2. Понятие исполнительной власти и ее основные признаки
Как мы уже отметили, государственное управление рассматривается в широком и узком смысле слова (как управление делами государства), которое осуществляют все органы государства. Это управление реализуется в следующих формах (видах) деятельности: законодательной, исполнительной и правосудия. Они направлены на осуществление единых целей и задач государства, но каждая из них обладает определенными особенностями, обусловленными «разделением властей» или «разделением труда» между органами государства.
Что же характерно для исполнительной власти? Каковы ее признаки?
1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующей с законодательной и судебной. Разделение ветвей нельзя абсолютизировать, доведя дело до признания полной независимости каждой из них.
Еще Георг Гегель (1770-1831) предупреждал об ошибочности понимания разделения властей как требования абсолютной самостоятельности каждого вида власти. Он считал, что при разделении властей сохраняется единство политического организма государства: «...когда мы говорим о различном характере деятельности властей, то мы не должны впадать в чудовищную ошибку понимать это в том смысле, будто бы каждая власть должна существовать сама по себе, абстрактно, так как власти, наоборот, должны быть различны лишь как моменты понятия».
2. Исполнительная власть самостоятельна, но только по осуществлению возложенных на нее полномочий, которые связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных функций. Другая часть приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках единой государственной власти или же ее механизма.
Шарль Монтескье (1689-1755) отмечал: «Все погибло бы, если в одном и том же лице или учреждении были бы соединены три власти: власть создавать законы, власть приводить в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судить преступников и тяжбы частных лиц».
Однако необходимо учитывать, что действующим законодательством закрепляются полномочия не самой исполнительной власти как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, каждый орган исполнительной власти имеет свой статус, определяемый положением о данном органе).
3. Исполнительная власть — непременный элемент государственновластного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда должна существовать наряду с законодательной и судебной властями. До принятия Конституции РФ 1993 г. законодательная власть осуществлялась только на федеральном уровне. Разделение властей в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конституции РФ). Естественно, что на указанных уровнях осуществляются исполнительная и судебная власти. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, нет ее на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.
4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, может: а) оказывать определяющее воздействие на деятельность людей, органов, учреждений; б) подчинять других своей воле.
Это означает, что, к примеру, государственная налоговая инспекция вправе потребовать от индивидуального предпринимателя или юридического лица заполнить налоговую декларацию в установленный срок и представить ее в инспекцию.
5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности — не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть — сущность таковой деятельности, выражающей властные полномочия, т. е. категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.
6. Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Это ее принципиальное качество и назначение. Судебная власть также является правоприменительной, но исполнение требований законодательства осуществляется ею преимущественно в негативных случаях, когда возникает необходимость в судебной защите нарушенных прав. Для исполнительной власти характерно правоприменение в двух аспектах: а) позитивного характера, т. е. прямое исполнение требований законодательства прежде всего в целях нормальной и эффективной работы всех находящихся под ее воздействием объектов экономики, культуры и т. д. (например, финансирование после утверждения соответствующего бюджета); б) негативного характера, когда органы исполнительной власти применяют меры принуждения к нарушителям законодательства.
7. Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией, которые представлены на федеральном уровне Правительством РФ, министерствами, федеральными службами и агентствами, а также на уровне субъектов Федерации в виде правительств и других органов исполнительной власти. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти.
8. Исполнительная власть характерна тем, что в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, средства коммуникации, вооруженные силы и иные воинские формирования, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительные учреждения и т. п.
Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления.
При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени — категория политико-правовая, в то время как государственное управление — организационно-правовая.
Право на жизнь имеют обе эти государственно-правовые категории. Соответственно, государственное управление — реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм.
Поэтому государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Следовательно, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющимися органами государственного управления. Поэтому государственное управление, понимаемое как исполнительнораспорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.
Соответственно, все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти в ее конституционном смысле. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия или учреждения, либо концерна и т. п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.
Исполнительная власть в ее государственно-управленческом понимании в известной мере «отказывается» от функций непосредственного управления, столь характерного для условий безраздельного господства государственной собственности, т. е. почти полного обобществления всех сфер жизни. На этой основе проявляется тенденция становления системы государственного регулирования. Если государственное управление всегда исходило из необходимости постоянного и непосредственного (прямого) вмешательства аппарата управления в жизнь объектов, то сейчас главные ориентиры управляющего воздействия связываются с самостоятельностью тех или иных структур, с их определенным обособлением. Об этом, в частности, свидетельствует проводимый курс на реальное обеспечение их оперативной хозяйственной самостоятельности на региональном и местном уровнях, на концентрацию внимания федеральных органов исполнительной власти на выработке экономической политики и установлении организационно-правовых основ зарождающегося рынка, на стимулировании предпринимательства и т. п. Все это потребовало решительного пересмотра тех начал, которые отождествлялись с так называемой административно-командной системой.
Однако между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных различий по целевому назначению. Кроме того, регулирование — непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из ее функций. В самом обыденном смысле регулирование выражается в подчинении определенному порядку, в упорядочении тех или иных действий. Налицо полное совпадение признаков регулирования и управления. Фактически речь может идти о различном (большем или меньшем) удельном весе участия государства в экономических и иных процессах: либо оно непосредственно управляет объектами, либо выступает в роли регулятора наиболее важных в общественном смысле управленческих связей. Тем не менее все это в значительной степени условно, ибо, управляя, государство регулирует, а регулируя — управляет. С определенной долей условности можно утверждать, что государственное управление традиционно связывается с наличием у его субъектов подчиненных объектов, а государственное регулирование — с воздействием преимущественно на организационно неподчиненные объекты. Но в том и в другом случае налицо наиболее обобщенные варианты практической реализации исполнительной власти.
В настоящее время центральное место в государственно-управленческой деятельности занимает:
1) разработка и реализация политики, выражающейся в государственных программах общефедерального и регионального масштабов (приватизация, развитие села, строительство жилья, защита семьи и др.);
2) установление и эффективное проведение в жизнь правовых и организационных основ хозяйственной жизни (государственное стимулирование предпринимательства, защита прав собственника и т. д.);
3) управление предприятиями и учреждениями государственного сектора (например, государственными унитарными предприятиями);
4) регулирование деятельности различных объектов негосударственного сектора (установление порядка государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, их налогообложения и т. д.);
5) координация функционирования секторов хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства;
6) обеспечение реализации прав и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;
7) осуществление государственного контроля и надзора за работой управляемой и регулируемой сфер.
Это основные функции исполнительной власти, т. е. ведущие направления государственно-управленческой деятельности. В них находит свое прямое выражение приоритет публичных интересов в сфере государственного управления.