Иммиграционная политика Республики Казахстан на примере Карагандинской области
Аймагамбетова Г.Т.
(Карагандинский Государственный Университет, исторический факультет, Карагандинский Центр изучения проблем народонаселения, Караганда)
Репатриация соотечественников, проживающих за рубежом, является сегодня одним из способов решения демографических проблем, к которому прибегают по тем или иным причинам целый ряд государств. При этом репатриация помимо демографической, как правило, ставит своей целью решить также задачу восстановления исторической справедливости.
За пределами Казахстана в 40 странах мира к казахам себя относят 5 млн. человек. Основное направление государственной политики в области миграции в Казахстане - это репатриация этнических казахов из стран СНГ, Балтии и стран дальнего зарубежья. Правовую базу иммиграционного процесса обеспечивает закон "О миграции населения" (1997 г.) /1/. Реализацией политики репатриации занимается Комитет по миграции Министерства труда, занятости и социальной защиты населения Республики Казахстан. Ключевыми национальными документами в сфере государственного регулирования миграционных процессов на современном этапе являются: Концепция миграционной политики Республики Казахстан от 5 сентября 2000 г. и Отраслевая Программа миграционной политики Республики Казахстан на 2001-2010 годы от 29 октября 2001 г./2/
Согласно закону о миграции населения, Президент Республики Казахстан по представлению Правительства Республики Казахстан устанавливает квоту иммиграции оралманов на предстоящий год и (или) на перспективу для лиц, на которых распространяются льготы и компенсации в соответствии с данным законом. Практическое воплощение в жизнь миграционной политики привело к тому, что после принятия "Закона об иммиграции"/3/ началось массовое возвращение этнических казахов на свою историческую родину. По данным Агентства по демографии и миграции, за период с 1991 по 2000 г. в республику прибыло 42 387 казахских семей или 183 652 человека. Из них около 60% прибыло из стран СНГ: Узбекистана (62 737 чел.), Туркменистана (22 055 чел.), Таджикистана (10 476 чел.), России (8 490 чел.) и других стран. Первая квота иммиграции была установлена постановлением Президента Республики Казахстан от 15 апреля 1993 г. №1184 «О квоте иммиграции и мерах по организации переселения соотечественников из Исламской Республики Иран и других государств» в количестве 10000 семей.
Таблица 1. Квота иммиграции в Республике Казахстан (семей)
На протяжении восьми лет квота уменьшалась и по сравнению с 1993 г. сократилась в двадцать раз в 2000 г. Только с 2003 г. квота на оралманов выделена в таком же объеме как и в 1995 г. - 5 тыс., 2004 - 10 тыс., с 2005-2010 - 15 тыс.: из Ирана, Пакистана, Афганистана, Китая, Монголии, Турции, России, Туркмении, Узбекистана, Кыргызстана.
Рассмотрим иммиграционную политику государства на примере Карагандинской области. Миграционная ситуация в области с 1999 по 2003 годы характеризуется отрицательным сальдо миграции. Миграционные потери пытаются восполнить за счет оралманов.
Таблица 2. Миграция населения за пределы области (человек)
Так, за период с 1991 по 2004 год в область прибыло 28356 оралманов, из них по квоте 9092 и вне квоты 19264 человека. По состоянию на 1 апреля 2005 года на территории Карагандинской области проживает 5601 семей (21890 человек) оралманов, в том числе прибывшие по квоте иммиграции 1819 семей (9092 человек). (4)
Таблица 3
Таблица 4. Данные о количестве оралманов прибывших из иностранных государств в Карагандинскую область за период с 1991 до 1 апреля 2005 года
В соответствии с Указом Президента Республики Казахстан и постановлением Правительства Республики Казахстан «О квоте иммиграции оралманов на 2005-2007 годы» на Карагандинскую область в 2005 году установлена квота иммиграции оралманов в количестве 1005 семей, в том числе Китайская Народная Республика - 50, Монголия - 100, Российская Федерация - 30, Туркменистан -10, Кыргызская Республика - 15 и Республика Узбекистан - 800 семей. В то же время 1400 семей, не включенных в квоту 2004 года, изъявили желание на получение квоты в 2005 году.
