2. Понятие и классификация актов государственного управления
«Правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или на возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации исполнительной власти».
Д. М. Овсянко под актом управления понимает официальное решение, принятое органом исполнительной власти в односторонневластном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические послед- ствия.
Признаки акта управления:
— имеет юридическую природу, обладает государственно-властным характером и обязателен для тех, кому адресован;
— принимается в одностороннем порядке, исходит из компетентного органа исполнительной власти, должностного лица;
— устанавливает обязательные правила поведения либо регулирует конкретные управленческие отношения;
— носит творческий характер, поскольку направлен на оптимальное решение управленческих дел и вопросов;
— принимается субъектом управления только по тем вопросам, которые относятся к его компетенции, и в порядке, установленном правовыми нормами.
Юридическое значение актов управления:
— устанавливают, изменяют или отменяют нормы права (другие акты управления);
— возлагают конкретные обязанности на субъектов управления или наделяют их определенными правами;
— выступают в качестве юридических фактов, т. е. оснований для возникновения, изменения или прекращения правоотношений в сфере управления;
— являются доказательством для суда, основанием для возбуждения судебного дела.
Акты управления подразделяются: по юридическим свойствам; сроку действия; территории действия; характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты; органам, издающим правовые акты; форме выражения актов.
По юридическим свойствам акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанного характера.
В Разъяснении о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации Минюстом РФ делается ссылка на постановление Государственной думы от 11 ноября 1996 г. № 781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором нормативный правовой акт трактуется как письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм.
Индивидуальный акт обращен к одному участнику административно-правового отношения (приказ о назначении на должность, постановление о привлечении лица к административной ответственности).
Акты смешанного характера мы можем наблюдать, анализируя, например, приказы федеральных министров. Причем эти акты по своему содержанию чаще всего являются нормативными, поскольку они рассчитаны на неопределенное время и на неопределенный круг лиц, однако в преамбуле приказа нередко называется фамилия и инициалы руководителя департамента (управления), который должен совершить определенные действия для реализации данного приказа (например, обеспечить заказ на изготовление бланков лицензий и других документов).
По сроку действия акты управления делятся на акты с неопределенным сроком действия (бессрочные), срочные и временные.
По территории действия акты управления подразделяются на акты, действующие в масштабе Российской Федерации, и акты, действующие в масштабе федерального округа, республики, края, области, автономного округа, города федерального значения, а также административно-территориальной единицы (района, города).
По характеру компетенции исполнительных органов, издающих акты, последние делятся на акты общего, межотраслевого и отраслевого управления.
По органам, издающим правовые акты управления: Президент издает указы и распоряжения; федеральные органы исполнительной власти РФ, Правительство — постановления и распоряжения; министры — приказы, распоряжения, указания, инструкции; органы исполнительной власти субъектов Федерации - постановления, распоряжения, приказы.
По форме выражения акты управления подразделяются на словесные (письменные и устные) и конклюдентные.
Правовой акт управления должен приниматься в строгом соответствии с требованиями принципа законности, на основе и во исполнение законов.
Основные требования законности к актам управления заключаются в следующем:
1) акт управления должен быть издан полномочным органом и в пределах его компетенции;
2) акт управления должен приниматься в установленном порядке. Например, акты, принимаемые коллегиальными органами, должны обсуждаться на заседаниях этих органов при наличии кворума, т. е. простого или квалифицированного (не менее двух третей) большинства членов данного коллегиального органа, в противном случае требования актов являются незаконными;
3) акт управления должен быть издан по установленной форме и подписан надлежащими должностными лицами (руководителем юридической службы и руководителем этого же органа исполнительной власти или его заместителем).
Форма акта (структура, язык, стиль изложения, реквизиты) активно воздействуют на содержание. Она побуждает субъекта управления с особой тщательностью подходить к решению дела. Так, требование мотивировать решение по делу заставляет субъекта управления основательно изучить причины, обусловившие принятие акта. Требование делать в акте ссылку на закон побуждает субъекта управления скрупулезно относиться к акту с точки зрения его законности. Требование подписи акта определяет ответственность руководителя органа за его содержание.
Процесс разработки акта управления федерального органа исполнительной власти до вступления его в законную силу проходит определенные стадии:
1) подготовку проекта акта и его согласование;
2) подписание (утверждение) акта;
3) государственную регистрацию акта в установленных случаях;
4) официальное опубликование и вступление акта в силу.
Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции.
В процессе работы над проектом правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство РФ, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.
Срок подготовки проекта и издания правового акта во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, как правило, не должен превышать одного месяца, если не установлен другой срок.
Проект нормативного акта подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также если в нормативном акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других министерств и ведомств. Согласование оформляется визами, включающими в себя наименование должности руководителя министерства или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату на оборотной стороне последнего листа акта.
Одновременно с разработкой проекта нормативного акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.
Нормативные акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими органами.
Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нового нормативного акта.
Подготовленный проект нормативного акта до его подписания должен быть проверен на соответствие законодательству РФ, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.
Нормативные акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или его заместителем.
