5. Способы и последовательность демократического перехода
Разновидности политического перехода и стратегии, избираемые режимом
Как мы выяснили, процесс перехода к демократии представляет собой совокупность некоторых стадий развития. Но это отнюдь не делает все переходы похожими друг на друга, как две капли воды. Задачи либерализации и демократизации, проведения политических и экономических реформ решаются каждый раз по-разному, в различной последовательности и в различные временные сроки. В связи с этим в политической науке принято выделять несколько способов политического перехода. И хотя для демократизирующихся режимов редко характерна упорядоченность и взаимосогласованность, позволявшая бы без колебаний отнести их к тому или иному типу, выделение "чистых" способов политического перехода — несомненная помощь в анализе переходной динамики. Каждому из способов перехода присущи свои особенности решения возникающих в процессе перехода задач, обусловленные как характером доставшегося реформаторам авторитарного наследия, так и избираемыми ими стратегиями поведения. Для каждого перехода характерны свои особенности взаимоотношения основных политических акторов — масс и элит.
Во-первых, исследователи выделяют так называемые навязанные переходы (46). Отличительная особенность навязанных переходов — ярко выраженный элитный характер, причем элиты принимают решение о начале перехода в одностороннем порядке, без решающего давления со стороны оппозиции, и с готовностью используют все имеющиеся в их распоряжении средства (включая силу) для преобразования режима. Подобным образом переход начинался в Советском Союзе, Бразилии, Турции.
Следующая разновидность — пактовый переход, также элитный в своей основе, но отличающийся тем, что не навязывается одной из группировок политической элиты, а выступает как результат многостороннего элитного соглашения. В качестве примеров такого перехода обычно называют Испанию, Уругвай, Колумбию, Венесуэлу.
Третий вид перехода — реформа, на протяжении которой активными участниками политического процесса наряду с элитами выступают массы. В данном случае мобилизация масс ведет к компромиссному соглашению с правящей элитой без использования насилия с той или иной стороны. Подобным образом политический переход осуществлялся в ряде восточноевропейских стран, например, в Польше, Чехословакии, Югославии.
Наконец, четвертый вид перехода представляет собой революцию, т.е. насильственное ниспровержение прежнего авторитарного режима с активным участием массовых социальных слоев (47). В данном случае наиболее характерными примерами являются переходы, осуществлявшиеся в Румынии, Албании и — в августе 1991 года — в СССР.
Способы осуществления демократического перехода могут быть классифицированы и иначе. Например, А. Степан выделил не четыре, а десять таких способов, используя значительно более сложный набор критериев, включающих в себя и внешнее окружение режимов, и характер взаимодействия внутренних и внешних факторов в процессе перехода (48). Переходы, таким образом, могут весьма существенно различаться. Вновь подчеркнем, что такого рода различия отнюдь не могут быть сведены к различиям доставшегося реформаторам авторитарного наследия. Будучи весьма неблагоприятным, это наследие может быть успешно компенсировано адекватным лидерством и искусством реформистской части политического класса изыскивать новые, подчас неожиданные ресурсы для продолжения реформ и формирования коалиции в их поддержку. Напротив, ничто, даже наличие относительно высокого уровня жизни населения или расположенной к переговорам с режимом оппозиции, не спасет реформы от поражения, если режим оказался не способен выдвинуть из своих рядов Лидера, сформулировать набор жизненно важных, стратегически ценных идей по осуществлению перехода и не озабочен ничем иным, кроме сохранения status-quo. В этом отношении характерным примером может вновь служить разграничение ряда стран латиноамериканского и восточноевропейского континента. Теория предпосылок успешной демократизации учит тому, что переход к демократии будет более успешным, если он осуществляется от капиталистического авторитаризма (Юг, включающий в себя и Латинскую Америку), нежели в том случае, если его отправной основой выступает авторитаризм коммунистический. Однако прерывание процессов демократизации в ряде латиноамериканских стран и их упорное продолжение в странах Восточной Европы и бывшего Советского Союза, с одной стороны, побуждает к коррекции прямолинейных представлений о "предпосылках" демократизации и характере доставшегося реформаторам наследия, а с другой стороны, позволяет ответственным, всерьез озабоченным вопросами стратегии реформаторам увеличить собственные шансы на успех.
