловно, должны быть. Но они должны восприниматься государством не как меры стимулирования рождаемости. Они должны быть ориентированы на перспективу: на повышение ценности детей в глазах человека и общества. Соответственно, первое, что необходимо сделать - это отказаться от адресности какого бы то ни было вида семейного пособия малоимущим категориям семей (здесь имеется в виду ежемесячное пособие на ребенка). Нельзя акцентировать внимание на низком статусе, ущербности семей с детьми, на экономической невыгодности детей для семьи. Критерием адресности семейного пособия в условиях недостатка средств региональных бюджетов (или нежелания их изыскать) может быть очередность рождения, но не бедность семьи. Очередность рождения, на наш взгляд, должна учитываться и в размерах всех других государственных пособий на детей, поскольку в том виде, в котором система семейных пособий существует на сегодняшний день, она не несет никакой демографической нагрузки. Кроме того, должны регулярно пересматриваться размеры не только единовременного пособия при рождении ребенка, но и всех остальных семейных пособий, которые в последнее время не только не увеличивались, но реально снижались - при повышении размера минимальной заработной платы и исключении ее как основы для расчета пособий. И, наконец, размеры пособий на детей, особенно в условиях популяционного и социально-экономического кризиса, должны основываться не на 70 или 300 руб., не на минимальной оплате труда (с 1 января 2005 г. 720 руб.), а на величине прожиточного минимума.
Литература
1. Закон Республики Коми от 20.10.1992 г. «О дополнительных социальных гарантиях по охране материнства и детства» // газета «Красное знамя», 31.10.1992 г.
2. Закон Республики Коми от 12.05.1998 г. № 15-РЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Коми «О дополнительных социальных гарантиях по охране материнства и детства» // газета «Республика», 26.05.1998 г. № 101.
3. Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» // Российская газета, 24.05.1995 г. № 99.
4. Закон Республики Коми от 12.11.2004 г. № 57-РЗ «О государственных гарантиях в Республике Коми семьям, имеющим детей» // газета «Республика», 23.11.2004 г. № 217.
5. Постановление Госсовета Республики Коми № 1-6/64 от 19.06.1996 г. «О концепции государственной семейной политики Республики Коми» // газета «Республика», 9.07.1996. № 122.
6. Закон Республики Коми № 36-РЗ «О защите прав детей в Республике Коми» // газета «Республика», 10.12.1996 г. № 230.
7. Указ Г лавы Республики Коми № 506 от 10.12.2001 г. «О концепции демографического развития Республики Коми на период до 2015 года» // газета «Республика», 25.12.2001. № 236 (опубликован без приложения).
8. Закон Республики Коми «О долгосрочной целевой программе «Дети Республики Коми» (2003-2006 гг.)» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми, 2003, N 3, ст. 2451.