2. Государственный контроль за использованием и охраной земель
Система контроля за использованием и охраной земель включает в себя осуществление контроля за использованием и охраной земель, а также ведение мониторинга земель.
Задача государственного контроля за использованием и охраной земель состоит в обеспечении соблюдения всеми государственными органами, общественными объединениями и гражданами требований земельного законодательства в целях эффективного использования и охраны земель.
Государственный контроль за использованием и охраной земель является всеобщим (охватывает все категории земель и распространяется на всех пользователей земли) и постоянным.
Система органов земельного контроля включает законодательные и исполнительные органы Российской Федерации общей компетенции, специально уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления и общественных инспекторов.
К числу высших органов общей компетенции относятся президент, Федеральное Собрание, правительство РФ. На них возложены общегосударственные функции в области нормотворчества, установления общего порядка рационального использования и охраны земельных ресурсов, а также осуществление государственного контроля в этой сфере.
Вопросы регулирования отношений по рациональному использованию и охране земель и осуществлению контроля в регионах отнесены к компетенции представительных и исполнительных органов субъектов Федерации.
К органам общей компетенции можно отнести и органы местного самоуправления.
Специально уполномоченными органами государственного контроля являются Государственный комитет РФ по земельной политике, Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство здравоохранения РФ (органы санитарно-эпидемиологического надзора), Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (органы архитектурно-строительной службы), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства России.
В целях привлечения широкой общественности к осуществлению контроля за использованием и охраной земель приказом Госкомзема РФ на местах назначаются внештатные общественные инспекторы по использованию и охране земель соответствующих территорий из числа лиц, хорошо знающих земельное законодательство, имеющих опыт работы в деле сохранения и улучшения природной среды.
Общественные инспекторы осуществляют свою работу под руководством соответствующих комитетов по земельной политике и обеспечиваются ими законодательными актами, инструкциями, рекомендациями, разъяснениями и иными нормативно-методическими документами.
Рассмотрим полномочия некоторых органов исполнительной власти специальной компетенции и должностных лиц, осуществляющих государственный контроль.
Государственный комитет РФ по земельной политике и его органы на местах осуществляют контроль за:
— соблюдением предприятиями, организациями и гражданами земельного законодательства и установленного режима использования земельных участков в соответствии с целями, для которых они предоставлены;
— пресечением самовольного занятия земельных участков и других правонарушений;
— предоставлением достоверных сведений о наличии, состоянии и использовании земельных участков, а также информации о наличии свободного земельного фонда;
— своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановлением плодородия и других полезных свойств земли;
— проектированием, размещением и строительством объектов, деятельность которых связана с негативным влиянием на состояние земель;
— соблюдением установленных сроков рассмотрения заявлений граждан о предоставлении им земельных участков;
— своевременным возвратом земель, предоставленных во временное пользование.
К компетенции Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и его органов на местах относится контроль за:
— выполнением природоохранных требований при отводе земель под все виды хозяйственной деятельности;
— соблюдением экологических норм при разработке новой техники, технологий и материалов для обработки почв, а также при размещении, проектировании, строительстве и эксплуатации предприятий и других объектов;
— предотвращением захламления земель, а также загрязнения почв сточными водами, пестицидами, минеральными удобрениями, токсичными и радиоактивными веществами;
— соблюдением установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного и рекреационного назначения;
— осуществлением мероприятий, предусмотренных проектами землеустройства и другими проектами в части охраны почв и рационального использования земель;
— достоверностью сведений, используемых при ведении государственного земельного кадастра, мониторинге земель и землеустройстве.
К компетенции Министерства здравоохранения РФ относится контроль за:
— соблюдением санитарного законодательства и санитарных правил при использовании земельных участков, установлении охранных, санитарных, защитных, оздоровительных и рекреационных зон, при проектировании и эксплуатации промышленных предприятий и объектов по использованию, переработке и захоронению радиоактивных, токсичных, бытовых материалов и отходов;
— предотвращением заражения земель бактериально-паразитическими и карантинными вредными организмами, загрязнения химическими и радиоактивными веществами.
Государственный комитет РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу и местные органы архитектурно-строительной службы осуществляют контроль за:
— предотвращением самовольного строительства;
— соблюдением строительных требований при использовании земель для строительства тех или иных объектов.
