Политические партии и стабильность демократической системы
Создатели Боннской Конституции извлекали ряд выводов из политического прошлого. Самый главный заключался в том, что партиям был придан статус конституционного института. Их автономность серьезно урезалась, а внутренняя организация должна была соответствовать демократическим принципам, в частности, содействовать формированию политической воли народа. Под контроль государства ставились источники финансирования, сметы расходования средств, а также партийное имущество. После 12 лет национал-социалистской диктатуры никакой функционирующей политической партии на немецкой земле больше не существовало, а развитие ФРГ было неблагоприятно для «автоматического» возникновения партий, основанных на демократических началах, в том числе для партии с очевидно безупречной демократической традицией, такой как СДПГ. Появление партий, построенных на принципах «демократической организации», допускалось и даже пользовалось содействием со стороны союзников. Однако военно-административный режим в каждой зоне оккупации по-разному трактовал понятие «демократия» и в соответствии с этим были разные сценарии политических процессов.
Как и в других западноевропейских странах, наиболее организованной силой, способной создать демократические партии, в Германии была католическая церковь. Осенью 1945 г. был образован Христианско- демократический союз (ХДС), а в январе 1946 г. - Христианско-социальный союз (ХСС), действовавший только в Баварии. В Программе ХДС, принятой в феврале 1947 г., говорилось, что капитализм уже не отвечает государственным и социальным интересам немецкого народа; главной целью партии провозглашалось всеобщее благосостояние, выдвигались требования ликвидации монополий, обобществления ведущих отраслей экономики и участия рабочих в управлении предприятиями. «Предварительная программа» шла под заглавным лозунгом Людвига Эрхарда, ориентированного на социальную рыночную экономику. Это был правый край германской политики.
Наряду с ХДС/ХСС в западных зонах образовались либеральнодемократические партии, объединившиеся в 1948 г. в общегерманскую Свободную демократическую партию (СвДП). Она выступала в защиту свободного предпринимательства, против национализации и против какого бы то ни было вмешательства государства в экономику. Являясь партией центра, основную массу членов и избирателей эта партия рекрутировала из среды средней буржуазии, мелких предпринимателей и торговцев, лиц свободных профессий, чиновников.
Левый фланг западногерманского политического спектра представляли Коммунистическая и Социал-демократическая партии Германии, получившие в сентябре 1945 г. официальную легализацию. После своего восстановления СДПГ декларировала квазимарксистскую враждебность к капитализму, провозгласила решимость переустроить общество на социалистических началах. Это не способствовало превращению СДПГ в массовую партию со значительной рабочей прослойкой. Очень скоро она вернулась на традиционную, по крайней мере с 1917 г., дорогу немецких социал-демократов. Лидер СДПГ Курт Шумахер уже на первой послевоенной конференции партии в 1945 г. выступил против возобновления классовой борьбы, категорически отверг предложение коммунистов объединиться или хотя бы договориться о единстве действий в интересах рабочего класса. После Ганноверского (1946 г.) съезда СДПГ, программно закрепившего эти ориентиры, партия постепенно по своему составу становилась рабочей.
Обе партии, ХДС/ХСС и СДПГ, в своих программах торопились формулировать обязательства и то, как они представляют будущее новой страны. Главные положения их программ были продиктованы в первую очередь реакцией на катастрофу Веймарской республики. Принципиально важным моментом для последующего развития политической системы
Германии было то, что обе эти партии единогласно извлекли вывод: прежний уклад экономики и структуры собственности должен быть пересмотрен. Однако уже при наименовании цели существо ее раздвоилось. В СДПГ цель называлась «демократический социализм», у ХДС не имелось никакой конкретно названной цели.
