9.2. Становление системы социального обеспечения военнослужащих в СССР
В первые месяцы после установления советской власти система пенсионного обеспечения в нашей стране (в том числе военнослужащих и их семей) базировалась на законах, принятых еще царским правительством. До августа 1918 г. пенсионное обеспечение инвалидов Красной Армии, семей погибших красноармейцев производилось в порядке и по нормам, установленным постановлением Временного правительства от 11 октября 1917 г.
В последующем стали закладываться основы новой системы пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей. В связи с этим, наряду с решением вопросов строительства Вооруженных Сил, декретом СНК РСФСР от 15(28).01.1918 г. «О создании рабоче-крестьянской Красной Армии на добровольческих началах» было закреплено право военнослужащих РККА на материальное обеспечение при утрате трудоспособности, а членов их семей — в случае потери кормильца. Характерной особенностью данного этапа, по указанному декрету, является то, что пенсионное обеспечение военнослужащих и их семей (и рядового, и командного состава) осуществлялось органами социального обеспечения.
7 августа 1918 г. в виде экстренной меры временно, впредь до издания общего страхового закона, В. И. Ленин подписал принятый СНК первый декрет о пенсионном обеспечении солдат Красной Армии и членов их семей.
Декрет устанавливал пенсии для солдат, лишившихся полностью или частично трудоспособности в результате повреждений, ран или болезней, полученных вследствие прохождения военной службы, а также пенсии для семей солдат Красной Армии, убитых, умерших от ран или пропавших без вести на войне. В случае смерти солдат, получавших пенсии по инвалидности, нетрудоспособные члены семьи обеспечивались пенсиями на этих же основаниях. Назначение пенсий военнослужащим производили комиссии при местных отделах социального обеспечения.
Распространение в январе 1919 г. «Положения о социальном обеспечении трудящихся» на всех военнослужащих, в т. ч. и на командный состав, себя не оправдало, поскольку оно не учитывало особенностей военной службы и создавало затруднения в обеспечении пенсиями военнослужащих и их семей. Уже 28 апреля 1919 г. Председатель СНК РСФСР В. И. Ленин подписывает Положение о социальном обеспечении инвалидов-красноармейцев и их семейств.
Право на пенсионное обеспечение по инвалидности имели следующие категории военно-увеченных:
1) солдаты Красной Армии;
2) моряки Красного флота;
3) военнослужащие судоходной охраны Главного управления водных сообщений;
4) военнослужащие пограничной охраны;
5) военнослужащие продовольственных отрядов;
6) военнослужащие железнодорожной охраны;
7) военно-медицинские работники и военно-политические комиссары;
8) бывшие красногвардейцы;
9) командный состав Красной Армии;
10) члены рабочих и крестьянских боевых дружин и все лица, привлеченные надлежащими властями к обслуживанию воинских частей.
Пенсии военно-увеченным назначались лишь в случае утраты ими полностью или частично трудоспособности от повреждений, ран или болезней, полученных в связи с исполнением своих служебных обязанностей, и в случае их материальной необеспеченности. В случае смерти этих лиц нетрудоспособные члены их семей обеспечивались пенсиями по случаю потери кормильца.
После окончания Гражданской войны и иностранной интервенции сложившиеся в стране социальные и экономические условия дали возможность пересмотреть систему государственного обеспечения военнослужащих и их семей, увеличить размеры и установить новые виды обеспечения.
Становление пенсионного обеспечения военнослужащих как самостоятельной системы относится к 1925 - 1931 гг.
В это время создание кадровой армии повлекло за собой изменение в комплектовании армии командным и начальствующим составом, что потребовало совершенствования пенсионного обеспечения военнослужащих кадрового командного и начальствующего состава и их семей.
Для этого в мае 1925 г. было принято решение о введении в действие особого положения о пенсионном обеспечении начальствующего состава РККА и в распоряжение Народного комиссариата по военным и морским делам выделены необходимые денежные средства. Новое положение (вступившее в силу в 1926 г.) предусматривало, что пенсионное обеспечение военнослужащих кадрового командного и начальствующего состава РККА и их семей осуществляется кадровыми органами Наркомата по военным и морским делам по смете этого комиссариата.
Положением предусматривались пенсии:
• лицам начальствующего состава — за выслугу лет и по инвалидности (до этого пенсий за выслугу лет не было);
• семьям лиц начальствующего состава — по случаю потери кормильца.
