6. Внешний фактор и демократический переход
Внешний фактор, его потенциал и способы влияния на внутренние процессы
Мы уже затрагивали вопрос о способности внешнего фактора оказывать влияние на внутренние процессы. В частности, нам приходилось отмечать, что внешний фактор способен играть самостоятельную роль в процессах внутренней политической трансформации (см. 4.2.). На различных этапах развития общества эта роль может принадлежать идеям, международным организациям или системе международно-экономических связей (см. 2.1.). Сегодня, в ситуации распада прежней, биполярной системы международной безопасности, потенциал и ответственность мирового сообщества как фактора стабилизации внутриполитических процессов существенно возрастает.
В отношении процессов демократизации режима внешний фактор может быть как способствующим, так и препятствующим их развитию. Иными словами, это воздействие может быть негативным и позитивным. Примером негативного воздействия может служить поведение Советского Союза в странах Восточной Европы в послевоенный период. Введение советских войск в Венгрию в 1956 и в Чехословакию в 1968 годах привело, как известно, к насильственному свертыванию развернувшихся в этих странах демократических процессов. Другой пример — введение военного положения правительством Ярузельского в Польше 1981 года, которое может рассматриваться как превентивная мера, принимавшаяся во избежание ввода советских войск, и следовательно, осуществлявшаяся в условиях внешнего влияния. В отличие от Венгрии и Чехословакии в Польше советское влияние было косвенным, однако результаты оказались во многом сходными.
Что касается позитивного внешнего влияния на демократизацию режима, то оно может осуществляться по нескольким направлениям и с использованием различных средств. Во-первых, такое влияние может распространяться в результате демонстрационного эффекта успешной демократизации. Подразумевая заразительную силу такого рода успехов, специалисты нередко говорят об инфекции (contagion) демократических преобразований (59), стимулирующей возникновение так называемых "волн демократизации". Во-вторых, внешнее влияние может оказываться международными неправительственными организациями по согласованию (consent) с национальными правитель- ствами-рецепиентами влияния, преследуя цели привития им разделяемых значительной частью международного сообщества норм поведения. Это также относится к механизмам добровольного восприятия внешнего влияния.
Существуют и принудительные формы оказания внешнего воздействия на демократические процессы, среди которых выделяют контроль, обусловленность (conditionality) и военную оккупацию в целях насаждения демократического режима. Под контролем и обусловленностью подразумевают оказание политического или экономического давления на правительство, нежелающее следовать нормам и предписаниям соответственно одного или группы международных акторов (60) . Конечно, далеко не всегда такого рода принудительное воздействие оказывается эффективным. Это определяется не только готовностью внешних сил употребить значительную часть имеющихся у них ресурсов для оказания давления на недемократические правительства, поддержки молодых, стремящихся к консолидации демократий или отпору силам антидемократической ориентации (61), но и степенью внутренней укорененности авторитаризма (62).
Формы ослабления авторитаризма извне
Роль внешнего фактора может различаться в зависимости от того, на каком этапе демократизации находится авторитарный режим. Если режим еще достаточно силен, чтобы отвергать требования либерализации и демократизации, позитивное влияние внешнего фактора будет заключаться в изыскании всевозможных способов его ослабления.
Среди этих способов правомерно выделять мирные и насильственные. Л. Уайтхед, проанализировав американское поведение в Латинской Америке, выделил три разновидности насильственного ослабления авторитаризма и навязывания демократии — слияние (incorporation), вторжение (invasion) и запугивание (intimidation). В качестве примеров первого, второго и третьего исследователь использует соответственно поведение США в Пуэрто-Рико, Панаме и Никарагуа (63). При этом внешнее вмешательство может преследовать различные цели — от подталкивания режима к самоизменению и стимулирования соответствующих кадровых перестановок до преобразования самой природы режима (64). По мнению Уайтхеда, навязывание демократии чаще всего приводит к прямо противоположным результатам и установлению новой формы авторитарного режима (65). И хотя примеры успешного навязывания демократии существуют (послевоенные Япония и Германия), далеко не во всех случаях такая стратегия поддержки демократизации является оптимальной. Нечего и говорить, что с такими крупными странами—носительницами авторитарного режима, как Россия, Китай и др., всякие попытки насильственной стимуляции демократических процессов обречены на катастрофические результаты.
