1. Понятие, задачи и содержание охраны и воспроизводства земельных ресурсов
Под охраной земель в широком смысле понимается система правовых, экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, направленных на рациональное использование, защиту от вредных воздействий и ухудшения качественного состояния, выбытия продуктивных земель из хозяйственного оборота и восстановление земель.
Качество земель может ухудшиться по двум причинам: из-за нерациональной деятельности человека в процессе их хозяйственного использования и в результате воздействия природных факторов (эрозия почв, заболачивание и т. п.). Соответственно охрана земель предполагает решение следующих основных задач:
— предотвращение деградации и нарушения земель и других неблагоприятных последствий хозяйственной деятельности;
— предотвращение вывода из оборота продуктивных земель в связи с изъятием их для несельскохозяйственных нужд и ухудшением качественного состояния;
— устранение причин, порождающих ухудшение качественного состояния земель;
— компенсация сокращения площади и ухудшения качества продуктивных земель путем воспроизводства земельных ресурсов;
— рациональное использование земель (эксплуатация методами, обеспечивающими сохранение их качества);
— создание механизма учета и проверки экологического состояния земель, а также обеспечение собственников земли и землепользователей экологическими нормативами режимов оптимального использования земельных участков.
Неотъемлемой частью комплекса земельно-охранительных мероприятий является воспроизводство сельскохозяйственных земельных ресурсов. Как одна из функций государственного управления земельным фондом воспроизводство земельных ресурсов представляет собой основанную на законодательстве деятельность государственных органов по сохранению, восстановлению и улучшению полезных свойств земли в процессе ее использования.
Содержание охраны и воспроизводства земель составляют мероприятия и действия, выполнение которых направлено на достижение этих целей. К таким мероприятиям и действиям относятся: рациональная организация территории; защита земель от водной и ветровой эрозии, селей; защита от подтопления, засоления, иссушения, загрязнения отходами, химическими и радиоактивными веществами и от других разрушительных процессов, а также от заражения карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорняками, кустарником и мелколесьем и других процессов, ухудшающих качество земель; снятие, хранение и использование верхнего плодородного слоя земли (землевание); установление приоритета сельскохозяйственных земель перед несельскохозяйственными; запрещение и ограничение изъятия земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных нужд; мелиорация земель; рекультивация нарушенных земель; консервация деградированных и загрязненных токсичными отходами земель. Рассмотрим подробнее некоторые из этих мероприятий.
Под рациональной организацией территории понимается ее научно обоснованное организационно-хозяйственное устройство с целью планомерного и хозяйственно-целесообразного использования земли в соответствии с ее естественными свойствами и целевым назначением. Рациональная организация территории является важной составной частью землеустройства, она включает в себя следующие элементы:
— производственно-хозяйственное зонирование территории хозяйства;
— отграничение севооборотных массивов, установление видов севооборотов и их местоположения;
— определение местоположения и внутрихозяйственное устройство сенокосов;
— внедрение пастбищеоборотов и их внутрихозяйственное устройство;
— размещение внутрихозяйственных коммуникаций и производственных центров.
Защита земель от водной и ветровой эрозии осуществляется по единой Государственной программе повышения плодородия почв России, утвержденной Правительством РФ от 6 июня 1991 года.
Под эрозией почвы понимается разрушение ее водой и ветром. По характеру разрушения эрозию почвы подразделяют на естественную и антропогенную, т. е. связанную с хозяйственной и иной деятельностью человека (чрезмерной вырубкой лесов, строительными работами и т. п.).
Борьба с эрозией почв является особым видом защиты и воспроизводства земельных ресурсов, однако зачастую она бывает тесно связана с проведением мероприятий по мелиорации земель. Меры по борьбе с эрозией носят комплексный характер и должны включать организационно-хозяйственные, агротехнические, лесомелиоративные и гидротехнические мероприятия.
Землепользователи и собственники земли обязаны выполнять все агротехнические противоэрозийные мероприятия, а также другие виды противоэрозийных работ, включая создание защитных лесных насаждений и простейших гидротехнических сооружений своими силами и средствами, предусматривая это в производственно-финансовых планах. При этом руководители и специалисты сельскохозяйственных предприятий и организаций несут персональную ответственность за выполнение указанных требований.
