Правовые аспекты иммиграционной политики в странах Европейского Союза

Абзалова Л.Ф.
(Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, Комитет по делам национальностей, Москва)

  Иммиграции населения, роль которых в мировом развитии все более возрастает, становятся одним из основных факторов международной экономики и демографического развития.
  В 2003 году население Европейского Союза (в который тогда входили 15 стран с общим населением 379,6 млн. человек) увеличилось за счет иммигрантов на 1,7 млн. человек. Для сравнения: естественный прирост составил лишь 0,2 млн. человек. В 2004 году в ЕС вступили 10 стран с населением 74,1 млн. человек, и население ЕС в расширенном составе стало исчисляться 455,6 млн. человек. Самый высокий уровень иммиграции был зафиксирован на Кипре, в Испании и Италии (около 0,6 млн. человек). Только в четырех странах ЕС - Литве, Латвии, Польше и Эстонии - выезд из страны превысил въезд. В данном случае речь идет лишь о нелегальной, так называемой экономической иммиграции, то есть о людях, приезжающих на территорию объединенной Европы либо переезжающих из одной страны ЕС в другую в поисках заработка. Другую категорию составляют политические иммигранты, претендующие на статус беженцев. По данным комиссии Евростат, работающей при Еврокомиссии и Европарламенте, в период с 1999 по 2003 год в 15 странах Евросоюза было подано около 2 млн. прошений о предоставлении политического убежища. Большинство прошений (сколько именно, Евростат не уточняет) отклонено, данные за 2004 год отсутствуют. Наиболее привлекательной страной для беженцев продолжает оставаться Великобритания, где только в 2003 году было зафиксировано свыше 80 тыс. прошений. По данным британского МВД, предоставление убежища иммигрантам и их содержание в специальных фильтрационных пунктах только в 2002 году обошлось Великобритании в миллиард фунтов, перерасход по этой статье бюджета составил свыше 600 млн. фунтов. Что же касается статистики нелегальной иммиграции, ее, к сожалению, не существует, поскольку нелегалов, проникающих на территорию ЕС различными путями по поддельным документам, с фальшивыми визами, в самых различных качествах, учесть невозможно.
  В условиях роста масштабов глобализации все больше актуализируются проблемы миграции населения (вынужденная, трудовая, нелегальная). Иммиграционная политика и правовые нормы стран ЕС ориентируются на использование системного подхода. Иммиграционный контроль и прием мигрантов согласовываются с обеспечением их обустройства, адаптации или интеграции, а также с принятием внешних мер по ограничению и предупреждению потоков нежелательных мигрантов. Особенности регулирования миграции, степень жесткости проводимой миграционной политики в целом и трудовой - в частности, зависят от экономических и политических интересов стран приема и стран поставщиков рабочей силы.
  Миграционная политика Европейского Союза выстраивается в рамках соблюдения прав человека и право свободного передвижения, получившая развитие во многих европейских соглашениях. При этом необходимо обратить внимание на условие проведения западноевропейскими странами целенаправленной политики, сконцентрированной на идее создания общего рынка, экономического и валютного союза. В большинстве соглашений акцент делается на регулирование вопросов, связанных с миграцией граждан государств - членов ЕС. Так, в Маастрихтском договоре о Европейском Союзе 1992г. государства-участники подтвердили свою цель способствовать свободному передвижению лиц в пределах Союза.
  Более того, Маастрихтский договор установил союзное гражданство. В соответствии с п.1 ст. 8 Договора каждое лицо, обладающее гражданством любого государства-члена, является гражданином Союза. Вместе с тем институт гражданства государства- члена этим не отменяется.
  Положения, относящиеся к урегулированию визовой политики, предоставлению убежища, были также включены в Амстердамский договор.
  Подписав 14 июля 1985г. в Шенгене (Люксембург) Соглашение о постепенной отмене контроля на общих границах (Шенгенское соглашение) многие западноевропейские страны договорились о сотрудничестве, направленном на отмену внутреннего пограничного контроля и укрепление внешнего. В развитие Шенгенского соглашения (1985г.) 19 июня 1990г. была принята Конвенция о порядке его вступления в силу и применения.
