§ 2. Объекты лесных отношений
Лесной кодекс РФ в ст.6 к объектам лесных отношений относит лесной фонд Российской Федерации, участки лесного фонда, права пользования ими, леса, не входящие в лесной фонд, их участки, права пользования ими, древесно-кустарниковую растительность. Можно заметить, что рассматриваемая норма включает в себя несколько разнородных правовых категорий. Отраслевые науки как частного, так и публичного права различают общий и непосредственный объекты правоотношений. Непосредственный объект обычно отражает конкретное, индивидуализированное материальное или нематериально благо, на достижение (получение) которого направлены права и обязанности участников единичного правоотношения. Такой объект всегда имеет точные, фиксированные в пространстве и во времени характеристики (размеры, вес, стоимость, длительность и т.п.). В отличие от этого понятие общего объекта используется чаще применительно к системе правоотношений, является, если так можно сказать, “ обобщенным, интегральным” благом, отношения по поводу которого регулирует тот или иной правовой институт или отрасль права. С этих позиций лесной фонд Российской Федерации и леса, не входящие в лесной фонд, являются общим объектом лесных отношений (правоотношений). Иные же объекты, перечисленные в приведенной норме, следует отнести к непосредственным объектам.
Лесной фонд включает в себя все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов ( поселений). Особенностью лесного фонда является то, что в него, помимо лесов включаются также земли лесного фонда. Земли лесного фонда делятся на две категории: покрытые лесной растительностью и не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли). Указанная специфика объекта лесных отношений объясняет упоминавшуюся ранее необходимость регулирования отношений по использованию земель лесного фонда не только лесным, но и земельным законодательством.
К лесным землям относятся земли, покрытые лесной растительностью и лесной растительностью не покрытые, но предназначенные для ее восстановления ( вырубки, гари, погибшие древостои, редины, пустыри, прогалины, площади, занятые питомниками, несомкнувшимися лесными культурами и иные). Нелесные земли бывают двух видов: а) земли, обеспечивающие потребности лесного хозяйства ( занятые просеками, дорогами, сельскохозяйственными угодьями, и другие земли); б) иные земли, расположенные в границах лесного фонда, занятые болотами, каменистыми россыпями, и другие неудобные для использования земли.
Лесной кодекс РФ определяет лесной фонд России как все леса за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью. Объектами лесных отношений являются, в частности, лесной фонд и участки леса, а также леса, не входящие в лесной фонд. Из этого следует, что отношения, возникающие в связи с лесопользованием и ведением лесного хозяйства на территориях, исключенных из лесного фонда, также регулируются нормами лесного права. Это ставит вопрос о практической и теоретической значимости разграничения в Лесном кодексе РФ объектов лесных отношений на лесной фонд и леса, не входящие в лесной фонд. Такая, в известной мере искусственная, дифференциация усложняет структуру Лесного кодекса РФ, не способствует его пониманию. Леса, расположенные на землях обороны и леса земель населенных пунктов и поселений, как природные ресурсы, объективно не различимы. Отношения по использованию и тех и других в равной мере регулируются нормами лесного права. Действительно, имеется известная специфика правового регулирования ведения лесного хозяйства и лесопользования на территориях земель обороны и земель населенных пунктов и поселений. Однако это не должно являться основанием для “ удвоения” общего объекта лесных отношений. Министерство обороны РФ, как и другие лесопользователи, осуществляет функции по лесопользованию и ведению лесного хозяйства. От лесов лесного фонда леса, расположенных на землях обороны, отличаются лишь субъектом, реализующим права и обязанности, связанные с пользованием определенными участками леса. Водный кодекс РФ, как отмечалось, рассматривает водный фонд как совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, включенных или подлежащих включению в государственный водный кадастр, независимо от того, кто осуществляет водопользование. Специфика, например, специального водопользования отражается в ряде норм Закона и не является основанием для рассмотрения объектов особого водопользования как отдельного объекта водопользования. Можно, вероятно, сходным образом разрешить и вопрос о лесном фонде как объекте лесных отношений. С рассматриваемых позиций лесной фонд можно было бы определить как совокупность лесов, расположенных на территории Российской Федерации и внесенных, либо по основаниям, указанным в законе, подлежащих внесению в государственный лесной кадастр.