Таблица 5. Данные о количестве оралманов, прибывших из иностранных государств в Карагандинскую область за I квартал 2005 года
Основополагающими критериями отбора оралманов в квоту иммиграции по области чиновники определили следующие приоритеты: дата подачи заявления, социально незащищенная и льготная категория оралманов (матери-героини, ветераны войны и труда), оралманы, имеющие определенные заслуги, военные и специалисты необходимые для определенного региона уже прибывшие в область и имеющие постоянную прописку в области. Их в области 3788 семей или 17735 человек. В области среди оралманов 7908 трудоспособных, 386 студентов, 9 военнослужащих, 5654 детей школьного возраста, 903 пенсионера и 303 инвалида.
Таблица 6. Данные об оралманах трудоспособного возраста на 01.01.2005 год прибывших в Карагандинскую область
Продолжение таблицы 6
Как видно из таблицы среди оралманов не имеющих и имеющих среднее образование большинство это 67% от всех прибывших. Соответственно по профессиональной характеристике это в основном рабочие, сельхозработники это 72% от всех прибывших. Так, представители государственных органов считают, что показатели по трудоустройству оралманов и направление их на общественные работы были бы значительно выше, если бы оралманы не отказывались от предлагаемой работы. Причину видят они в наличии у большинства из них подсобного хозяйства и в низкой заработной плате на предлагаемой работе, а так же и то, что они получают адресную социальную помощь (большинство семей оралманов многодетные), следовательно, считают чиновники, трудоустройство на постоянную низкооплачиваемую работу или участие в общественных работах им невыгодна. Есть факты, когда работодатели отказывают в трудоустройстве оралманам, объясняя отказ их низкой квалификацией.
Вопросы гражданства остается проблемой. Большое число лиц оралманов находится сегодня в ситуации лиц без гражданства. В области из 21890 человек не имеют гражданства 2731 человек, то есть 12,5% прибывших в область оралманов (см. табл.7).
Таким образом, главными вопросами остаются улучшение жилищных условий, трудоустройство и принятие казахстанского гражданства. 735 переселенцев так и не нашли работу, 156 семей не имеют постоянного жилья. Те квартиры, которые выдаются переселенцам, не отвечают нормальным условиям. Из 100% выделенных кредитов оралманам, только 66,8% ими погашаются.
Одной из главных проблем приёма оралманов является то, что очень большое количество семей стремятся переселиться, именно, в Алматы и другие крупные города страны. Между тем, только в 2002 году было подано около полутора тысяч подобных заявлений - Алматы не смогла принять большую часть желающих оралманов.
Таблица 7. Сведения по оформлению гражданства оралманами в Карагандинской области на 01.04.2005 г.
На сегодняшний день очень сложен и почти не решим вопрос трудоустройства репатриантов, по официальным данным около 35% приехавших оралманов в Казахстан не имеют постоянного заработка. Большинство из них не владеет русским языком, не имеет специальной квалификации и довольствуются общественными работами.
На 2004 год Агентство РК по миграции и демографии, заложило в региональном бюджете на следующий год 4,5 млрд. тенге на приобретение жилья этническим казахам прибывшим в страну. Между тем, эта сумма сможет покрыть не более 40% всех расходов /5/.
Иммиграция населения в республику остаётся незначительной. Усилия государства по репатриации сводятся на нет при значительной эмиграции представителей коренной национальности из Казахстана. За 1993-1999 гг. из своей исторической родины за границу уехало 76506 человек казахской национальности. Пик эмиграции пришелся на 1994 год, когда из страны выехало 14491 казахов. В 1993, 1995 и 1997 годах эмигрировали соответственно 12514, 10883, 11759 представителей казахской национальности. В 1997 году численность эмигрировавших казахов превысило численность иммигрировавших в страну репатриантов (оралман) на 177 человек. В 1999 году выехало за границу на постоянное местожительство 8046 казахов. Если у основных этносов страны начиная с 1994 года, когда выбыло за границу самое большое количество населения, наблюдается тенденция значительного снижения эмиграции, то у казахов это происходит более медленными темпами. Так, если в 1999 году по сравнению с 1994 годом эмиграция из Казахстана русских сократилось в 3,1 раза, татар - в 3,3 раза, немцев - в 2,8 раза, украинцев - в 2,4 раза, то эмиграция казахов сократилось всего лишь в 1,8 раза.
