Германская модель демократии
В политико-юридической литературе о ФРГ в разной редакции, но, как правило, всегда выделяются четыре, а то и пять принципов или характеристик государства. Оно является демократическим, правовым, социальным, федеративным, а также экологическим (либо имеет экологические цели). Демократический принцип государства, предписания, относящиеся к нему, выделяются следующим образом: демократия выступает как юридическая категория с конкретными нормативными директивами и непосредственной формирующей силой, как политический идеал и государственная цель.
Демократическая организация господства ориентируется в первую очередь на свободу индивида и затем на одинаковые свободы для всех.
Непосредственно демократия проявляется и реализуется в законодательной, исполнительной и судебной власти, законодательный процесс в Германии есть прерогатива Бундестага, Бундесрата, правительства, т. е. федерального канцлера и федеральных министров, а также федерального президента. Бундестаг - высший орган, представляющий немецкий народ, является решающим в законодательном процессе. На заседаниях Бундестага председательствует президент Бундестага, вице-президенты. В протокольном плане президент Бундестага - второе высшее должностное лицо. Депутаты Бундестага в соответствии с Основным законом избираются в процессе всеобщих, непосредственных и прямых выборов сроком на четыре года. Рабочими органами парламента являются комиссии, состав руководителей которых предлагают партийные фракции. Вместе со своими экспертными группами 21 комиссия разрабатывает нормативные документы, осуществляет мониторинг реализации правительством уже принятых Бундестагом решений и законов.
Бундестаг как нижняя палата парламента ФРГ путем принятия законов устанавливает задачи и полномочия для всех других органов страны. При этом соблюдается два важнейших принципа: 1) парламент не может взять на себя полномочия исполнительные; 2) каждый депутат является представителем народа, однако не должен получать указания и поручения в виде наказов избирателей. То есть депутатский мандат не является императивным.
В Бундесрат (Палату Земель) - входят 68 членов. Бундесрат имеет председателя и свои комитеты. Субъекты федерации в лице правительств земель, пропорционально численности жителей, делегируют от 3 до 7 своих представителей. При голосовании в Бундесрате каждая делегация от земли отдает голоса солидарно, блоком и строго в соответствии с инструкциями правительств федеральных земель. Посредством этого конституционного органа правительства земель влияют на законодательство и управление на уровне федерации, и именно благодаря ему работает вся федеральная система.
Участие Бундесрата в законодательном процессе ограничено группой законов (примерно 50 %), в отношении остальных он может лишь выдвинуть возражения. Но именно их спектр гармонизирует конверсию интересов и требований в системе «субъект федерации - федерация в целом».
Процедура рассмотрения законопроектов в немецком парламенте выступает основополагающим фактором гармонии. Подготовленные комитетами Бундесрата законопроекты сначала согласовываются и утверждаются правительством, а затем передаются на рассмотрение Бундестагу. Если законопроекты вносятся правительством или членами Бундестага, то, согласно статье 76 Основного закона, Бундесрат первым делает заключение и излагает свою позицию правительству. Такая процедура законотворчества является исключением из мировой парламентской практики, но отражает многовековую немецкую традицию приоритета горизонтальных составляющих государственной власти.
Конституционная автономность земель может порождать разногласия между Бундестагом и Бундесратом. Для выработки компромиссного решения может созываться согласительная комиссия. Если разногласия не урегулированы, то Бундесрат может пользоваться суспензивным (откладывающим) вето. В свою очередь, оно может быть преодолено только большинством голосов Бундестага, зависящим от количества голосов, которыми Бундесрат принял негативное решение. В отношении законов, затрагивающих отношения между федерацией и землями, Бундесрат обладает правом абсолютного вето. В силу таких полномочий Бундесрат оказывает очень большое влияние при разработке законодательства. С точки зрения инициирования или принятия негативного решения по законопроекту определяющее значение имеет позиция земельного правительства, сформированного победившей на выборах в местный ландтаг партией или партийной коалицией.