Должностные лица органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель в пределах установленной для них компетенции, имеют право:
— направлять в соответствующие органы материалы о нарушениях земельного законодательства для привлечения виновных лиц к ответственности;
— предъявлять иск в суде и арбитражном суде о взыскании ущерба, причиненного в результате таких нарушений;
— приостанавливать промышленное, гражданское и иное строительство, разработку месторождений полезных ископаемых и торфа, эксплуатацию объектов, проведение агротехнических, лесомелиоративных, геолого-разведочных и иных работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению и порче плодородного слоя земли, развитию эрозии, засолению и другим процессам, снижающим плодородие почв на определенной территории;
— вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии земель в случаях использования их не по назначению, нерационально или способами, приводящими к снижению почвенного плодородия, ухудшению экологической обстановки, а также в случае неиспользования участков в сроки, предусмотренные законодательством;
— оформлять протоколы о нарушениях земельного законодательства;
— беспрепятственно посещать предприятия и организации, обследовать земельные участки, находящиеся в собственности, пользовании и аренде;
— давать предприятиям и организациям, а также гражданам обязательные для исполнения наказания и предписания по вопросам охраны земель, устранения нарушений земельного законодательства;
— получать от министерств и ведомств соответствующую статистическую отчетность о состоянии и использовании земель;
— привлекать в необходимых случаях специалистов для обследования земельных угодий, проверки выполнения мероприятий по охране земель;
— приостанавливать исполнение неправомерных решений по изъятию и предоставлению земельных участков до рассмотрения протестов в соответствующих органах (вышестоящем органе исполнительной власти, суде, арбитражном суде);
— вносить в соответствующие финансово-кредитные органы обязательные для исполнения предписания о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объектов, иных работ в случае их приостановки, а также при отсутствии документов, удостоверяющих права на землю.
Контрольная деятельность, так же как и всякая исполнительно-распорядительная деятельность органов государства, протекает в определенных правовых формах, установленных законодательством.
Правовые формы земельного контроля в зависимости от характера их последовательного применения можно разделить на три вида: информационное обеспечение контроля; принятие решений по результатам контроля; исполнение решений контрольных органов.
Информационное обеспечение контроля. Для того чтобы принять квалифицированное решение по результатам земельного контроля, любой орган контроля должен располагать точной и объективной информацией о том, есть ли нарушение земельного законодательства, в чем оно выражается, кто виновен в этом, что нужно предпринять, чтобы правонарушение оказалось длящимся, каков вред, причиненный правонарушением, а если правонарушение еще не наступило, как его предупредить или пресечь в самом его начале.
Возникают и другие вопросы на первоначальной стадии земельного контроля. Их выяснение требует сбора материалов (документов), проведения проверок, ревизий, исследования (анализа) этих материалов. В необходимых случаях может назначаться экспертиза материалов, полученных в процессе земельного контроля.
Независимо от того, проводит ли государственный инспектор плановую проверку состояния использования земель или выезжает по жалобе, закон дает ему право совершать ряд правовых действий:
а) проверку законности оснований пользования земельным участком;
б) обследование фактического состояния использования или неиспользования земель;
в) проверку использования земель в соответствии с их целевым назначением и в соответствии с правовым режимом отдельных категорий, видов земель, статусного положения субъектов землепользования.
Проверка законности оснований пользования землей должна касаться каждого земельного участка, находящегося в собственности, землепользовании, включая массивы, закрепленные за коллективами, земли крестьянских (фермерских) хозяйств и т. д. Особую значимость такие проверки приобретают в случаях выявления нарушения законности приватизации земель.
Названные проверки следует рассматривать в качестве одного из предупредительных факторов контроля. Своевременное выявление и прекращение незаконного владения (пользования) землей позволит избежать возможных последствий неправомерного использования участка, как то: нанесение ущерба участникам земельных отношений, ухудшение качества земель и т. д. Выявление подобных фактов на ранних стадиях занятия участка в значительной степени упростит процесс по восстановлению нарушенных прав, возвращению участка в прежнее состояние, не потребует или минимизирует возможные дополнительные затраты. В тех случаях, когда нарушение земельного закона выявляется достаточно поздно, на устранение правонарушения обычно требуется значительное время и денежные средства.
При контроле проверяется наличие у субъекта документов, удостоверяющих законность права собственности, владения, пользования земельным участком, а также их содержание и соответствие экземпляру, хранимому в земельном комитете. В случае предоставления земельного участка по договору проверяется законность этого договора. При выявлении нарушенийгосинспектор указывает на них или ставит вопрос о прекращении (расторжении) договора.