Включение земель в состав лесного фонда и их изъятие из него осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1997г. № 1200. Перевод лесных земель в нелесные земли для использования в целях, не связанных с лесопользованием, изъятие земель лесного фонда осуществляются: а) в лесах I группы - Правительством РФ по представлению органа государственной власти субъекта Федерации, согласованному с федеральным органом управления лесным хозяйством; б) в лесах II и III групп - органом государственной власти субъекта РФ по представлению территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством. Перевод, изъятие земель лесного фонда осуществляются по инициативе лесопользователей с согласия территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством. При переводе лесных земель в нелесные для разработки ресурсов недр необходимо согласование с органами государственного горного надзора России.
При переводе лесных земель в нелесные для использования в целях, не связанных с лесопользованием на срок до 25 лет, такие земли из состава земель лесного фонда не исключаются. Перевод на срок свыше 25 лет влечет изъятие земель и исключение их из состава лесного фонда. Одновременно с переводом лесных земель в нелесные в порядке, установленном земельным законодательством, должен решаться вопрос об условиях изъятия и предоставления земельного участка, плате за перевод земель в другую категорию и размерах убытков, связанных с изъятием земель.
Лесные земли могут переводиться в нелесные также в целях, связанных с ведением лесного хозяйства, например, для строительства шишкосушилок, складов для хранения семян, пожарно-химических станций, дорог лесохозяйственного значения, кордонов, организации лесных питомников и др. Объекты лесного хозяйства должны располагаться, преимущественно, на не покрытых лесом землях; площадях, занятых кустарниками или малоценными насаждениями и им подобных землях. Перевод лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, осуществляется лесхозом федерального органа управления лесным хозяйством с разрешения территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством в субъекте Российской Федерации. В решении о переводе лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных с ведением лесного хозяйства, должны быть указаны место нахождения участка лесного фонда, его площадь, цель и срок перевода, работы, разрешенные для выполнения на этом участке, мероприятия по рекультивации участка после завершения работ.
Леса, расположенные на землях обороны закон исключает из состава лесного фонда России. В соответствии с земельным законодательством, землями для нужд обороны признаются земли, предоставленные для размещения и постоянной деятельности войсковых частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций Вооруженных сил, пограничных, внутренних и железнодорожных войск. Исключение лесов, расположенных на землях обороны, производится путем их закрепления за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны. Под закреплением понимается передача федеральному органу исполнительной власти по вопросам обороны лесов, расположенных на землях обороны, с целью постоянного использования их для обеспечения нужд обороны, порядок которого установлен Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. № 135 . Исключаются из состава лесного фонда леса, расположенные на предоставленных для нужд обороны земельных участках, в отношении которых имеются необходимые документы, подтверждающие их принадлежность к землям обороны. Леса, расположенные на землях, предоставленных во временное пользование в целях, связанных с нуждами обороны, закреплению не подлежат. После закрепления лесов за Министерством обороны РФ на него возлагаются все функции по организация ведения в них лесного хозяйства и обеспечение рационального и безопасного лесопользования.
Леса, расположенные на землях городских поселений, также исключены из состава лесного фонда. Основное их назначение - способствовать созданию в городах, населенных пунктах условий, благоприятных для проживания населения, а также нейтрализовать последствия вредного воздействия техногенных факторов ( промышленности, энергетики, транспорта и т.п.). Градостроительный кодекс РФ, определяя в ст.45 правовой режим рекреационных зон городских и сельских поселений, включает в них, в частности, парки, сады, городские леса, лесопарки. Возможно отнесение к ним и иных лесов, расположенных на территориях соответствующих поселений. Промышленные рубки в лесах городских поселений не допускаются. Разрешены лишь рубки, осуществляемые в целях охраны, защиты и воспроизводства городских лесов - рубки ухода, реконструкции и обновления, санитарные и иные, направленные на указанные цели, рубки. Лесной кодекс РФ не определяет лицо ( орган), ответственное за ведение лесного хозяйства и рациональное и безопасное использование лесов, расположенных на землях городских поселений. Полномочия по правовому регулированию этих отношений адресуются органам государственной власти субъектов Федерации.