В 1949 г. состоялись первые выборы Бундестага, и они принесли необъяснимую, на первый взгляд, неожиданность. СДПГ, которая имела теоретически более значительный жизненный потенциал, была более старой партией и более устоявшейся как партийная структура, проиграла ХДС/ХСС. Теоретически все было бесспорным. Кроме того, СДПГ на предшествовавших выборах в ландтаги оставила далеко позади ХДС/ХСС. Как пишет в своей монографии К. Маркус, «только харизматическая фигура Конрада Аденауэра сыграла для решения немецких избирателей решающую роль» (цит. по: [19, 306]). С этим утверждением нельзя полностью согласиться. Мало кто обратил внимание на факт исчезновения в названии политического объединения слова «партия». Христианские демократы ввели понятие «союз». Учитывая, что в Германии живут не только католики, но и протестанты, ХДС/ХСС объявила себя не католической партией, а христианским союзом. Это была первая в истории Германии народная партия. Именно она открыла свои ряды протестантам и католикам, рабочим и предпринимателям.
По сравнению с политическими партиями времен Веймарской республики новые ушли вперед только в одном: они были меньше по численности. Их программные заявления в условиях послевоенной Германии доверия к партии не прибавляли. А вот обращение к индивидуальности, солидарности, субсидиарности, общему благу как проявлению всеобщей справедливости в государственных рамках и как справедливому началу в отношениях индивидуумов друг к другу - фундаментальные христианские принципы стали для ХДС/ХСС не только идейной, но и организационной квинтэссенцией поддержки электората на выборах в Бундестаг.
Победа ХДСХСС определила развитие ФРГ на два десятилетия. Возглавляемые Аденауэром правительства (с 1949 по 1963 г. их сменилось четыре) уделяли главное внимание правотворчеству, сохранению высокой экономической конъюнктуры и социальной стабильности. Позиции ХДС/ХСС представлялись достаточно прочными. Выступая с лозунгом «Не мешайте нам строить!», ХДС/ХСС с каждыми выборами в Бундестаг расширял свое влияние. Первые симптомы начавшегося упадка проявились во время выборов 1961 г. и были связаны с рядом причин: обнаружились признаки надвигающихся экономических затруднений, обанкротились некоторые крупные фирмы; приобрели огласку многочисленные факты коррупции привыкших к власти безнаказанности деятелей, связанных с правящими партиями. Стал раздражать общественность престарелый канцлер, считавший себя непогрешимым и все более тяготевший к диктаторским методам правления. Но, пожалуй, самым важным фактором оказалась бесперспективная и опасная внешняя политика христианских демократов.
Между тем, социал-демократы до конца 50-х гг. называли себя партией рабочего класса. Пересмотр концептуальных идей пути к социализму и закрепление в «Годесбергской программе» социальной доминанты политики постепенно СДПГ превратили также в народную. Ее электорат теперь представлял расширенную социальную среду. Объективно это стало следствием успешного претворения в жизнь социал-демократами своих политических требований. Они добились того, что прежние социальные антагонистические противоречия стали стираться, а потом вовсе исчезли.
Создатели Боннской конституции не принимали никаких специальных мер предосторожности против раздробленности партийной системы. Но через четыре года после вступления в силу Основного закона федеральный избирательный закон установил так называемый 5-процентный барьер для представительства в парламенте. Если в самом начале (в 1949 г.) в Бундестаге было представлено чуть более 10 партий, то постепенно они стали вытесняться или поглощаться тремя-четырьмя партиями.
Сегодня в ФРГ более ста партий, но реально подтверждают свой статус и допускаются к участию в выборах в Бундестаг не более четверти. Лидирующие позиции занимают 5-6 политических партий. Сравнивая по годам результаты выборов в Бундестаг, мы имеем следующую динамику политических предпочтений граждан Германии (см. табл. 4.1).
Таблица 4.1. Распределение числа голосов избирателей на выборах в Бундестаг (%) [19, 308]
Выборы в Бундестаг в условиях германской избирательной системы четко репрезентируют политические симпатии как на федеральном, так и на местном, земельном уровне. Избиратель один голос отдает за определенного кандидата, а другой - за ту или иную партию. Соединение пропорциональности с мажоритарностью, где работает формула «личность плюс ее партийная представительность», дают возможность формировать правительство или относительного меньшинства, или коалиционное правительство.