Навязанные и пактовые переходы
Как мы уже сказали, конкретные переходы редко могут быть однозначно классифицированы как пактовые, навязанные, реформистские или революционные. Чаще всего переход является смешанным, сочетая в себе различные, порой трудносовмещающиеся элементы и приобретая на качественно новых этапах новые особенности. Один из примеров — демократический переход в Советском Союзе. Начавшись как навязанный, инициированный реформистской частью правящего класса, данный переход постепенно приобрел качественно иную, революционную динамику, миновав на своем пути более умеренные пактовые и реформистские альтернативы. Затем, с наступлением 1992 года и утверждением у власти в России режима Б. Ельцина переходная динамика вновь приобрела качественно иные свойства, утрачивая былую революционность и вновь напоминая собой переходы пактового и навязанного характера. Другой пример — польский переход. Начавшись в 1980 году с подъема массового движения "Солидарность", выступавшего за ненасильственную, т.е. реформистскую смену режима, переход перешел в фазу навязывания военного режима, чья цель состояла в прерывании процесса перехода как такового, и возобновился как пактовый, а затем — после июньских выборов — как реформистский лишь в 1989 году (49). Поэтому сравнение способов политического перехода будет иметь большую ценность, если проводится с учетом конкретных различий, возникающих на различных этапах перехода. Тем не менее, наличие в переходе суммарно большего количества особенностей пактового, а не революционного перехода, результирующееся в пактовой же (т.е. без использования процедур, вовлекающих в политический процесс массовые социальные слои, например, всеобщих выборов) передаче власти, позволяет в целом охарактеризовать тот или иной переход как пактовый, а не революционный. В этом смысле переходы, осуществляющиеся в таких странах, как Россия, Румыния, Албания, являются более революционными и менее пактовыми, нежели переходы в Венгрии, Чехословакии, ряде латиноамериканских стран.
Пактовые переходы осуществляются, как мы уже сказали, на основе элитного соглашения и, как правило, не ведут к институциализации массовой демократии. В таких обществах элиты оказываются менее коррумпированны и более открыты рекрутированию свежих, свободно мыслящих представителей. Именно это и позволяет им прийти к относительно своевременному решению о необходимости реформ и увеличивает шансы реформистски настроенной части элиты получить превосходство над сторонниками жесткой линии. Специальные исследования показывают, что пактовые переходы осуществляются с большим успехом в условиях корпоратистски-авторитарных режимов, как, например, в Испании и Бразилии, где ко времени перехода уже сложились институты социального представительства интересов, где существует, пусть и на правах полулегальной, оппозиция, и где элита и контрэлита обладают возможностями реализовывать свои стратегии в условиях относительной автономии от масс (50). Другой пример успешного пактового перехода — Южная Африка. Начавшись в начале 1980-х гг. как навязанный, проводившийся по инициативе Питера Боты, переход постепенно привел к смещению расстановки сил в рамках белой элиты и сменился пактовым. И хотя сам Бота так и не отважился на подлинную демократизацию режима, едва ли считая это возможным в сложившихся условиях, его перемены проложили путь Ф. Де Клерку, а впоследствии и Н. Манделе. Причем, до сих пор (до конца 1994 года) переход в Южной Африке, несмотря на тяжесть авторитарного наследия и уникальную этническую структуру, осуществляется без революционных дисфункций, в целом успешно справляясь с решением сложнейших задач демократической институциализации.