Подписанный нормативный акт должен иметь следующие реквизиты:
— наименование органа, издавшего его;
— наименование вида акта и его название;
— дату подписания и его номер;
— наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые
акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Государственная регистрация актов осуществляется Минюстом РФ, который ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Государственная регистрация нормативного акта включает в себя:
— юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;
— принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
— присвоение регистрационного номера;
— занесение в государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Подлежащие государственной регистрации нормативные акты не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения) представляются в 6 экземплярах (один подлинник и пяти копий, одна из которых должна быть на магнитном носителе) в Федеральную регистрационную службу.
Государственная регистрация нормативных актов производится в срок до 15 дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца.
Нормативные акты, в государственной регистрации которых отказано, возвращаются Минюстом России издавшему их органу с указанием причин отказа.
В течение суток после регистрации подлинник нормативного акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется в федеральный орган, представивший акт на государственную регистрацию.
Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ публикуются в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете». Срок опубликования актов Президента РФ — в течение 10 дней после их подписания. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» постановления Правительства подлежат официальному опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия.
Опубликование актов Президента РФ и Правительства РФ в указанных изданиях является официальным опубликованием.
Акты, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут за собой правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
Нормативные акты министерств публикуются также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».
Акты органов исполнительной власти республик и других субъектов Федерации публикуются в соответствующих изданиях этих субъектов, например в «Вестнике Администрации Санкт-Петербурга».
Каково же действие актов управления? Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после их первого официального опубликования или с момента опубликования, если это отражено в нормативном правовом акте.
Иные акты Президента РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования.
Иные постановления Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями Правительства не предусмотрен иной порядок их вступления в силу.
В таком же порядке, т. е. с момента подписания (принятия), вступают в силу правовые акты федеральных министерств, глав администраций и других органов исполнительной власти и их должностных лиц субъектов Федерации, если в актах не указан другой срок введения его в действие.
При несоблюдении установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов может встать вопрос об их действительности. Такие акты могут быть ничтожными и оспоримыми.
Ничтожными называются правовые акты управления, которые вследствие своей незаконности не могут порождать и не порождают юридических последствий. Например, ничтожными являются акты, которые приняты с нарушением компетенции издавших их органов или содержащие предписания подчиненным лицам осуществить противоправные действия.
Оспоримыми называются акты управления, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены заинтересованными органами или лицами. Например, оспоримыми являются акты, которые содержат неточности фактического характера. Вопрос о законности оспоримого акта решается полномочным государственным органом: вышестоящим органом исполнительной власти, прокурором, судом. В одних случаях оспоримые акты могут быть признаны правомерными (после устранения обнаруженных в них недостатков), в других — недействительными. Однако до признания акта недействительным оспоримый акт имеет юридическую силу и порождает правовые последствия.
Акт управления может утратить юридическую силу не только в связи с признанием его недействительным. Он может быть отменен органом, издавшим этот акт, или вышестоящим органом
Так, постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции РФ).
Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).
От отмены актов управления следует отличать приостановление их действия или исполнения. Это означает официальное временное прекращение действия акта. Приостановление действий актов управления производится в тех случаях, когда уполномоченный на то орган считает изданный акт незаконным либо нецелесообразным. Затем уже, в зависимости от результатов, акт продолжает действовать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.
Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов следующие:
а) Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Конституции);
б) Правительство РФ в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции вправе приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти (ст. 12 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»);
в) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного наказания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста;
г) подача жалобы в течение 10 дней со дня вынесения постановления о наложении административного наказания приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.
Библиографический список
Конституция РФ. М., 1993. Ст. ст. 15, 18, 24, 72, 76, 85, 90, 115.
Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. «Об обязательном экземпляре документов»//СЗ РФ. 1995. № 1. Ст. 1.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»//Там же. 2001. № 33.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпри- нимателей»//Там же. 2001. № 33. Ст. 3431.
Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»// Там же. 1996. № 22. Ст. 2663; 1997. № 20. Ст. 2242; 1998. № 33. Ст. 3967.
Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. Утв. Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009// Там же. 1997. № 33. Ст. 3895.
Постановление Правительства РФ от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»// Там же. 2000. № 49. Ст. 4826.
Акты управления: вопросы теории. Иваново, 1987.
Атаманчук Г. В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990.
Васильев Р. Ф. Акты управления. М., 1987.
Жевакин С. Н. Государственная регистрация нормативных актов: краткий комментарий и обзор практики применения//Государство и право. 1995. № 5.
Конституция. Закон. Подзаконный акт/Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1994.
Лазарев В. В., Левченко И. П. Правоприменительная деятельность органов внутренних дел. М., 1989.
Малков В. П. Опубликование и вступление в силу федеральных законов, иных нормативно-правовых актов//Государство и право. 1995. № 5.
Концепция развития системы исполнительной власти в Российской Федерации//Государство и право. 1996. № 8. С. 3-33.
Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Проблемы современной теории административного договора.//Правоведение. 1996. № 4. С. 47-63.
Старилов Ю. Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Германии//Государство и право. 1996. № 12. С. 40-52.
Формы государственного управления. М., 1983.
Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов государственного управления. М., 1981.