Некоторые работы по защите почв от эрозии выполняются за счет средств федерального бюджета. К ним, в частности, относятся:
— проектно-изыскательские работы, включая почвенные и геоботанические обследования, учет и оценку качества земель;
— создание полезащитных лесных полос, закрепление и облесение оврагов, балок, берегов рек и водоемов, песков и других неудобных земель;
— террасирование склонов, строительство противоэрозион- ных гидротехнических и противоселевых сооружений;
— строительство прудов, водоемов и лиманов, имеющих меж- хозяйственное значение.
Ответственность за организацию и осуществление противоэрозийных мероприятий возложено на Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ, указания которого по этим вопросам являются обязательными для всех хозяйствующих субъектов.
Противоэрозийные мероприятия предусматриваются и обосновываются специальными проектами (схемами), согласовываются с местными службами и органами Госкомзема. Эти же службы в порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной следят за:
— своевременным и правильным внедрением комплекса организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных и гидротехнических противоэрозийных мероприятий;
— принятием мер к прекращению действия активных очагов эрозии почв;
— сохранностью защитных лесонасаждений и противоэрозионных гидротехнических сооружений.
Защита земель от подтопления грунтовыми водами, заболачивания, засоления, загрязнения отходами, химическими и радиоактивными веществами, а также от заражения карантинными вредителями и болезнями, зарастания сорняками, кустарником и мелколесьем и от других процессов, ухудшающих качество земель, предусматривается специальными проектами по мелиорации и улучшению земель и осуществляется всеми землепользователями и собственниками земли в обязательном порядке.
Невыполнение или ненадлежащее выполнение мероприятий по защите земель влечет административную или уголовную ответственность виновных лиц. Законодательство допускает также возможность принудительного изъятия земельных участков у таких лиц без возмещения им стоимости убытков, связанных с изъятием, или стоимость самих земель.
Землевание как мероприятие по охране продуктивных земель и их воспроизводству представляет собой снятие, хранение и использование верхнего плодородного слоя почв тех земельных участков, которые изымаются для несельскохозяйственных целей. Хозяйственное использование таких почв осуществляется путем нанесения их на непригодные для сельскохозяйственных целей земельные участки и введения последних в сельскохозяйственный оборот. Осуществление этих мероприятий предусматривается законодательством (ст. 101 ЗК РФ) и является обязательным при изъятии земель для несельскохозяйственных целей. Проект землевания входит в перечень материалов землеустроительного дела по изъятию и предоставлению земельных участков. Землевание осуществляется за счет тех лиц, в пользу которых изымаются земельные участки, и должно быть проведено в установленные проектом сроки.
Установление приоритета земель сельскохозяйственного назначения представляет собой запрещение или ограничение изъятия продуктивных земель для несельскохозяйственного использования. Приоритет земель сельхозназначения установлен ст. ст. 24—27 ЗК РФ. Так, в соответствии со ст. 26 ЗК РФ земли, пригодные для нужд сельского хозяйства, предоставляются прежде всего для сельскохозяйственных целей. При этом степень пригодности земель для сельскохозяйственного использования должна быть обоснована данными земельно-кадастровой оценки.
Как известно, для строительства промышленных предприятий и иных несельскохозяйственных объектов должны предоставляться земельные участки несельскохозяйственного назначения или непригодные для использования в сельском хозяйстве или, в крайнем случае, сельскохозяйственные угодья худшего качества по земельно-кадастровой оценке.
Законодательством устанавливается группа высокопродуктивных и особо ценных земель, изъятие которых для целей, не связанных с их основным назначением, полностью запрещается. Так, в соответствии со ст. 24 ЗК РФ изъятие особо ценных для данного региона продуктивных земель, в том числе опытных полей (участков) научно-исследовательских и образовательных учреждений, а также земель природно-заповедного фонда, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий, не допускается. Перечень таких земель устанавливается краевыми, областными и республиканскими органами исполнительной власти.
Изъятие земель пригородных и зеленых зон города, а также занятых лесами первой группы для государственных и муниципальных нужд, также допускается только в исключительных случаях, а лесов первой группы — по постановлению правительства РФ.
Мелиорация земель рассматривается законодательством как одно из важнейших мероприятий по охране и воспроизводству земельных ресурсов.
Под мелиорацией понимается совокупность гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозийных, агролесомелиоративных и других мероприятий, направленных на коренное улучшение земель. Особенно большое общественное значение имеет мелиорация земель сельскохозяйственного назначения. Государственной программой повышения плодородия почв Российской Федерации определены объемы и сроки выполнения значительных работ по мелиорации земель.