Лесной фонд, как один из объектов лесных отношений, имеет сложный состав. Это обусловлено многообразием функций, выполняемых лесом, как природным ресурсом, который имеет не только потребительские свойства, но и оказывает активное воздействие на состояние окружающей среды. Все леса делятся по группам на леса первой, второй и третьей групп. В лесах первой группы существуют различные категории защитности. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 1997 г. № 1169 “ О порядке отнесения лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы” отнесение лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также перевод лесов из одной группы или категории защитности в другую производятся федеральным органом управления лесным хозяйством по согласованию с органами исполнительной власти субъектов, заинтересованными министерствами и ведомствами. Ходатайства об отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, а также их переводе из одной группы лесов или категории защитности в другую могут вноситься заинтересованными министерствами, ведомствами, государственными и другими организациями, государственными органами управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации. Порядок возбуждения таких ходатайств и их содержание определяются Положением о порядке рассмотрения ходатайств об отнесении лесного фонда к группам лесов и категориям защитности.
Отнесение лесов к государственным защитным лесным полосам, ленточным борам, защитным полосам лесов вдоль железных дорог, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения, к городским лесам и лесопаркам, запретным полосам лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов, к другим лесам в пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных районах, имеющим важное значение для защиты окружающей природной среды, если это не связано с переводом лесов из одной группы в другую, может производиться органами государственной власти субъектов Федерации по представлению территориального органа федерального органа управления лесным хозяйством.
Группы лесов и категории защитности определяют порядок ведения лесного хозяйства и лесопользования. К лесам первой группы ст.56 Лесного кодекса РФ относит леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарногигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий.
Леса 1-й группы занимают около 20 процентов лесных площадей и включают в себя:
1) запретные полосы лесов по берегам рек, озер, водохранилищ и других водных объектов;
2) запретные полосы лесов, защищающие нерестилища ценных промысловых рыб;
3) противоэрозионные леса;
4) защитные полосы лесов вдоль железнодорожных магистралей, автомобильных дорог федерального, республиканского и областного значения;
5) государственные защитные лесные полосы;
6) ленточные боры;
7) леса на пустынных, полупустынных, степных, лесостепных и малолесных горных территориях, имеющие важное значение для защиты окружающей природной среды;
8) леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов;
9) леса первого и второго поясов зон санитарной охраны источников водоснабжения;
10) леса первой, второй и третьей зон округов санитарной (горно - санитарной) охраны курортов;
11) особо ценные лесные массивы;
12) леса, имеющие научное или историческое значение;
13) памятники природы;
14) орехово-промысловые зоны;
15) лесоплодовые насаждения;
16) притундровые леса;
17) леса государственных природных заповедников;
18) леса национальных парков;
19) леса природных парков;
20) заповедные лесные участки.
К лесам второй группы относятся леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей, леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, Леса второй группы занимают около 6 процентов всего лесного фонда России. для сохранения которых требуется ограничение режима лесопользования.
Леса третьей группы включают в себя леса многолесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение.
В лесах первой, второй и третьей групп могут быть выделены особо защитные участки лесов с ограниченным режимом лесопользования ( берегозащитные и почвозащитные участки леса вдоль берегов водных объектов, склонов оврагов и балок, опушек лесов на границах с безлесными территориями, места обитания и распространения редких и находящихся под угрозой исчезновения диких животных, растений и другие). На особо защитных участках лесов решением органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предложениям территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством рубки главного пользования могут быть запрещены.
Участки лесного фонда, как объекты лесных отношений, включают в себя участки леса, а также участки лесных земель, не покрытых лесной растительностью, и участки нелесных земель. Границы участков лесного фонда обозначаются в натуре при помощи лесохозяйственных знаков, указываются в планово-картографических материалах ( лесных картах). Режим участков лесного фонда и прав пользования ими устанавливается гражданским, земельным законодательством в части, не противоречащей Лесному кодексу РФ.
Древесно-кустарниковая растительность относится к объектам лесных отношений, если она произрастает в лесном фонде и в лесах, не входящих в лесной фонд. Исключена из числа объектов лесных отношений древесно-кустарниковая растительность, расположенная на:
1) землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства;
2) землях транспорта ( на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог);
3) землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов);
4) землях водного фонда (на полосах отвода каналов);
5) землях иных категорий.
