8.1. Понятие и принципы экономических основ местного самоуправления. Муниципальная собственность
В соответствии со ст. 49 Закона 2003 года экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований.
В качестве общих принципов экономических основ местного самоуправления можно рассматривать положения Европейской хартии местного самоуправления (ст. 9):
1) органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
2) финансовые средства органов должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиям;
3) часть финансовых средств органов местного самоуправления должны поступать от местных налогов и сборов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, установленных законом;
4) финансовые системы, на которых основываются средства местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими;
5) защита более слабых муниципальных образований, для чего вводятся процедуры финансового выравнивания.
Эти принципы конкретизированы в национальном законодательстве, в частности в Законе 2003 года:
1) принцип достаточности ресурсов. Для обеспечения минимальных потребностей муниципального образования вводится понятие «выравнивание уровня бюджетной обеспеченности»;
2) принцип использования ресурсов подведомственной органу власти территории;
3) принцип инфраструктурной целостности;
4) принцип содействия органов государственной власти развитию экономических основ местного самоуправления. Они регулируют порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность, передают органам местного самоуправления средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, регулируют межбюджетные отношения, обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов, участвуют в решении местных задач через целевые федеральные и региональные программы.
Понятие муниципальной собственности было введено в 1990 году Законом РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР». Муниципальная собственность - это особая разновидность общественной собственности, которая должна обеспечивать удовлетворение, прежде всего совокупного интереса всего муниципального сообщества. Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности
Правовой режим муниципальной собственности в общем виде определяется ст. 215 ГК РФ. Данная статья относит к муниципальной собственности имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. Под другими муниципальными образованиями следует понимать городские округа, муниципальные районы и внутригородские территории городов федерального значения. Таким образом, субъектами муниципальной собственности являются муниципальные образования, а не органы местного самоуправления.
Имущество, являющееся объектом права муниципальной собственности, подразделяется на имущество, закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления, и на имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляющее казну муниципального образования. Имущество первой группы имеет в основном социальное (образование, медицина, культура) и производственное значения. Имущество второй группы призвано удовлетворять потребности населения, связанные с проживанием на территории соответствующего поселения или иного муниципального образования, а также финансово и материально обеспечивать деятельность органов местного самоуправления.
В собственности муниципальных образований может находиться:
1) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.
Конкретный перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности и предназначенного для решения вопросов местного значения, Законом 2003 года определяется в зависимости от вида муниципального образования.
Право муниципальной собственности может быть ограничено лишь федеральным законом и только тогда, когда это необходимо для защиты конституционных ценностей и когда такое ограничение является соразмерным. Например, в соответствии с ч. 5 ст. 50 Закона 2003 года в случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, предназначенным для решения вопросов местного значения, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Данное положение не является ограничением права муниципальной собственности, так как в муниципальной собственности, как особой разновидности публичной собственности, - исходя из ее конституционного предназначения, заключающегося в обеспечении интересов местного сообщества в целом, - должно находиться то имущество, которое требуется для решения возложенных на местное самоуправление задач. В силу публичноправовой природы этой формы собственности, она - в отличие от частной собственности - следует общим интересам и связана с осуществлением задач и функций публичной власти, что предполагает нахождение в собственности публично-правовых образований только того имущества, которое необходимо для реализации их публичных функций и полномочий по предметам их ведения и составляет экономическую основу деятельности органов публичной власти. Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, предназначено обеспечивать наиболее полное покрытие их расходных обязательств и планы развития в соответствии с конституционноправовым статусом муниципального образования.
Однако, хотя муниципальные образования в силу своей природы и статуса как участника гражданского оборота не занимаются предпринимательской деятельностью, решение вопросов местного значения в ряде случаев предполагает предоставление муниципального имущества хозяйствующим субъектам не муниципальной формы собственности (с сохранением права муниципальной собственности) для оказания тех или иных услуг, связанных с жизнеобеспечением населения. В таких случаях нахождение конкретного объекта в публичной собственности выступает гарантией того, что - вне зависимости от воли субъекта экономической деятельности, свободного в принятии решения о ее прекращении по собственному желанию в любое время, - население муниципального образования не лишится возможности получения этих услуг из-за отсутствия соответствующей инфраструктуры.
