1. Понятие ответственности за земельные правонарушения
Важнейшая и главнейшая функция права — поддерживать субъектов земельных правоотношений в русле правомерного поведения, и важным рычагом, обеспечивающим это поведение, является ответственность.
Понятие “ответственность” может рассматриваться как в правовом, так и в не правовом смысле. Ответственность в правовом смысле предполагает обязательное наличие неблагоприятных последствий юридического характера для лица, нарушившего общеобязательные правила поведения.
Любому виду правовой (юридической) ответственности присущи следующие признаки.
1. Юридическая ответственность представляет собой охранительную функцию государства, поэтому критерием ее формирования служит степень общественной опасности того или иного правонарушения.
2. Юридическая ответственность не самоцель; она предназначена не только для наказания за совершенное правонарушение, но и для его предупреждения в будущем.
3. Юридическая ответственность призвана воздействовать прежде всего на сознание нарушителей, поскольку безмотивного правонарушения не бывает и прежде чем быть совершенным, оно формируется в мозгу правонарушителя. Поэтому применение ответственности осуществляется с соблюдением требования субъективного вменения. Например, недопустимо применять административные взыскания и уголовные наказания к лицам, совершившим правонарушение в состоянии невменяемости (ст. 20 КоАП; ст. 21 УК), крайней необходимости (ст. 18 КоАП), необходимой обороны (ст. 19 КоАП, ст. 37 УК РФ).
4. Юридическая ответственность действенна только тогда, когда она применена своевременно. Опоздание снижает эффективность наказания, поэтому законом установлен срок давности применения юридических мер. Так, дисциплинарная ответственность не наступает в отношении виновного, если со дня обнаружения проступка прошло свыше месяца (ст. 136 КзоТ); административное взыскание не применяется после двух месяцев со дня обнаружения правонарушения (ст. 38 КоАП), а сроки привлечения к уголовной ответственности дифференцированы в зависимости от видов преступлений.
5. Юридическая ответственность наступает за конкретное нарушение закона. Например, формулировка ст. 50 КоАП “бесхозяйственное использование земель” затрудняет применение взыскания, предусмотренного данной статьей поскольку она абстрактна.
6. Юридическая ответственность наступает за правонарушение, которое доказано (составлен протокол о нарушении, есть показания свидетелей — ст. 251 КоАП, иные доказательства — ст. 231 КоАП).
7. Юридическая ответственность применяется с соблюдением установленной законом процедуры. Так, до наложения дисциплинарного взыскания от виновного работника должны быть истребованы объяснения по данному проступку (ст. 136 КзоТ РСФСР); административные взыскания применяются с соблюдением процедуры, закрепленной ст. ст. 225—276 КоАП; применение уголовной ответственности осуществляется в порядке, предусмотренном УПК РСФСР.
8. Лицо считается привлеченным к юридической ответственности и наказанным лишь в определенный ограниченный промежуток времени. Например, лицо, подвергнутое дисциплинарному взысканию, считается наказанным в течение года, если в течение этого периода не подвергалось новому взысканию (ст. 137 КзоТ); такое же положение предусмотрено для лиц, привлеченных к ответственности в административном порядке (ст. 39 КоАП); предусмотрено погашение судимости для лиц, подвергавшихся уголовному наказанию (ст. 83 УК РФ).
Таковы общие признаки юридической ответственности.
Юридическая же ответственность за нарушения земельного законодательства имеет ряд специфических признаков.
Юридическую ответственность можно подразделить на традиционную и специальную1. К традиционным видам ответственности относится дисциплинарная, административная, имущественная (материальная) и уголовная ответственность. К специальной ответственности следует отнести меры правового воздействия на нарушителей земельного законодательства, предусмотренные ЗК РФ и дополняющим его земельным законодательством.
Такое подразделение видов ответственности имеет практическое значение. Так, согласно ст. 25 КоАП, за одно административное правонарушение может быть назначено одно взыскание. Однако закон не запрещает применять за земельное правонарушение наряду с административными взысканиями иные специальные наказания (лишение права пользования земельным участком, обязанность снести самовольно возведенное строение).