Начиная с 1957 г., когда вступил в силу 5 % барьер, ни одна из политических партий не набирала свыше 50 % мест в парламенте. Таким образом, вопрос о том, кто будет формировать правительство, зависит от парламентского партийного меньшинства. Следует сказать, что вопрос поддержки со стороны третьей политической силы, как показывает практика германского парламентаризма, несет в себе, прежде всего, прагматичное начало - возможность для маленькой партии делегирования своих представителей на посты министров - это во-первых и, во-вторых, решения социальных задач, которое связывают с наиболее дееспособной партией и ее лидером.
Народные партии обращались не только к отдельным кругам общества, они пытались найти новых членов, сторонников и избирателей во всех слоях населения - во всех социальных группах, религиозных конфессиях, регионах, во всех поколениях. Важно отметить, что в той степени, в которой они интегрировали эти элементы, они становились более умеренными. Специфический состав этих элементов определял позицию относительно центра.
Постепенно стала разрушаться классическая дихотомия «правый-левый». Наблюдавшийся в Германии классический антагонизм между католиками и протестантами и конфликты между рабочей силой и капиталом благодаря интеграционной силе народных партий полностью исчезли. Это проявилось, прежде всего, в том, что с 1991 г. ряды германских профсоюзов покидает каждый третий, а среди молодежи даже каждый второй член. Если в 1951 г. в германских профсоюзах состояло около 14 млн человек, то в 2000 г. их осталось 8,6 млн Сейчас в Германии больше акционеров, чем активных членов профсоюза. Таким образом, несоответствие схемы «правый-левый» подтверждается, в первую очередь, социальными причинами. В постмодернистском обществе средний класс составляет основную часть населения. Второе - движение к центру есть неприятие населением идеологического радикализма. Для сегодняшнего общества Германии «левый» и «правый» есть синоним тоталитаризма. В-третьих, исчезновение классического антагонизма привело к появлению других антагонистических противоречий: коллективизм - индивидуализм, прагматизм - иррационализм. В-четвертых, глобализация, снижающая роль государства. При этом политика перестает играть роль инструмента в борьбе идеологий.
Вместе с тем следует сказать, что соперничество ценностей и идей продолжает существовать, что и объясняет существующий спектр партий, представленных в Бундестаге. Однако соперничество партий в эпоху прагматизма отличается от прежней межпартийной борьбы. Сегодня мы видим схожесть программ традиционных партий. Различие, главным образом, заключается в трех компонентах, которые можно обозначить как либеральный, социальный и консервативный элементы. Однако следует заметить, что эти различия не столько разъединяют, сколько связывают все три компонента.
Ни одна из партий из участвовавших в выборах в Бундестаг и в 2002 и в 2005 гг. не отошла от провозглашения необходимости решения проблем спада в экономике: роста безработицы, растущей экономической иммиграции; трудного воссоединения двух частей Германии; интеллектуального кризиса подрастающего поколения [15, 1-6]. Каждая из партий была согласна, что «компетентность в экономике» должна быть для электората критерием выбора правящей коалиции. Программы ХДС/ХСС и СДПГ, каждая в сто пятьдесят страниц, акцентирует внимание на общине, семье, налоговой реформе и экологии. Отличаются они друг от друга лишь набором средств, технологий предполагаемого исполнения и лексическим составом.
Рис. 4.1. Интегральная схема политической биполярности германского общества [19, 309]
Исчезновение политической биполярности и антагонизма замещается сегодня в политических процессах и соответственно в идеологических документах партий интегральными составляющими либерализма и консерватизма на основе социальной гармонии общества. По существу, Германия идет своеобразным третьим путем политического развития.