Пенсия за выслугу лет назначалась военнослужащим, прослужившим не менее 20 лет на должностях кадрового начсостава. При этом за выслугу 20 лет на должностях кадрового начсостава пенсия назначалась в размере 50 % оклада, за каждый последующий год выслуги сверх 20 лет пенсия увеличивалась на 4 % оклада, а за каждый год сверх 25 лет - на 6 % оклада. При выслуге 50 лет и более пенсия назначалась в размере 100 % оклада. Лицам, награжденным орденами Красного Знамени, за каждый полученный орден размер пенсии увеличивался на 10%.
Лицам начсостава, инвалидность которых наступила в связи с прохождением военной службы, пенсия назначалась: инвалидам I группы в размере 100 %, инвалидам II группы - 75% и инвалидам III группы - 50 % оклада жалованья. Если инвалидность наступила во время прохождения военной службы, но с прохождением службы не связана, пенсия назначалась в меньшем размере: инвалидам I группы - 50 %, инвалидам II группы - 35 %. Лицам начсостава, признанным нетрудоспособными без отнесения к первым трем группам, если инвалидность их обусловлена причинами, связанными с прохождением военной службы, пенсия назначалась в размере 25 % оклада жалованья.
Семьям умерших или без вести пропавших лиц начальствующего состава, если их смерть наступила во время прохождения военной службы, пенсия назначалась в размере: на одного нетрудоспособного - 50 %, на двух - 75 % и на трех и более - 100 % пенсии, установленной для инвалидов I группы с учетом причин смерти или безвестного отсутствия лиц начсостава.
Во исполнение решений III съезда Советов постановлением ЦИК и СНК СССР от 19 марта 1926 г. было утверждено Положение о государственном обеспечении кадрового начальствующего состава Рабоче-Крестьянской Красной Армии, введенное в действие с 1 октября 1926 г. С этого времени пенсионное обеспечение кадрового начальствующего состава было выделено из общей системы социального страхования и стало осуществляться на основании специальных актов. Работа по обеспечению лиц начальствующего состава и их семей была возложена на военное ведомство.
Расходы на государственное обеспечение лиц начальствующего состава, сверхсрочнослужащих и их семей стали относиться на смету Наркомвоенмора за счет союзного государственного бюджета. Работа по пенсионному обеспечению военнослужащих и их семей возлагалась в основном на Кадровое управление Главного управления РККА.
В целях организации выплаты пенсии по месту жительства пенсионера по решению Реввоенсовета СССР и Народного комиссариата финансов СССР (приказ РВС СССР от 16.11.1929 г. № 355) с 1 октября 1929 г. пенсии военнослужащим начсостава и их семьям стали выплачиваться учреждениями Госбанка. Ранее выплата пенсий производилась кассами Народного комиссариата финансов.
С ростом численности пенсионеров чрезмерная централизация пенсионного обеспечения создавала трудности в своевременном обеспечении пенсиями как военнослужащих, так и их семей. В начале 1938 г. назначение пенсий военнослужащим и их семьям было возложено на отделы по комначсоставу военных округов.
Такой порядок пенсионного обеспечения с небольшими изменениями просуществовал до начала Великой Отечественной войны, т. е. до того момента, когда потребовалось продление периода нахождения в армии военнослужащих, чтобы увеличился численный состав Вооруженных Сил. В июне 1941 г., накануне Великой Отечественной войны, правительством было установлено, что основным видом пенсий за выслугу лет командных кадров стала пенсия за 25 лет и более, а не за 20 лет, как это было раньше.
Считалось само собой разумеющимся, что кадровый командный состав, не имеющий выслуги 25 лет, не будет увольняться из Вооруженных Сил на пенсию, за исключением случаев, связанных с наступлением инвалидности. Пенсии за выслугу 25 лет стали назначаться в размере 50 % окладов денежного содержания, которые военнослужащие фактически получали к моменту увольнения с военной службы. За каждый год выслуги сверх 25 лет размер пенсии увеличивался на 3 %, но всего не более чем до 80 % окладов денежного содержания. Пенсии генералам и адмиралам за выслугу 25 лет и более назначались в размере 95 % окладов денежного содержания.
Произошли изменения и в пенсионном обеспечении военнослужа- щих-инвалидов. Военнослужащим, ставшим инвалидами вследствие ранений, контузий и увечий в бою или при исполнении иных обязанностей военной службы, а также вследствие заболеваний, связанных с пребыванием на фронте, были установлены следующие нормы пенсий по инвалидности:
• инвалидам I группы - 75 % окладов денежного содержания;
• инвалидам II группы - 55 %;
• инвалидам III группы - 40 %.
Пенсии семьям умерших (погибших) военнослужащих стали исчисляться в процентном отношении от оклада денежного содержания военнослужащего, а семьям военнослужащих, которые право на пенсию не приобрели, - исходя из пенсии, установленной для инвалидов I группы, с учетом причин смерти.