Навязанные переходы отличаются от пактовых отсутствием среди элит консенсуса по вопросу проведения реформ. Переход начинается в одном из двух случаев: во-первых, если прореформистские силы внутри политического руководства оказываются сильнее и располагают ресурсами для навязывания (по крайней мере, на первое время) своего политического видения; во-вторых, если переход навязывается извне, при вмешательстве во внутренние процессы более сильных и продемократически настроенных внешних сил. Примером первых переходов могут быть многие посткоммунистические переходы на их начальной стадии, примером вторых — переходы в Панаме и Гренаде после интервенции США, а также послевоенная демократизация в Германии и Японии в условиях присутствия оккупационных американских войск.
Стоит подчеркнуть, что навязанные и, особенно, пактовые переходы осуществляются в условиях, когда правительство обладает достаточным авторитетом. Это важнейшее их отличие от переходов реформистского и революционного характера. Как писал А. Степан о Бразилии, когда "началась либерализация, не существовало ни значительной политической оппозиции, ни экономического кризиса, ми разрушения в результате поражения в войне аппарата государственного принуждения" (51). Обладающее авторитетом правительство может быть коммунистическим (Венгрия), военным (Турция, Бразилия, Перу, Пакистан), расово-олигархическим (Южная Африка) или режимом личной власти (Испания, Индия, Чили), но оно должно осознавать необходимость перемен и обладать для этого достаточными ресурсами.
В то же время навязанные переходы чаще всего менее прочны, чем пактовые, ибо оставляют без внимания достаточно мощный деструктивный потенциал, сосредоточенный в консервативной части элиты. Вместе с тем, в политической практике может возникать ситуация, когда переход не может начаться иначе, чем навязанный. Так было в ряде стран, освобождающихся от коммунизма, где правящая элита в основе своей оказалась не способной воспринять идею перемен, и демократизация стала возможной только благодаря личному мужеству и инициативе немногих воспользовавшихся благоприятной ситуацией реформаторов. Тем не менее, реформаторам не следует забывать о временности и относительности успеха навязанных переходов. От избранной ими стратегии зависит очень многое (52). Опыт показывает, что в отличие от пактовых, навязанные переходы не имеют серьезных шансов на успех, ибо осуществляются на крайне узком социальном основании и тяготеют к замене кропотливой работы по демократической консолидации примитивной популистской риторикой. В этой связи может возникнуть серьезная опасность неожиданной смены навязанного перехода революционным, а впоследствии, и утраты со стороны реформаторов всякого контроля за осуществлением демократических процессов.
Один из заслуживающих в данной связи внимания примеров — российская посткоммунистическая трансформация. Экономические и политические реформы Ельцина—Гайдара начали осуществляться в условиях политического вакуума и возникшей у реформаторов относительной свободы рук. Воспользовавшись этим, реформаторы предпочли кажущийся более скорым и легким путь навязывания реформ, пренебрегая при этом долгой, упорной и сомнительно благодарной работой по строительству политического консенсуса и стабилизации демократических институтов. Ситуация политического вакуума, однако, оказалась недолговечной. Уже через несколько месяцев оппозиция правительственному курсу сформировалась и заявила о своих претензиях в достаточно резких, не терпящих возражения формах. Как пактовый, так и реформистский переходы не получили возможностей для последующей реализации. Вместо этого российский посткоммуни- стический переход осуществляется в революционных условиях крайней уязвимости и непредсказуемости.
Реформистские и революционные переходы
Революционные и реформистские переходы осуществляются в качественно иных, чем пактовые и навязанные, условиях. Их главная отличительная особенность — активное подключение к политическому процессу массовых слоев населения. В обоих случаях переходы осуществляются более динамично и непредсказуемо (если сравнивать их с пактовыми, основанными на элитном соглашении переходами), в обоих случаях возникает серьезная, требующая безотлагательного решения проблема — на какие общественные институты реформаторы могут опереться. В случаях с корпоратистскими режимами такими институтами выступали представляющие интересы рабочих профсоюзы, которые обеспечивали служащих и нанимателей механизмом разрешения возникающих проблем и представляли политические интересы рабочих перед лицом государства. Последующая эволюция профсоюзов в рабочие советы, как это было в Испании, позволила переходу к демократии осуществиться в более плавных и не подрывающих основ общественной стабильности формах. Профсоюзные лидеры обладали относительной автономией, использованной ими как для соблюдения дистанции с массами, так и для проведения независимой линии в переговорах с государством (53). Кроме того, наряду с сильными и потенциально оппозиционными режиму профсоюзами в условиях корпоратизма нередко существовали достаточно развитые предпринимательские структуры, также обладающие ресурсами для проведения независимой политической линии.