Биполярность стала определяющей нормативной основой Закона о политических партиях в редакции от 31 января 1994 г. [21]. Параграф 2 этого закона определил партию как «объединение граждан, которое: а) влияет на политическое вол сформирование или б) желает участвовать в представительстве народа в Бундестаге или ландтаге; в) делает это постоянно или в течение длительного времени; г) в пределах страны или Земли; д) подтверждает серьезность своих целей объемом и постоянством своей организации, числом членов и характером выступлений в общественной жизни». По мнению Конституционного суда ФРГ, партии - это конституционно-правовой институт, но не часть государственного устройства. Не являются партиями объединения, преследующими только цель участия в коммунальных выборах. Партии обладают конституционными правами: а) свободой, что означает право как на свободное образование, так и на законную деятельность; б) равенством, проявляющимся, прежде всего, в равных шансах на выборах.
Важным моментом, влияющим на селекцию участия партий в выборах, есть проверка их деятельности не только через финансы, но также через длительность и постоянство их влияния на общественные процессы; соблюдение полной юридической автономии парламентской фракции партии от внепарламентских организаций; закон ограничивает 20 %-е количество членов за должностью (ex officio) на съездах партии и в его исполнительных органах; требует, чтобы остальные члены этих исполнительных органов избирались на съездах партии; чтобы отдельные кандидаты избирались тайным голосованием. Эти и прочие мероприятия были предназначены для уменьшения влияния парламентской фракции на внепарламентскую часть партии, как того требует Основной закон.
Государственный контроль за политическими партиями - важный элемент регуляторной политики и управления избирательными соревнованиями. В развитие норм Конституции в 1967 г. был принят Закон о политических партиях. Его структура четко определяла методологию государственного видения регуляторной политики в отношении партий. В первую очередь регламентировался внутренний порядок в партиях. Цель такого регулирования состоит в обеспечении деятельности партий как «института конституционной жизни». Определялись требования к структуре партии, которая должна быть такой, чтобы сделать возможным для отдельных членов соразмерное участие в волеобразовании партии. Собрания членов партии или их представителей и правления должны быть обязательными органами партии. Особо регулировался тогда порядок проведения съездов, ежегодных собраний, устанавливались права членов партии.
Закон о партиях обеспечил всем партиям компенсацию затрат, которые они испытали во время своих избирательных кампаний, ассигнованную соответственно количеству голосов за любую из партий. Этим законодательством также были введены правила вещания. Партии получили бесплатное время на радио и телевидении, которое распределялось по результатам последних выборов. Следующие законодательные изменения освободили взносы на счета политических партий от налогов.
Второй частью Закона о партиях были нормы, определяющие финансирование и процедуры избирательного процесса. Государство получало исключительную прерогативу проводить аудит партийных счетов, осуществлять контроль над соблюдением административных и процедурных правил выдвижения кандидатов в органы государственной и местной власти.
В Германии политические партии получают значительное государственное финансирование через прямые субсидии, а также через налоговые отчисления и кредиты. Немецкое законодательство часто изменялось, поскольку ряд решений Конституционного суда страны заставлял пересматривать законы. Практика предоставления государственного финансирования немецким партиям началась в 1959 г. из выплат партиям на политическое образование. Они распределялись пропорционально силе партии в национальном законодательном органе. В 1967 г. с принятием Закона о партиях им выплачивалось 2,5 немецкие марки за каждый голос, полученный в национальных выборах, как компенсация затрат во время избирательной кампании. И хотя эти платежи делались как возмещение, они не были связаны с израсходованными партиями суммами и выплачивались в виде ежегодных платежей на протяжении четырехлетнего периода.
Процесс государственного финансирования политической деятельности впервые был предпринят в 1959 г. Это был следующий логический шаг после институционализации партии, который повел к изменению природы партийной конференции. Снизилась роль партийной деятельности членов партии, но повысилась роль лидера и политических консультантов. Процесс капитализации партийной деятельности привел к финансовым злоупотреблениям партийной элиты и политической коррупции. Государство вынуждено было вводить изменения в Закон о партиях.