Значительно более распространены ненасильственные формы подрыва позиций авторитарных режимов. Послевоенный опыт выявил достаточно широкий набор такого рода форм. К их числу относят:
1) Моральное воздействие на антидемократический и не проявляющий никакого уважения к правам человека режим. Заявления президента, влиятельных политиков и официальных лиц с осуждением аморальной природы жесткого авторитарного режима, передаваемые по радио и телевидению, преследуют цели получения поддержки мирового общественного мнения, облегчения участи политических заключенных и оживления внутренней оппозиции режиму.
2) Использование экономического давления и санкций для экономического ослабления режима. США нередко прибегают к такого рода формам ослабления авторитаризма, используя принятие специальных поправок через Конгресс или лоббируя приостановку займов и помощи через международные организации.
3) Ещё один важнейший канал — средства дипломатического воздействия, задействуемые чаще всего через посольства. Один из наиболее эффективных, хотя и трудно достижимых результатов дипломатических акций — налаживание личной переписки между высшими руководителями формально конфликтующих держав. При всей сложности организации работы такого канала пример личной переписки Кеннеди—Хрущева убеждает, что это возможно.
4) Не менее важна многосторонняя дипломатия, осуществляемая на базе международных организаций, таких, например, как СБСЕ.
5) Огромную роль играет прорыв информационной блокады и радиовещание на те страны, в которых информация подвергается тщательной цензуре. В этом отношении трудно переоценить роль, сыгранную вещавшими на СССР и Восточную Европу радиостанциями "Свобода/Свободная Европа", "Немецкая волна" и другими.
6) Неоценима и материальная помощь, оказываемая внутренней оппозиции режиму. В том случае, если оппозиционные организации существуют, внешняя помощь способна стать одним из важнейших факторов их укрепления.
7) Наконец, заслуживают упоминания и различного рода образовательные и профессиональные обмены между странами с авторитарным и демократическим способами правления. Хотя авторитарный режим и стремится свести международные обмены к минимуму, потребность в специалистах вынуждает его решаться на эту меру, рискуя впоследствии приобрести в их лице противников существующего на родине политического строя (66).
Внешнее участие в процессах либерализации режима
В известной степени, внешнее участие в процессах либерализации режима сводится к использованию тех же средств, что и участие в процессах ослабления авторитаризма. Интересная особенность состоит однако в том, как потенциал внешнего участия воспринимается сторонниками реформ внутри режима и за его пределами. Идеализация такого участия, порожденного надеждами на обновление, делает внешнее воздействие одним из ключевых факторов поставторитарного перехода, одним из залогов его успеха. Все больше и больше людей, нередко подогреваемых примитивной популистской риторикой, укрепляются в мысли, что демократизация означает, прежде всего, материальное процветание и социальное благополучие ("как на Западе") и что успехи демократизации в их стране будут восприниматься развитыми странами, как их собственные успехи. Тем болезненнее бывает возвращение к реальности, ибо чаще всего, как показал опыт большинства переходов от коммунистического правления, надежды, связываемые с массированным внешним участием, оказываются иллюзорными. И хотя само существование таких надежд является условием последовательного разблокирования авторитарных форм правления, внешнее участие на этапе либерализации режима выполняет преимущественно идеологическую и пропагандистскую роль.
И дело здесь не столько в заинтересованности сил "международного капитала" в развале страны, как это нередко пытаются представить крайне правые оппоненты реформистского курса, сколько в объективных трудностях внешней поддержки либерализации. Средства, имеющиеся в наличии у международных сторонников продолжения реформ и их перехода в подлинную демократизацию, оказываются не столь многочисленными. Международная помощь на этом этапе еще не может быть ни целенаправленной, ни массированной, ибо не существует гарантий против восстановления жесткого авторитаризма и использования предложенных международным сообществом средств для реанимации его военно-экономической мощи и агрессивности. На этом этапе еще не могут быть ни отменены экономические санкции, введенные против режима на этапе его ослабления, ни заключены международные договора, преследующие цели финансово-экономического выздоровления.