При необходимости инспектор проверяет местоположение, границы по межевым знакам, площадь участка как визуально, так и инструментально. Инструментальная проверка потребуется в основном при отсутствии долговременных межевых знаков или при их уничтожении, повреждении, переносе.
Проверки в виде обследования фактического состояния использования или не использования земли позволяют: выявить недостатки использования земель, используется ли земельный участок полностью или частично, имеются ли свободные земельные участки; устранить нарушения земельного законодательства; предупредить возможные отрицательные последствия.
Выявлению нарушений земельного законодательства должна предшествовать подготовительная работа, содержание которой зависит от вида предполагаемого нарушения. Сюда входит подбор плановокартографических материалов (составление выкопировки, увеличение ее с изменением масштаба, получение координат), учетно-регистрационных и иных материалов.
В случае необходимости может быть создана комиссия, в состав которой, наряду с инженером-землеустроителем, войдут специалисты: почвоведы, агрохимики, мелиораторы и другие.
При обследовании состояния использования земель могут быть обнаружены самые разнообразные отклонения от требований законодательства. Так, если находящаяся во владении промышленного или иного сельскохозяйственного предприятия (организации) земля является излишней для их производственной деятельности, то эта часть земельного участка может быть изъята и передана в пользование другим субъектам.
При установлении частичного неиспользования земель сельскохозяйственными предприятиями органы контроля могут принять иные меры: с одной стороны, меры принуждения в форме предписаний о полном использовании земли, а с другой стороны, оказывают им всестороннюю помощь для устранения недостатков в землепользовании.
Проведение обследования должно отражаться в протоколе обследования земельного участка.
Проверка использования земли в соответствии с целевым назначением может проводиться как одновременно с обследованием фактического использования участка, так и в качестве самостоятельного действия. Совмещение двух видов проверки имеет существенное значение именно в начальный период использования, то есть освоения предоставленного земельного участка. Такого рода контроль достаточно действенен и эффективен при профилактике земельных нарушений, причем профилактика дисциплинирует пользователей земли, позволяет избежать в дальнейшем более серьезных нарушений.
Распространенные формы (виды) земельного контроля применяются при инвентаризации земель, их учете и отчетности о состоянии хозяйственного использования. Но они выходят за рамки контроля и преследуют обычно более широкие задачи. Контроль здесь выступает как сопутствующее, но тоже важное значение.
Так, инвентаризация земель, являясь единовременным мероприятием, ставит какую-то определенную задачу, например, обновить учетные данные о земле. С помощью инвентаризации решаются одновременно с контролем также и многие другие организационно-хозяйственные мероприятия.
Принятие решения по результатам проведенного контроля может быть осуществлено инспектором на месте путем дачи соответствующих распоряжений об устранении выявленного нарушения, или решение может быть принято комиссией после сбора всех необходимых документов.
В ходе контроля составляются следующие документы:
— указание об устранении нарушений земельного законодательства;
— протокол о нарушении земельного законодательства;
— обращение в органы внутренних дел об оказании содействия;
— требование о приостановке работ, эксплуатации объекта;
— предписание о прекращении финансирования (кредитования) строительства, эксплуатации объектов;
— уведомление должностного лица о разрешении возобновления работ и их финансирования (кредитования);
— постановление о наложении административного взыскания.
Дела о нарушениях земельного законодательства рассматриваются комиссией по контролю за использованием и охраной земель. Комиссия вправе рассматривать дела при наличии 2/3 ее состава, но не менее трех человек. Постановление подписывается председательствующим и секретарем.
Для принудительного исполнения постановления о наложении административного взыскания материалы дела о нарушении земельного законодательства и ходатайство направляются в суд, финансово-кредитные органы или в арбитражный суд.
Все проведенные проверки соблюдения земельного законодательства, а также принятые меры по устранению нарушений фиксируются в специальной книге проверок, а вынесенные комиссией постановления — в книге регистрации постановлений.
С государственным контролем за рациональным использованием и охраной земель тесно связан мониторинг земель.
Мониторинг земель — это система наблюдений за состоянием земельного фонда, являющаяся составной частью мониторинга состояния природной среды и выполняющая базовую, связующую роль между другими видами мониторинга природных ресурсов.
Основными целями мониторинга являются:
— оценка состояния земельного фонда для своевременного выявления изменений и выработка рекомендаций по предупреждению и устранению последствий негативных процессов;
— информационное обеспечение государственного земельного кадастра, рационального использования и землеустройства, контроля за использованием и охраной земель.