Принципиально иначе дело обстояло с переходом в тех обществах, что долгое время находились под властью коммунистических режимов. За редкими исключениями (Венгрия), всякая независимая экономическая, социальная и, тем более, политическая активность не одобрялась государством, нередко подвергаясь жестоким репрессиям. Это не исключало наличия в коммунистических обществах автономных начал, проявлявшихся как в независимой от государства социально-экономической деятельности, так и в развивавшейся внутри элиты относительной свободы принятия решений. Однако эта, и без того весьма относительная, свобода от государства в большинстве случаев не получала никакого институционального оформления (что и давало основания целому ряду исследователей рассматривать коммунистические режимы как в основе своей тоталитарные). Это обстоятельство чрезвычайно затрудняет осуществление посткоммунистических переходов, которые — и это отнюдь не случайно — оказываются в своем большинстве реформистскими, а еще чаще революционными.
Формально государство было всеподавляющим, что парадоксальным образом негативно сказывалось на его легитимности и исподволь формировало условия для возникновения весьма специфической оппозиции. Облик этой оппозиции, по наблюдению опиравшегося на изучение перехода в СССР и Китае Б. Жанга, формировался, главным образом, исходя из недостатка се институциализации. В подавляющем большинстве случаев оппозиция коммунистическим режимам представляла собой социальное движение, не имеющее четко определенной структуры, не являющееся партией и не напоминающее ее даже отдаленно. В этом смысле структурно оппозиция выступала как "антиорганизация".
Такой оппозиции присущи следующие особенности: 1) ее возникновение отмечено лишь этапом либерализации коммунистического режима; 2) при возникновении такой оппозиции, формирующейся чаще всего из элитных слоев (студенты, интеллектуалы), она по различным причинам не встречает незамедлительных репрессий режима; 3) как следствие неуверенности режима демократическая оппозиция может расширять свои ряды и укреплять социальную базу с необыкновенной для этого скоростью и активностью — в массах исчезает долгое время живший страх перед режимом, и горстка оппозиционных интеллектуальных клубов на глазах превращается в массовое социальное движение; 4) в силу ускоренных темпов роста оппозиции ее участниками становятся представители практически всех возможных социальных групп и слоев. В отличие от политической базы корпоратистских режимов, представляющей собой преимущественно организованный рабочий класс, в коммунистических режимах в противостояние государству на данном этане вовлекаются все основные слои населения (54). Вполне естественно, что для такой оппозиции популизм превращается в основное оружие по рекрутированию сторонников, а социальная и политическая критика в ее риторике явно преобладает над конструктивными программами выхода из глубокого общественного кризиса.
Режим, продемонстрировавший слабость своей готовностью на либерализацию, продолжает терять некогда прочные позиции и довольно быстро встает перед дилеммой: продолжать реформы или использовать еще сохранившие силу органы государственного принуждения для того, чтобы вернуть контроль за ситуацией и сделать оппозицию зависимой от своей политики. Но даже если, как это было в 1989 году в Китае, предпочтение отдается второму варианту, никаких гарантий, что переход утратит революционную динамику в будущем, не существует. Напротив, как мы уже заметили выше, навязанные переходы с несравненно большей легкостью оборачиваются революционными, отсекая шансы на осуществление реформистского перехода. Поэтому для реалистически мыслящих представителей режима дилемма видится иным образом: как, не прибегая к насилию, ввести переход в рамки реформистского варианта и избежать крайней непредсказуемости революционного перехода (55). Это чрезвычайно сложная, а по мнению ряда исследователей, и неразрешимая в условиях наследия, доставшегося от коммунизма, задача. Тем не менее, тяжесть этого наследия не следует ни переоценивать, ни уравнивать повсеместно, в различных обществах. Гораздо правильнее исходить из того, что шанс для перевода перехода на реформистские рельсы всегда существует и может быть использован (56).