Тем не менее, международное участие в процессах либерализации режима не должно являться лишь фактическим продолжением стратегии ослабления прежнего авторитарного режима. И хотя оказание материальной помощи режиму на этом этапе является преждевременным, задача развитых демократических государств состоит не только в том, чтобы гарантировать невосстановимость агрессивного режима, но и в том, чтобы свести к минимуму вероятность революционного развития событий, чреватого последующей эскалацией насилия и гражданской войной. В зависимости от того, как протекает переход, какая стратегия избрана реформаторами, внешнее участие может варьироваться от практиковавшейся ранее массированной поддержки оппозиции до сотрудничества с реформистскими силами внутри режима. На этом этапе для реформаторов необыкновенно важна внешняя поддержка, оказываемая им в виде правительственных заявлений, обещаний отменить в скором будущем условия, препятствующие доступу на международные рынки и развитию экономической активности и т.д. Представляется, что внешнее участие в процессах либерализации советского коммунистического режима было оптимальным вплоть до августа 1991 года. Основные ошибки были допущены позднее.
Внешняя поддержка, оказываемая становлению и консолидации демократических институтов
Как только произошла смена прежнего авторитарного режима режимом, имеющим демократическое происхождение, внешнее участие в процессах перехода вступает в принципиально новую стадию. Важность такого участия, в особенности на этапе становления демократических институтов, является фундаментально значимой для успешного продолжения перехода. На этом этапе закладываются предпосылки нормального функционирования политической и экономической системы.
Международное участие в процессах становления и консолидации демократических институтов может реализовываться по трем основным направлениям.
Во-первых, чрезвычайно важно способствовать созданию гарантий безопасности, без которых главной проблемой страны в переходный период останется проблема урегулирования взаимоотношений между руководителями военного и гражданского сектора. Создание гарантий безопасности поможет высвободить необходимые для успеха перехода финансово-экономические и психологические ресурсы. Одним из примеров такого рода внешнего участия может служить деятельность блока НАТО по включению значительной части восточноевропейских стран в сферу своей безопасности. После памятных выборов российского парламента в декабре 1993 года, на которых впечатляющих результатов добились экстремисты, после ряда проявлений внешнеполитической агрессивности России в СНГ, а также после российских попыток насильственного возвращения Чечни в состав РФ, восточно- и центральноевропейские страны проявляют особую и вполне естественную заинтересованность в связываемых с членством в НАТО гарантиях безопасности.
Второе важнейшее направление международной вовлеченности — экономические реформы. На этапе демократического становления задача международного фактора — максимально способствовать созданию всех необходимых условий для восприятия страной широкомасштабных инвестиций и ее полноценного включения в мировую экономику. "Позднее, по завершении первой фазы, — отмечает по данному поводу 3. Бжезинский, — западная помощь перестает иметь ключевое значение, ибо значительно более существенными становятся внешние инвестиции и доступ к западным рынкам" (67). Основные задачи, решаемые на данном этапе, сводятся к следующему: стабилизация и достижение конвертируемости валюты; предоставление целенаправленных кредитов и безвозмездной помощи; выделение специальных кредитов для перестройки инфраструктуры; оказание необходимой технической и управленческой помощи; предоставление странам-реципиентам режима особого торгового благоприятствования; первоначальное инициативное инвестирование внешнего капитала (68).
Наконец, в-третьих, международное участие чрезвычайно важно для формирования демократических политических институтов. Как ни важны для успеха перехода гарантии безопасности и экономического выздоровления, только реформа политических институтов превращает демократизацию в последовательный и необратимый процесс. По мнению американского исследователя К. Менгеса, к числу способов американской поддержки демократических институтов в России и других постсоветских государствах после установления здесь посткомму- нистического режима могли быть отнесены следующие.