Важным этапом в развитии пенсионного обеспечения военнослужащих стали 1941 - 1945 гг. В годы Великой Отечественной войны Правительством СССР, Министерством обороны проводились масштабные мероприятия по дальнейшему совершенствованию пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей, которые стали основой послевоенного развития пенсионного законодательства.
В связи с тем, что с началом войны многие военнослужащие утратили связь со своими семьями и не могли оказывать им помощь, приказом НКО СССР от 25.07.1941 г. № 242 была установлена выплата авансов семьям лиц начсостава и военнослужащих сверхсрочной службы, потерявшим связь с главой семьи, в размерах от 50 до 500 р. в месяц, в зависимости от состава семьи и должностного положения военнослужащего. В дальнейшем приказом НКО СССР от 14.05.1942 г. № 140 семьям военнослужащих, потерявшим связь с главой семьи, вместо авансов была установлена выплата возвратных пособий в тех же размерах. При этом женам, не имеющим на иждивении нетрудоспособных членов семьи, указанное пособие не выплачивалось. Выданные авансы (возвратные пособия) засчитывались в последующем в счет сумм, причитавшихся семье по аттестату, выданному военнослужащим, либо в счет пенсии, если военнослужащий погиб или пропал без вести.
В целях бесперебойного обеспечения пенсией эвакуируемых пенсионеров по согласованию с Правлением Госбанка СССР было установлено, что пенсионерам, прибывшим из прифронтовых районов, выплата пенсии может производиться по предъявлении имевшихся у них пенсионных книжек с последующим оформлением и высылкой в учреждения Госбанка учетно-пенсионных листов.
В связи со значительным ростом численности пенсионеров и в целях обеспечения более оперативного решения вопросов пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей решением Государственного Комитета Обороны СССР от 11.03.1942 г. № 1424 с (приказ НКО СССР от 13.03.1942 г. № 75) с мая 1942 г. назначение пенсий лицам начсостава, военнослужащим сверхсрочной службы и их семьям было передано из отделов кадров военных округов в ведение областных, республиканских, Московского и Ленинградского городских военных комиссариатов, а из Главного управления кадров НКО - в ведение Финансового управления НКО. Оформление документов для назначения пенсий и пособий было возложено на районные военные комиссариаты.
Для этого в Финансовом управлении НКО был создан пенсионный отдел, в финансовых отделах военных округов — пенсионные отделения, а в составе финансовых отделений облвоенкоматов — пенсионные группы, на которые была возложена вся непосредственная работа по назначению и выплате пенсий военнослужащим начсостава и их семьям. Назначение пенсий лицам высшего начальствующего состава, Героям Советского Союза и их семьям было возложено на пенсионный отдел Финансового управления НКО. Аналогичная штатная структура органов социального обеспечения с некоторыми изменениями сохранилась до настоящего времени. Таким образом, в марте 2002 г. финансово-пенсионным органам исполняется 60 лет.
Наряду с организационной перестройкой пенсионных органов приказом НКО СССР 1942 г. № 75 был упрощен порядок оформления назначения пенсий семьям погибших военнослужащих (предусматривался очень ограниченный перечень документов: извещение о гибели, денежный аттестат, справка домоуправления или сельсовета, справка ВТЭК), а также упорядочено оформление исключения из списков личного состава погибших и пропавших без вести военнослужащих.
В годы Великой Отечественной войны был внесен ряд изменений и в законодательство по пенсионному обеспечению лиц офицерского состава, сверхсрочнослужащих и их семей.
Согласно постановлению СНК СССР от 20.01.1943 г. № 75 (приказ НКО СССР от 21.01.1945 г. № 56) работающим инвалидам Отечественной войны III группы пенсия по инвалидности стала выплачиваться в полном размере, без учета заработка и независимо от размера дохода за работу в колхозах. Напротив, инвалиды, уклоняющиеся от работы в течение двух месяцев со дня направления их на работу, могли быть лишены пенсии.
Значительные изменения в законодательство по пенсионному обеспечению военнослужащих и их семей были внесены постановлением Государственного Комитета Обороны от 28.06.1944 г. № ГОКО-6П6 (приказ НКО СССР от 7.07.1944 г. № 100). В соответствии с этим постановлением были повышены размеры пенсий генералам, адмиралам и старшим офицерам, имеющим выслугу 25 и более лет, уволенным в запас или в отставку по состоянию здоровья или возрасту. Им пенсии исчислялись из оклада денежного содержания с учетом процентной надбавки за выслугу лет: генералам и адмиралам - в размере 90 %; старшим офицерам - в размере 80 %, с увеличением на 3 % за каждый год выслуги сверх 25 лет, но всего не более 90 %. В настоящее время данная норма распространена на всех уволенных военнослужащих, имеющих право на пенсию.