Обоснованием любого из видов взысканий (наказаний) за нарушения земельного законодательства является наличие состава правонарушения, отсутствие которого исключает применение к лицу юридической ответственности.
Состав земельного правонарушения включает четыре основных элемента, которые в свою очередь имеют сложное содержание.
Первым элементом состава правонарушения является объект, на который совершено посягательство. В понятие “объект” земельного правонарушения входят:
— земельный участок, на который совершено посягательство;
— имущественные объекты, связанные с землей строения и сооружения, посевы, дорожные покрытия и т. п.;
— правила использования земель, например, обязательные мероприятия по охране земель (ст. 50 КоАП), порядок возврата временно занимаемых земель (ст. 52 КоАП) и др.;
— охраняемая экологическая обстановка, в условиях которой находится земельный участок.
Вторым элементом состава правонарушения является субъект данного правонарушения, т. е. лицо, которое его совершило и должно нести ответственность. Субъект правонарушения, как правило, лицо физическое. Он должен отвечать признакам, без наличия которых не может считаться таковым. Это, например, достижение необходимого возраста (ст. ст. 13, 14 КоАП; ст. 87 УК); вменяемость (ст. 20 КоАП; ст. 21 УК); занимаемое положение. К примеру, не должностное лицо не может нести ответственность за должностные правонарушения, а должностное лицо ответственно как за общие, так и за должностные правонарушения.
Третьим элементом состава правонарушения является объективная сторона, которая включает:
а) неправомерное поведение субъекта как обязательный элемент, выражающийся в действии, бездействии или ненадлежащем действии. Например, неправомерным действием считается самовольное строительство на земельном участке (ст. 143 КоАП); неправомерным бездействием — невыполнение обязательных мероприятий по охране почв от ветровой эрозии (ст. 50 КоАП); неправомерным ненадлежащим действием — несвоевременный возврат временно занимаемых земель (ст. 52 КоАП);
б) факультативные элементы:
— место правонарушения (так, использование участков земель лесного фонда для возведения построек является квалифицирующим обстоятельством для привлечения к ответственности по специальной статье 61 КоАП; самовольное сенокошение наказуемо в административном порядке, если оно совершено на названных землях (ст. 68 КоАП));
— способ совершения правонарушения (использование земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, является основанием для изъятия этого земельного угодья);
— обстановка совершения правонарушения (неправомерное землепользование, ведущее к ухудшению экологической обстановки, дает право прекратить такое землепользование);
— средства, с помощью которых совершено правонарушение (самовольное занятие земельного участка сопровождалось еще и высеванием на нем наркотикосодержащих культур, запрещенных к возделыванию).
Четвертым элементом состава правонарушения является субъективная сторона правонарушения, имеющая также обязательные и факультативные признаки.
Обязательным признаком является вина субъекта правонарушения в совершенном им деянии, выражающаяся в умысле или неосторожности (ст. ст. 11, 12 КоАП, ст. ст. 25, 26 УК). Например, использование земельного участка не по целевому назначению совершается умышленно, нерациональное же использование земли совершается, как правило, по неосторожности вследствие недостаточных земледельческих знаний.
К факультативным признакам состава правонарушения относятся:
— цель совершенного деяния (ответственность за внесение должностным лицом в Земельно-кадастровую книгу предприятия заведомо ложных сведений образует состав преступления лишь при наличии корыстных целей или иных побуждений);
— мотивы, под влиянием которых совершено правонарушение (если уничтожение межевых знаков совершено из хулиганских побуждений, эти действия следует квалифицировать как хулиганство).
При отсутствии в деянии лица, совершившего нарушение земельного законодательства, хотя бы одного из перечисленных элементов состава правонарушения, оно не подлежит юридической ответственности. Так, виновного нельзя привлечь к ответственности за самовольный захват земли, если он самовольно занял брошенный кем-то жилой дом (отсутствует объект правонарушения); нельзя привлечь к ответственности за неиспользование земельного участка, который законсервирован в установленном порядке (отсутствие вины субъекта).