  Понятие внутренней безопасности в рамках ЕС было определено как пространство свободы, безопасности и права. Пространство свободы характеризуется правом свободного передвижения, включая сопровождающие мероприятия по оформлению виз, получению документов и осуществление эффективного пограничного контроля на внешних границах. Немаловажную роль здесь играет шенгенская информационная система. Эта система характеризуется согласованной политикой в области миграции и вопросах предоставления убежища, включая мероприятия по управлению миграционными потоками, а также справедливому распределению нагрузки по приему беженцев.
  Как показывает мировая практика, многие развитые государства, испытывающие миграционную нагрузку со стороны государств со сложной политической, социально-экономической обстановкой, вынуждены вводить определенные ограничения на въезд и пребывание в стране иностранных граждан и лиц без гражданства.
  В частности, в ряде странах ЕС после известных событий террористических актов в США 11 сентября 2001 года были приняты беспрецедентные меры по совершенствованию систем внутренней безопасности и внесению необходимых изменений в миграционную политику. Приоритетными направлениями по изменению миграционного законодательства стали ужесточение порядка выдачи въездных документов, предоставления статуса беженцев, въезда в страну и пребывания иностранных граждан. Принятые в последние годы нормативно-правовые акты в странах Европейского Союза предпочтение отдаются высококвалифицированным специалистам, вводятся жесткие квоты, а также укрепляются режимы государственной границы. В целом иммиграционная политика и законодательство стран ЕС направлены в основном трех направлений: иностранной рабочей силы; лиц, ищущих политическое убежище; воссоединение семей.
  Растет значимость механизмов регионального миграционного сотрудничества с целью организации превентивных действий. Так, государства - члены Европейского Союза заключили ряд соглашений с целью сотрудничества и координации миграционной политики в Европе. Страны Европейских сообществ разрабатывают совместную тактику борьбы с незаконной миграцией. Координация усилий европейских государств в миграционной политике значительно усилилась после вступления в силу Шенгенского соглашения. И все же отдельные европейские государства пытаются по степени влияния миграционных процессов на собственную страну формировать свое законодательство и искать самобытные пути решения проблем беженцев, эмиграции и иммиграции. Государства самостоятельно создают системы управления миграционными процессами и государственные механизмы решения все усложняющихся проблем беженцев, самостоятельно решают финансовые вопросы, связанные с обусловленными международными обязательствами вопросами социально-экономического обеспечения прибывающих в страну иностранцев.
  Так, Франция - одна из старейших иммиграционных стран в Европе, все более ужесточает правила натурализации. Ограничивается трудовая миграция: работодатель должен доказать, что работа, на которую претендует мигрант, не заинтересовала французских граждан. Все более жесткой становится практика выдворения незаконных иммигрантов. Если прежде процесс депортации затягивалось на несколько месяцев, то теперь проводится в течение нескольких дней. Однако это не снимает полностью проблему: нередко иммигранты уничтожают свои документы, что делает невозможным идентификацию личности. Ужесточению подобных мер способствует то, что антииммигрантские настроения во французском обществе усилились, чем активно пользуются политические партии, ратующие за проведение жесткой иммиграционной политики. Наиболее ярким свидетельством может считаться рост политического влияния за последние двадцать лет Национального фронта, возглавляемого Ж.Липэном. Показательно, что в сторону ужесточения миграционной политики меняется риторика правящей партии.
  Значительно ужесточили требования к мигрантам в Великобритании, Австрии и Испании, установив миграционные квоты и введя четкие критерии приема мигрантов по возрасту, профессиональной квалификации, иногда - по имущественному цензу.
  Для Российской Федерации в условиях становления иммиграционного законодательства исследования практики зарубежных государств и ее опыт совершенствования миграционной политики в государствах Европейского Союза приобретают особую актуальность.