Резкое снижение иммиграции (в 3 раза) и незначительное уменьшение эмиграции казахов привело к нежелательному изменению в миграционном сальдо коренного населения. Так, если за
1993- 1995 годы положительное миграционное сальдо по казахам в республике составило + 36753 человек, то за 1997-1999 годы всего + 2918 человек, т.е. сократилось более чем в 12,5 раза.
Уезжают в основном казахи трудоспособного возраста и их дети. Так, в 1999 году 75,5% эмигрировавших представителей коренного населения были в трудоспособном возрасте. Удельный вес детей среди выехавших казахов составил 21,5 %. Доля лиц старше трудоспособного возраста равнялась всего 3%, 59%, 3% эмигрантов казахов выбыло из городов и городских поселений, 39,7% из сельской местности. Свыше 60% уехавших казахов трудоспособного возраста имели высшее образование, т.е. наблюдается интенсивная «утечка мозгов» и высококвалифицированной рабочей силы. Эмигрируют в основном ученые, бизнесмены, деятели искусства, юристы, инженеры, специалисты сельского хозяйства и других отраслей. Их отъезд за рубеж оказывает и будет оказывать негативное влияние на развитие республики.
На постоянное местожительство в страны СНГ в 1999 году переехало 93% эмигрировавших из Казахстана лиц коренной национальности. Из них 73,7% выехало в Россию. Знание в совершенстве русского языка позволяет высококвалифицированным специалистам из Казахстана устроиться без особых проблем на работу и быстро адаптироваться в новой местности.
Уезжают из Казахстана лица коренной национальности и в дальнее зарубежье. В 1999 году туда выбыло 564 казаха. В основном они переехали жить в Г ерманию - 262 человека . Эмигрировали также в США - 34 , Турцию - 32 , Израиль - 26, Канаду - 25, Грецию - 7, Китай - 4, и Литву - 3 человека.
Хроническая нерешенность проблем репатриантов привела к тому, что некоторые из них возвращаются в места своего прежнего проживания, поскольку переселение в Казахстан не оправдало их надежды на достойную жизнь. По официальным данным на 2000 г., 5 тыс. семей репатриантов не имели нормальных жилищных условий, вследствие чего сотни семей возвратились. В Монголию в 1999 году выехало 139 казахов. Это - этнические казахи Монголии, раннее иммигрировавшие из Монголии в Казахстан и не сумевшие адаптироваться на своей исторической родине /6/.
В республике должны принимать все меры для сокращения эмиграции лиц коренной национальности, но полностью остановить данный процесс невозможно, так как это естественный процесс, наблюдаемый во всех демографически развиваемых государствах.
Единственным выходом из сложившийся ситуации может стать экономический подъём государства, улучшение экологической обстановки и совершенствования законодательно-правовой базы в стране. Если казахи, как и всё население страны, сочтут, что в Казахстане их будущее и будущее их детей может быть обеспеченно работой и правовой защитой, то эмиграционный поток пойдет на убыль, и можно будет рассчитывать на возвращение на историческую родину недавно выехавших соотечественников.
В сфере реализации важнейшего направления государственной политики в области миграции - репатриации этнических казахов - сохраняется ряд проблем:
- Законом предусматривается право органов местного государственного управления в соответствии с законодательством РК устанавливать льготы и компенсации оралманам, переселившимся в
Республику Казахстан, вне квоты иммиграции оралманов. Но органы местного государственного управления не имеют средств и не предусматривают в местных бюджетах статью расходов на обустройство семей оралманов, переселившихся вне квоты иммиграции. Поэтому прибывшим вне квоты иммиграции оралманам, не выделяются средства.
- При переезде в Республику Казахстан, оралманы-пенсионеры переоформляют пенсионные дела в соответствии с законодательством государства, но бывают случаи, когда пенсии оформлялись по льготному списку страны прибытия, но по казахстанскому законодательству имеющиеся льготы оралманам при начислении пенсии не учитываются. Поэтому в пенсионное законодательство Республики Казахстан необходимо внести поправку об оформлении пенсии оралманам с учетом полагающих льгот.