Мелиорируемые земли подразделяются на два основных вида: с неблагоприятным водным режимом (избыточной или недостаточной влажностью); с неблагоприятными физическим и химическим составами (засоление, загрязнение и пр.).
Земли первой группы нуждаются в проведении оросительных или осушительных мероприятий, а второй группы — в специальных мелиоративных мероприятиях по коренному улучшению земель.
В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают следующие типы (виды) мелиорации земель:
а) гидромелиорация — регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв посредством мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем и гидротехнических сооружений. Она может быть осушительная, оросительная, противопаводковая и др.;
б) агролесомелиорация — проведение комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством защитных лесных насаждений. Лесонасаждения могут быть противоэрозийными, полезащитными и пастбищезащитными;
в) культуртехническая мелиорация — комплекс мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. Эти мероприятия предполагают расчистку земель от кустарника, кочек, пней; мелиоративную обработку солонцов; рыхление, пескование, землевание, плантаж и другие работы;
г) химическая мелиорация — комплекс мероприятий по улучшению химического и физического свойства почв: известкование, гипсование и фосфоритование почв.
Мелиоративные земли (мелиоративный фонд) подлежат особому учету в составе земельного кадастра.
Мелиорация земель проводится на основе специальных проектов, разрабатываемых в соответствии с технико-экономическими обоснованиями.
Рекультивация нарушенных земель означает восстановление и введение в хозяйственный оборот земель, нарушенных в результате производственной и иной хозяйственной деятельности (разработка полезных ископаемых, строительство промышленных объектов).
Под восстановлением земель понимается как выравнивание их поверхности (засыпка, планировка и т. д.), так и повышение плодородия почв до необходимого уровня путем внесения удобрений. В первом случае рекультивация называется технической, во-втором — биологической.
В зависимости от способа последующего хозяйственного использования рекультивированных земель рекультивация подразделяется на сельскохозяйственную, лесохозяйственную (посадка деревьев) и рыбохозяйственную (устройство прудов и рыборазведение).
Рекультивация земель осуществляется за счет средств тех предприятий и организаций, которым предоставлялись земельные участки и которые осуществляли деятельность, связанную с нарушением земель. Данные предприятия обязаны снимать с предоставленных участков и хранить плодородный слой земли, а затем наносить его на рекультивируемые земли или на малопродуктивные угодья. Виды рекультивации, условия и сроки проведения этих работ устанавливаются на основе соответствующих проектов органами, предоставляющими в пользование земельные участки.
Передача восстановленных земель производится в соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 “О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя земли” и “Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы” от 22 декабря 1995 года, утвержденными приказом Министерства охраны окружающей природной среды и природных ресурсов и Комитетом РФ по земельным ресурсам и землеустройству.
Приемка-передача производится комиссией, назначенной администрацией того района (города), на территории которого находятся земли. При наличии дефектов, недоделок комиссия устанавливает срок исправления. Акт приемки-передачи рекультивированных земель не позднее чем в двухнедельный срок утверждается администрацией района.
Под консервацией деградированных и загрязненных токсичными отходами земель понимается вывод их из хозяйственного оборота с целью сохранения и восстановления плодородия почвы и улучшения окружающей природной среды. Нормативной основой для консервации земли служит ст. 101 ЗК РФ и Положение о порядке консервации деградированных и загрязненных земель, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 года № 555.
Деградированными признаются земли, на которых в результате антропогенных или природных факторов происходят устойчивые негативные процессы изменения качественного состояния почв. Консервация земель или временное исключение их из хозяйственного оборота осуществляется для прекращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации загрязненных территорий.
Консервации подлежат:
а) сельскохозяйственные угодья с сильно эрозированными, сильно засоленными, сильно заболоченными почвами, подверженные опустыниванию, имеющие просадки поверхности вследствие добычи полезных ископаемых, в случаях, когда дальнейшее использование этих земель по целевому назначению приводит к развитию негативных процессов, ухудшению состояния почв и экологической обстановки;
б) земли, загрязненные токсичными промышленными отходами свыше ПДК или радиоактивными веществами свыше допустимых уровней.
Выводимые из хозяйственного оборота в связи с консервацией земли могут быть по решению местной администрации изъяты из законного владения собственников или пользователей (если они не в состоянии создать необходимые условия для восстановления деградированных земель). В этом случае изъятые участки зачисляются в земельный запас. Но могут быть оставлены во владении соответствующих субъектов, если все необходимые условия для консервации будут обеспечены.