Мониторинг охватывает все земли Российской Федерации независимо от форм собственности, целевого назначения и характера использования земель.
В процессе мониторинга проводятся систематические наблюдения (съемки, обследования) за состоянием земель. При этом выявляются изменения и производится оценка состояния землепользований, угодий, полей, участков, процессов, связанных с изменением плодородия почв, их загрязнением пестицидами, тяжелыми металлами, токсичными веществами. Изучается также состояние земель населенных пунктов, объектов нефте- и газодобычи, очистных сооружений, водохранилищ, свалок, складов горюче-смазочных материалов, удобрений, мест захоронения токсичных промышленных отходов и радиоактивных материалов, а также других промышленных объектов.
Все наблюдения за состоянием земель, осуществляемые при мониторинге посредством съемок с космических аппаратов, высотных самолетов, с помощью малой авиации, а также наземных съемок и наблюдений, подразделяются в зависимости от сроков и периодичности их проведения на базовые (на момент
Библиографический список
начала ведения мониторинга), периодические (через год и более) и оперативные1.
Мониторинг земель ведется Государственным комитетом РФ по земельной политике, Государственным комитетом по охране окружающей среды при участии Минсельпрода РФ и других заинтересованных министерств и ведомств.
Органы государственного, производственного и общественного экологического контроля используют данные мониторинга земель, подземных и поверхностных вод, атмосферного воздуха и других природных объектов в своей повседневной деятельности.
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 15 июля 1992 г. № 491 “О мониторинге земель” и Положением о мониторинге земель в Российской Федерации 5 февраля 1993 г. другим постановлением Правительства РФ утверждена Государственная программа мониторинга земель Российской Федерации.
Задачами мониторинга земель в ближайшие годы являются:
— формирование нормативно-правовой и научно-методической базы мониторинга земель;
— ландшафтно-экологическое районирование территории РФ с введением ареалов основных негативных процессов по видам и степени их воздействия на состояние земель;
— формирование информационной базы мониторинга земель;
— совершенствование существующих и внедрение новых методов технологий, ведения мониторинга земель;
— формирование организационных структур мониторинга земель.
Библиографический список
Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 768. (В ред. Законов РФ от 21 февраля 1992 г. и от 2 июня 1993 г.).
Закон РФ от 19 декабря 1991 г. “Об охране окружающей природной среды” // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111.
Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ “О мелиорации земель” // Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 142.
Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ “Об отходах производства и потребления” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 26. Ст. 3009.
Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 109-ФЗ “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 29. Ст. 3510.
Федеральный закон от 19 июля 1998 г. № 113-ФЗ “О гидрометеорологической службе” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 30. Ст. 3609.
Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2162 “Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 51. Ст. 4935.
Указ Президента РФ от 13 августа 1998 г. № 961 “О Государственном комитете РФ по охране окружающей природной среды и гидрометеорологии” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 33. Ст. 3965.
Постановление Правительства РФ от 15 июля 1992 г. № 491 “Об утверждении Положения о мониторинге земель в Российской Федерации” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 4. Ст. 183.
Положение о порядке консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами. Утверждено постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. № 555 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 8. Ст. 505.
Постановление Совета Министров — Правительства РФ от 23 декабря 1993 г. № 1362 “Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации” // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 2. Ст. 78.
Постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 “О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя земли” // Российская газета. 1994. 5 марта.
Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. № 1425 “Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды” // Собрание законодательства РФ. 1997. № 47. Ст. 5410.
Постановление Правительства РФ от 18 мая 1998 г. № 460 “Об утверждении Положения о проведении государственного экологического контроля в закрытых административно-территориальных образованиях, на режимных, особо режимных и особо важных объектах Вооруженных Сил Российской Федерации и государственной экологической экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 21. Ст. 2237.
Постановление Правительства РФ от 12 августа 1998 г. № 938 “О государственном энергетическом надзоре в Российской Федерации” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 33. Ст. 4037.
Постановление Правительства РФ от 4 декабря 1998 г. № 1439 “Вопросы Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды” // Собрание законодательства РФ. 1998. № 50. Ст. 6157.
Дикусар В. М. Правовое регулирование разрешения земельных споров в Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук / М., 1997. 37 с.
Иконицкая И. А. Проблемы эффективности в земельном праве. М.: Наука, 1979. 183 с.