1) Создание на высшем правительственном уровне рабочей группы экспертов, целенаправленно занятых координацией всех видов предоставляемой политической и иной помощи, а также проведение ежемесячных встреч экспертной группы с Президентом и Советом Безопасности дли обсуждения уже достигнутого прогресса и проблем, требующих решения.
2) Выявление основных продемократических групп — политических партий, профсоюзов и гражданских ассоциаций — на основе сопоставления их программ и анализа практической деятельности. После внимательного анализа, результаты которого должны перепроверяться в течение, по крайней мере, нескольких месяцев быстроменя- ющейся и богатой событиями политической ситуации, должно быть выделено 4—5 демократических организаций.
3) Разработка и использование программы специальной помощи продемократическим партиям и гражданским организациям. Такая помощь может включать рекрутирование новых сторонников, создание широкой сети региональных организаций, практический тренинг для лидеров по использованию в их целях современных СМК и СМИ, формированию важных для политической деятельности организационных навыков и т.д.
4) Увязывание предоставления экономической помощи правительству с возможностями, имеющимися у продемократических групп организовываться и нормально функционировать. Запад не может увязать экономическую помощь с существованием демократического правительства, но он в состоянии оказать на существующий режим давление в целях предоставления продемократическим группам возможностей пользоваться основными демократическими правами (свобода слова, собраний и ассоциаций).
5) Проведение определенной части международно-экономической помощи стране через существующие в ней подлинно демократические организации. Помимо сотрудничества напрямую с правительством, для становления демократических институтов было бы полезно, если бы, например, часть помощи на приватизацию была передана МВФ и МБ независимым предпринимательским организациям. Это позволило бы укрепить процесс становления демократических институтов, осуществляющийся "снизу вверх", а не "сверху вниз".
6) Обеспечение роста внутренней и международной популярности продемократических лидеров и организаций. Помимо материальной помощи, продемократические политики нуждаются в моральной поддержке и признании, которое может быть обеспечено через формирование специальной программы их встреч с западными политиками, законодателями, представителями правительства, экспертами и т.д.,
7) Перевод на язык страны и широкое распространение классических произведений, защищающих принципы политической и экономической свободы (Джефферсон, Линкольн, Токвиль, Милль и др.), способствующих целям образования как сторонников продемократических групп, так и более широких слоев населения.
8) Оказание помощи активистам демократических групп в организации и проведении семинаров для студентов высшей школы и университетов, построенных на базе моделирования локальных, региональных и национальных структур власти и с обсуждением возможного поведения лидеров в различных ситуациях. Помимо чисто образовательных целей, такие семинары будут прививать гражданам навыки демократического самоуправления.
9) Использование Демократического Корпуса американских добровольцев, готовых провести достаточно длительное время в странах бывшего Советского Союза, преподавая английский язык и оказывая гражданам этих стран помощь в становлении мелкого бизнеса, гражданских, политических и профессиональных организаций (69).
Внешний фактор и перспективы демократизации: три стратегии
К настоящему времени сформировалось, по меньшей мере, три стратегии международной вовлеченности в процессы поставторитарного перехода. Охарактеризуем их в самых общих чертах, тем более что отчасти нам уже приходилось затрагивать этот вопрос (см. 4.4.).
Доминирующей по отношению к развивающимся, а сегодня и пост-коммунистическим странам, выступает западная стратегия поддержки "шоковой терапии”, многократно опробованная в ходе реформирования стран Латинской Америки и Африки. Эффективность этой стратегии весьма проблематична — с разносторонней критикой в ее адрес выступали специалисты и по Латинской Америке, и по России, и по иным странам, где этот подход практически реализовывался. Экономически в этой стратегии основной упор делается на достижение краткосрочных результатов — финансовую и ценовую стабилизацию, немедленное снятие протекционистских барьеров, открытие рынков и достижение конвертируемости национальной валюты, ускоренное (например, с использованием приватизационных чеков) проведение приватизации и т.д. Значительно меньшее, по-существу, маргинальное внимание уделяется структурной перестройке экономики, стабилизации и достижению устойчивых показателей роста.