Следовательно, ограничение участия публичных образований в имущественных отношениях случаями, когда такое участие необходимо с точки зрения реализации функций и полномочий органов публичной власти, не должно создавать препятствий для решения вопросов местного значения, связанных с организацией жизнеобеспечения населения муниципального образования.
Имущество может поступать в муниципальную собственность различными способами:
1) путем передачи имущества из государственной собственности в собственность муниципальных образований. Формирование муниципальной собственности в Российской Федерации осуществлялось преимущественно на основе разграничения единого массива государственной собственности;
2) при объединении, разделении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;
3) в результате предпринимательской и иной деятельности муниципальных предприятий и учреждений;
4) по сделкам. К муниципальному образованию применяются нормы, определяющие участие юридических лиц, в отношениях регулируемым гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данного субъекта. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 декабря 2010 года № 22-П, один и тот же субъект не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли, участие муниципальных образований в гражданском обороте может быть связано только с осуществлением властных функций и решением задач, возложенных на местное самоуправление.
Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».
Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов РФ, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.
Муниципальными заказчиками выступают органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения. Функции по размещению заказов для заказчиков может исполнять уполномоченный орган местного самоуправления, но при этом муниципальные контракты, а также гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений подписываются заказчиком.
Заказ размещается:
1) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;
2) без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).
Для размещения заказа создается конкурсная, аукционная или котировочная комиссия.
После определения победителя заключается муниципальный контракт (договор, заключенный заказчиком муниципального образования в целях обеспечения муниципальных нужд) или гражданско- правовой договор бюджетного учреждения на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, заключаемый от имени муниципального бюджетного учреждения.
Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти ведется реестр контрактов и гражданско-правовых договоров, заключенных по итогам размещения заказов.
Если закупки осуществлены без заключения муниципальных контрактов, получатели бюджетных средств обязаны вести реестры закупок, которые должны содержать следующие сведения:
- краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг;
- наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг;
- цена и дата закупки.
5) путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет. Перечень налогов и нормативы отчислений от этих налогов, определяются Бюджетным кодексом РФ в зависимости от вида муниципального образования (статьи 61-61.2). Законом субъекта РФ могут быть установлены единые для всех поселений, муниципальных районов субъекта РФ нормативы отчислений в бюджеты поселений, муниципальных районов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ. Для городских округов такое правило будет действовать с 1 января 2012 года; до этого нормативы отчислений в бюджеты городских округов от отдельных федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, устанавливаются как сумма нормативов, установленных для поселений и муниципальных районов соответствующего субъекта РФ. Законом субъекта РФ о бюджете могут быть установлены дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации. Законом субъекта РФ представительные органы муниципальных районов могут быть наделены полномочиями органов государственной власти субъектов РФ по установлению дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц, подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ, в бюджеты поселений, входящих в состав соответствующих муниципальных районов. Органы государственной власти субъекта РФ обязаны установить единые и (или) дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10 процентов налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге порядок установления и значения нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты внутригородских муниципальных образований определяются законами указанных субъектов РФ.
6) при наследовании по завещанию и по закону. Выморочное имущество в виде расположенного на территории Российской Федерации жилого помещения переходит в порядке наследования по закону в собственность муниципального образования, в котором данное жилое помещение расположено, а если оно расположено в субъекте РФ - городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге, - в собственность такого субъекта РФ (ст. 1151 ГК РФ);
7) путем обращения в муниципальную собственность самовольной постройки, бесхозных вещей, в силу приобретательной давности, в результате создания (изготовления) имущества. В соответствии со ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке, за муниципальным образованием, в собственности которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. Бесхозяйная недвижимая вещь может быть признана судом поступившей в муниципальную собственность (ст. 225 ГК РФ). Если нашедший вещь откажется от приобретения найденной вещи в собственность, она поступает в муниципальную собственность (ст. 228 ГК РФ).