Революционные и реформистские переходы, несмотря на имеющиеся и только что рассмотренные сходства, отличаются заметным и заслуживающим специального внимания своеобразием.
Реформистский переход в ряде своих характеристик больше напоминает пактовый, чем революционный: компромисс, несмотря на использование оппозицией опоры на политическую мобилизацию масс, является здесь все же преобладающей характеристикой. В отличие от пакта, оппозиция, ставшая в известной степени заложницей данных массам обещаний, не ограничивается лишь требованиями раздела или передачи власти, стремясь достичь этого путем институциализации демократических институтов, прежде всего, общенародных выборов в органы власти. Но в отличие от революционного перехода, здесь существуют и взаимно признаются определенные правила политической игры — прежняя элита уступает власть пусть и не в результате переговоров, но добровольно, на основании состоявшихся выборов. Оппозиция, невзирая на традиционализм отстаиваемых ею позиций, признается и рассматривается как полноценный участник политического процесса.
Качественно иначе протекают революционные переходы. В данном случае оппозиция, добивающаяся власти путем выборов, нередко терпит поражение в результате либо путча, превентивно предпринятого прежней правящей элитой (СССР), либо открытого свертывания начатых преобразований (Польша в начале 1980-х гг., Китай в 1989 г., Румыния, Албания). Поэтому власть, оказавшись в руках оппозиции, рассматривается ею как "завоеванная". Политическая борьба приобретает тенденцию вестись по правилам игры с нулевой суммой — победа вновь установившегося "демократического" режима является поражением оппозиции, и наоборот, сокрушение оппозиции (достигающееся безо всякого почтения к имеющимся правовым нормам и процедурам) однозначно рассматривается как очко в пользу режима. Никаких универсальных правил политической игры, сформулированных для всех игроков, строго говоря, не существует. Эти правила постоянно меняются и устанавливаются заново теми, кто одерживает силовую победу.
Конечно, никакой из посткоммунистических или — шире — поставторитарных переходов не является в чистом виде реформистским или революционным. Чаще всего, переход вовлекает характеристики обоих только что описанных разновидностей. Тем не менее, есть переходы, которые со всей определенностью следует охарактеризовать как более революционные, чем реформистские. Лежащий на поверхности пример — советско-российский революционный переход, продемонстрировавший миру жесткие и непримиримые формы борьбы режима и оппозиции, сделавшие возможными события 3—4 октября 1993 г., запрещение и преследование оппозиционных организаций, временное отсутствие всякой судебной власти, управление указами Президента, совершенно непопулярные в обществе попытки властей насильственно разрешить кризис отношений между Центром и регионами (Чечня) и многое другое, немыслимое в условиях реформистских переходов. Напротив, венгерская парламентская демократия, по наблюдению М. МакФола, скорее напоминает континентальные политические устройства, чем уязвимые и труднопредсказуемые системы времен посткоммунизма. Что касается польского и чешского случаев демократического перехода, то они занимают промежуточное между российским и венгерским положение, являясь одновременно и переговорно-реформистскими, и поляризованно-революционными (57). По словам того же МакФола, происходящее в России было бы неверно дисквалифицировать как становление демократической системы, однако нельзя не видеть и того, что препятствия для формирования сильных демократических институтов в российских условиях гораздо более значительны, нежели во многих иных, осуществляющих переход от коммунистического правления странах (58). Остается только добавить, что наличие такого рода препятствий сопряжено здесь не только с наследием, доставшимся от прежнего режима, но и с политическим поведением основных факторов перехода.