Чаще всего эта стратегия реализуется без достаточного учета страновой и региональной специфики, социального и политического контекста, имплицитно полагая, что действие "всеобщих экономических законов" отрегулирует социальную и политическую ситуацию без обращения к каким-либо дополнительным мерам. Такая узкоэкономическая ориентация, дефицит макросоциального мышления, уверенность в том, что "экономика — самое главное", что проведение экономических реформ должно быть приоритетным и основополагающим для успеха поставторитарного перехода, дают основание именовать эту стратегию "экономическим детерминизмом". Все политические и правовые изменения рассматриваются этой стратегией почти исключительно в контексте проведения финансово-экономической стабилизации. Политически это нередко ведет к поддержке не демократических, а авторитарных тенденций, если только они исходят от тех сил национального политического спектра, что уже завоевали себе репутацию защитников либерально-консервативного курса шоковой терапии, к преимущественной ориентации на личность лидера реформаторских сил, а не на демократический процесс в целом. Результатом же, как об этом убедительно свидетельствует опыт российских реформ, вполне может оказаться размывание политического центра, укрепление позиций лево- и праворадикальных политических сил и последующий срыв самого процесса демократического реформирования.
До известной степени — и это отнюдь не случайно — модель шоковой терапии приближается к модели восточно-азиатского реформирования, в которой демократизация вообще не выдвигается в число ориентиров, и полицейское государство, напротив, выступает гарантом стабильности и благоприятного для западных инвестиций экономического климата. Здесь также присутствуют и поддержка авторитарных тенденций, и вера в спасительность "экономического детерминизма", хотя имеются и существенные отличия, и результаты чаще всего оказываются совершенно иными (71).
Иная стратегия международной вовлеченности в процесс демократических изменений — План Маршалла, опробованный в послевоенный период в Германии и Японии. По сравнению с шоковой терапией, это маргинальная и — в силу как ее дороговизны, так и сложностей применения, связанных со спецификой социально-политических условий — более не использующаяся стратегия. Однако уместность принципов этой стратегии, всесторонний учет ею факторов потенциального торможения хода реформ, ее продуманность и результативность привлекают к ней внимание экспертов в странах, находящихся в процессе посткоммунистической трансформации (72), Экономически План Маршалла близок иной, социал-демократической стратегии, существующей пока лишь в работах исследователей и не опробированной практически (73). Основная ориентация Плана Маршалла — на поощрение инвестиционной активности, возобновление устойчивого экономического роста и сопутствующую этому финансово-экономическую стабилизацию (см. подробнее 4.4.). Один из основных рычагов такого реформирования — использование долгосрочных беспроцентных частных и государственных кредитов (74).
В отношении политического реформирования у названных стратегий имеется сходство в принципиальном стремлении установить в реформируемых странах подлинно демократические институты, однако пути достижения данной цели в условиях Плана Маршалла и социал-демократической стратегии существенно различаются, План Маршалла в буквальном смысле слова насаждает демократические институты, гарантируя их функционирование и врастание в национальный контекст силой, благодаря присутствию готовой вмешаться оккупационной армии. Армия является гарантом безопасности страны на период реформ и достижения социально-политической стабильности, гарантом поддержания порядка и даже нормального функционирования установленных правовых институтов. Что касается социал-демократической стратегии, то здесь процесс политико-экономического реформирования задуман без какого-либо нарушения норм национального суверенитета, и задача внешнего фактора заключается не во введении армейских подразделений и насильственном насаждении порядка, а в преимущественном использовании средств обусловливания и экономического контроля. По-видимому, из вышеперечисленных эта стратегия наиболее оптимальна для развития процессов пост-коммунистической трансформации. В то же время, принимая в расчет как ее неопробированность, так и возможное в условиях нарастающей глобализации демократических процессов использование ряда продемонстрировавших свою жизнеспособность принципов Плана Маршалла и шоковой терапии, можно предположить, что в будущем скорее всего найдет себе применение какая-то синтетическая стратегия.