Федеративный принцип построения государства повлиял на структуру исполнительной власти - она «двуглава». Федеральный президент избирается Федеральным собранием, состоящим из членов Бундестага и равного числа депутатов, избираемых на пропорциональной основе представительными собраниями земель. Срок его полномочий - пять лет. Разработчики Основного закона не сделали прямого указания на то, что президент является главой государства. Лишь статья 59 в пункте 1 говорит: «Федеральный президент представляет федерацию в международных отношениях. Он заключает от имени федерации договоры с иностранными государствами. Он аккредитует и принимает послов». Однако пункт 2 этой статьи является пунктом - «убийцей», ибо все действия президента возможны лишь с «одобрения компетентных в сфере федерального законодательства органов». Термин «компетентный» немцы соотносят с понятием «круг полномочий». Все остальные прописанные президентские функции ограничивает компетенция канцлера, министров, правительства в целом. Это находит свое выражение в обязательной контрасигнатуре законодательных и распорядительных документов. В свою очередь, без президентской промульгации ни один законопроект не войдет в силу. Такой подход - конструирование дихотомной, сдерживающий внутри самой исполнительной власти - есть результат последствий придания исключительности президентской власти в Веймарской республике и необьятной власти канцлера в Третьем рейхе. В Германии о смене власти принято говорить в том случае, если происходит смена коалиций с наиболее представленной фракцией - христианскими демократами или социал- демократами. Таких переломных моментов в Германии было три: в 1969 г. Курта Кизингера (ХДС) сменил Вилли Брандт (СДПГ); в 1983-м Гельмута Шмидта (СДПГ) сменил Гельмут Коль (ХДС); в 1998-м на смену Гельмуту Коллю (ХДС) пришел Герхард Шредер (СДПГ) (систематизировано на основании [22; 9, 192]).
Правительство является высшим федеральным коллегиальным органом, равным по рангу Бундестагу, и выполняет задачи политического руководства государством - это вторая составляющая исполнительной власти. Федеральное правительство (кабинет) состоит из федерального канцлера и федеральных министров. Круг его полномочий распространяется на подготовку законодательных актов, внешние связи, принятие ряда важных решений, выходящих за предел управления. Значительная часть деятельности правительства носит административно-правовой характер и оказывает прямое влияние на функционирование публичной власти.
Канцлер играет в нем руководящую роль. Опираясь на большинство депутатов Бундестага, он избирается Бундестагом без прений по представлению президента. Полномочия его заканчиваются в случаях добровольной отставки, вотума недоверия с условием выбора нового канцлера или избрания нового Бундестага. Канцлеру подчинена непосредственно служба канцлера, возглавляемая министром для особых поручений и состоящая из шести отделений. Влияние канцлера определяется его положением в качестве лидера партии. Канцлер председательствует на заседаниях Кабинета министров, в частности, когда он принимает решение в качестве коллегии. При этом он должен учитывать мнения партий, входящих в правительственное большинство, и соблюдать соглашение, заключенное между партийными фракциями, составляющими правительство. По отношению к Бундестагу канцлер несет личную ответственность и выступает как правительство в целом. Таким образом, коллегия, канцлер, министры есть сущностная сторона понятия - правительство ФРГ.
Политическая и правовая культура государственной деятельности ФРГ предполагает высокую самостоятельность министров, которые, как правило, имеют собственную политическую репутацию. Их полномочия ограничены лишь компетенцией федерального канцлера Парламентского вотума недоверия отдельным министрам быть не могут, однако канцлер может освободить министра от должности, ибо каждый министр персонально несет перед ним ответственность за реализацию политических установок [9,184-190]. Наряду с министерствами как высшими органами исполнительной государственной власти действуют иные центральные органы федерального значения. К ним, в частности, относятся: институт лекарственных средств и медицинских продуктов, картельная служба, служба страхования, статистическая служба, служба экономики, служба финансов. Несколько более низкую иерархическую ступень в правовом отношении занимают федеральное учреждение труда, выполняющее функции трудоустройства, федеральный архив, федеральная патентная служба, федеральная служба криминальной полиции и др. Общее число федеральных учреждений в 2003 г. равнялось 450.
Существует каузальная связь между уровнем демократии и институциональной организацией государства. Индикатором качества демократического режима будет являться минимальный коэффициент корреляции между нормами закона и поведением конкретных исполнителей, т.е. чиновников. Чем выше процент бюрократии в обществе, тем демократия становится менее стабильная. Вилли Брандт отметил: «Необходимо постоянно удерживать равновесие между гражданскими свободами, социальной справедливостью... и ростом демократии» [5, 501]. В ФРГ сотни тысяч государственных чиновников, служащих выполняют самые различные координирующие, распорядительные функции, способствующие модернизации общества или блокирующие ее. Носитель государственной (публичной власти) - бюрократия имеет собственные корпоративные интересы, которые могут быть реализованы через эффективное либо через неэффективное управление, которое превращается в вещь «для себя». Расходы бюджета по обеспечению публичной власти также велики. В 1999 г. оплата персонала составляла 387 млрд марок или приблизительно 20 % всего бюджета. На уровне федерации это составляло 11 %; в землях - 39 %. Однако только через бюджетное ассигнование государство регулирует оптимальную численность бюрократического аппарата, не давая ей дестабилизировать социальную гармонию в обществе.