- Большинство оралманов достигших пенсионного возраста, имея, постоянную прописку в республике оформляют пенсию только после приобретения казахстанского гражданства, оформление которого может продлиться до полугода и более, тем самым теряется пенсия нескольких месяцев, поэтому возникла необходимость изменения пенсионного законодательства, оформление пенсии оралманам со дня подачи заявления.
- Особого внимания со стороны государства требует решение проблемы равномерного расселения оралманов по регионам и областям страны. Практика расселения в малых городах, покинутых коренными жителями, не принесли желаемых результатов, а напротив повлекла последующую внутреннюю миграцию.
- Проблемным остается и вопрос обеспечения репатриантов работой. Целесообразнее было бы квотировать те, специальности которые требуется в республике. Для не имеющих специальности, предоставлять определенные преференции для занятия в сельском хозяйстве.
- С большими противоречиями истолковывается статья 15, где изложено, что «Статус оралмана прекращается после получения им гражданства Республики Казахстан» и статья 29 п. 4 «Оралманы, не воспользовавшиеся льготами, предусмотренными настоящей статьей, в полном объеме сохраняют на них и после приобретения гражданства Республики Казахстан». Требуется приведение в соответствие данных статей. В ряде случаев отмечается неправильное применение миграционного законодательства, произвольное толкование его норм. К примеру, длительное время не был урегулирован порядок определения статуса репатриантов. Поэтому имели место случаи предоставления льгот, компенсации и другой адресной помощи иным категориям иммигрантов.
- Вопросы гражданства, а также вопросы обеспечения действенности правовой базы миграции остаются проблемой. Большое число лиц оралманов находится сегодня в ситуации лиц без гражданства. Процедура принятия гражданства практически длится от девяти месяцев до полутора лет. Таким образом, репатриант на родине не может полноценно пользоваться правами наравне с гражданами Республики Казахстан, избираться и быть избранным, участвовать в республиканском референдуме, не может выступить субъектом земельных и других имущественных правоотношений, не может учиться за границей. Ввиду того, что многие репатрианты являются лицами без гражданства, они не могут стать владельцами выделенного для них государством жилья. В случае изменения места жительства репатриант может потерять свое жилье. Как лицо без гражданства репатриант не пользуется льготными условиями, предусмотренными ст.29 Закона "О миграции населения". По положению, установленному Правительством Республики Казахстан, гражданин иностранного государства не имеет права зарегистрироваться на бирже труда
Таким образом, одним из основных приоритетов государственной политики в области миграции является создание условий для сохранения и формирования необходимой численности населения. Основной акцент в области улучшения демографической ситуации делается на привлечении этнических казахов. Пока ситуация в этой области до сих пор остается достаточно сложной. Несмотря на то, что с 2000 миграционная убыль начала снижаться, число отъезжающих из Казахстана еще превышает количество граждан, которые в республику прибывают. Так, по данным Агентства Республики Казахстан по статистике, за период с 1999-2003 годы в республику иммигрировало 266 тыс человек, а эмигрировало 656,5 тыс. человек, в результате отрицательное сальдо миграции населения составило 390,5 тыс. человек.
ЛИТЕРАТУРА
1. "О миграции населения» закон Республики Казахстан от 13 декабря 1997
2. Программа демографического развития Республики Казахстан на 2001-2005 годы. -Астана, 2002 г.- 19 с.
3. «Об иммиграции», закон Республики Казахстан от 26 июня 1992. Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан.
4. Текущая информация и другие материалы Управления миграции по Карагандинской области
5. Текущая информация и другие материалы Агентство по миграции и демографии Республики Казахстан за 1994-2003 гг.
6. Арын Е.М., Абенов Е.М., Бодаханулы К. «Вопросы регулирования миграции казахской диаспоры (на основе социологического опроса репатриантов, прибывших из Монголии в 1991-1996 гг.) //Саясат: события, проблемы, анализ, прогнозы. -1997.- №3. -С.40- 47.