Важное значение в улучшении материального положения семей умерших и погибших генералов, адмиралов и старших офицеров имело изданное 28.04.1945 г. постановление СНК СССР № 462 (приказ НКО СССР от 5.04.1945 г. № 194). С изданием этого постановления женам умерших, погибших и пропавших без вести после 22 июня 1941 г. генералов, адмиралов и старших офицеров независимо от назначения пенсии выплачивалось единовременное пособие в следующих размерах:
а) женам генералов и адмиралов:
• при отсутствии в семье нетрудоспособных, состоявших на иждивении военнослужащего, - 50тыс. р.;
• при наличии в семье одного нетрудоспособного - 75 тыс. р.;
• при наличии в семье двух и более нетрудоспособных - 100 тыс. р.;
б) женам старших офицеров:
• при отсутствии в семье нетрудоспособных, состоявших на иждивении военнослужащего, - 10 тыс. р.;
• при наличии в семье одного нетрудоспособного 15 тыс. р.;
• при наличии в семье двух и более нетрудоспособных - 20 тыс. р.
Существовавшая к концу войны система пенсионного обеспечения военнослужащих и их семей считалась вполне отвечающей требованиям проявления должной заботы о военнослужащих и их семьях. Однако в послевоенные годы стало ясно, что в эту систему нужно вносить коррективы.
Требовалось принимать меры, чтобы система пенсионного обеспечения военнослужащих положительно влияла на комплектование Вооруженных Сил офицерским составом, способствовала постоянному притоку в армию грамотных, трудолюбивых, энергичных молодых людей, что положительно сказывалось бы на состоянии боевой готовности войск.
Совершенствование законодательства по пенсионному обеспечению в послевоенные годы было направлено в основном на повышение пенсий инвалидам войны и семьям погибших военнослужащих, а также на улучшение обеспечения отдельных категорий увольняемых военнослужащих.
В 1953 г. правительство принимает решение о значительном сокращении Вооруженных Сил. Из армии было уволено большое количество командного состава. Лица, прослужившие более 20 лет в армии и на флоте, но не получившие права на пенсию и к тому же не имевшие гражданской специальности, оказались в худшем положении, чем гражданские лица. В этих условиях правительством было принято постановление, которым предусматривалось пенсионное обеспечение лиц офицерского состава с выслугой от 20 до 25 лет.
Первоначально такая пенсия назначалась в размере 40 % окладов денежного содержания всем офицерам, увольняемым по сокращению штатов и другим причинам, независимо от возраста увольняемых офицеров. Большое внимание в указанном постановлении было уделено вопросам трудоустройства уволенных офицеров, организации их обучения гражданским профессиям, обеспечения жилплощадью, отведения им земельных участков и др.
Среди целого ряда постановлений Правительства СССР, в соответствии с которыми осуществлялось впоследствии пенсионное обеспечение увольняемых военнослужащих, наиболее резким по снижению выплачиваемых размеров пенсий явилось Постановление Совета Министров СССР «О пенсиях генералам, адмиралам, офицерам, военнослужащим рядового, сержантского и старшинского состава сверхсрочной службы Советской Армии и Военно-Морского Флота, Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР и войск Министерства внутренних дел СССР, а также их семей» от 27 июля 1959 г. N 876. Пенсии за выслугу лет всему офицерскому составу стали исчисляться по единым нормам. Так, за выслугу 25 лет генералам, адмиралам и старшим офицерам, увольняемым в запас по возрасту или болезни, пенсии устанавливались в размере 50 % окладов денежного содержания вместо 80 %. Офицерам, уволенным до 1 октября 1946 г. и не получавшим окладов по воинским званиям, пенсии не пересматривались. Кроме того, были снижены пенсии, которые превышали установленные максимальные размеры пенсии в месяц:
• для генералов (и им равных) - 300 рублей;
• для старших офицеров - 200 рублей;
• для младших офицеров - 150 рублей.
Постановлением предусматривалась выплата пенсий работающим пенсионерам, с учетом заработка, и ряд других ограничений при начислении пенсии. С выходом этого постановления, а также в связи с массовыми сокращениями Вооруженных Сил престиж военной службы стал падать.
Указанный порядок назначения пенсии военнослужащим с некоторыми незначительными изменениями просуществовал до 1 января 1991 г.