Такая градация древесно-кустарниковой растительности позволяет О.И. Крассову разграничивать понятия лесной растительности, которая включается в состав лесного фонда или в состав лесов, не входящих в лесной фонд, и нелесной растительности. Нелесной растительностью признается древесно-кустарниковая растительность, произрастающая на землях сельскохозяйственного назначения, то есть на землях, предоставленных для нужд сельского хозяйства или предназначенных для этих целей. В состав таких земель входят также земли, предоставленные для садоводства и личного подсобного хозяйства. Правовой режим нелесной растительности определен в ст.134 Лесного кодекса РФ.
Правовой режим перечисленных земель, по О.И. Крассову, устанавливается следующим образом. Земельные участки, предоставленные транспортным предприятиям, используются с целью размещения и обслуживания, в частности, железных и автомобильных дорог. В соответствии с п.2 Положения о землях транспорта, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 8 января 1981 г., земли транспортного назначения обслуживают технико-эксплуатационные и хозяйственные нужды соответствующих видов транспорта, связанные с содержанием, реконструкцией, развитием и усовершенствованием путей сообщения. Земельные участки, необходимые транспорту для нормальной технической эксплуатации, составляют основную часть земель транспортного назначения. На них размещаются сами пути сообщения и непосредственно обслуживающие их транспортные сооружения. Некоторые земельные участки, входящие в состав земель транспорта, обслуживают его хозяйственные нужды. Так, на железнодорожном и автомобильном транспорте используются земли для организации питомников по выращиванию посадочного материала, используемого для посадки защитных лесных насаждений. Землями транспорта признаются земли, предоставленные для осуществления специальных задач по эксплуатации, содержанию, строительству, реконструкции, ремонту, усовершенствованию и развитию сооружений, устройств и других объектов транспорта.
Федеральный закон от 25 августа 1995 г. “О федеральном железнодорожном транспорте” в ст.5 признает землями железнодорожного транспорта земли федерального значения, предоставляемые безвозмездно в постоянное (бессрочное) пользование его предприятиям и учреждениям для осуществления возложенных на них специальных задач. К землям железнодорожного транспорта относятся земли, отведенные под железнодорожные пути и станции (включая полосу отвода), а также под защитные и укрепительные насаждения, строения, здания, сооружения и иные объекты, необходимые для эксплуатации и реконструкции железных дорог с учетом перспективы их развития. В полосу отвода железных дорог входят земли, занимаемые земляным полотном, искусственными сооружениями, линейно-путевыми зданиями, устройствами связи, станциями, защитными насаждениями.
К землям автомобильного транспорта (включая дорожное хозяйство) относятся, согласно п. 21 Положения о землях транспорта, земли, занятые: а) автомобильными дорогами и непосредственно примыкающими к ним строениями и сооружениями; водоотводными, защитными и другими искусственными сооружениями, площадками для стоянки и мойки подвижного состава, защитными лесонасаждениями, сооружениями на связках и пересечениях дорог, производственными зданиями, сооружениями, базами, заводами, карьерами и другими объектами по обслуживанию дорожного хозяйства; б) сооружениями и устройствами энергетического, гаражного, бензораздаточного хозяйства, автостанциями и автовокзалами, служебно-техническими зданиями, транспортно-экспедиционными предприятиями, авторемонтными заводами и другими объектами по обслуживанию автомобильного транспорта. Основную часть автомобильных дорог, как и железнодорожного транспорта, составляют полосы отвода. Это обусловлено тем, что автомобильные дороги, как и железные дороги, представляют собой линейные сооружения.
Древесно-кустарниковая растительность в полосах отвода железных и автомобильных дорог не входит ни в состав лесного фонда, ни в состав лесов, не входящих в лесной фонд. При этом следует иметь в виду, что правовой режим “ нелесной растительности” не распространяется на древесно-кустарниковую растительность, находящуюся в зонах с особыми условиями использования земель, прилегающих к полосам отвода железных и автомобильных дорог, в частности в охранных зонах. Такая растительность может либо входить в состав лесного фонда, либо относиться к категории лесов, не входящих в состав лесного фонда. Древесно-кустарниковая растительность, находящаяся на землях городских поселений, кроме городских лесов, признается нелесной растительностью. К нелесной растительности относятся также древесно-кустарниковые насаждения, произрастающие на земельных участках, предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства, находящиеся в пределах земель населенных пунктов, а также древесно-кустарниковые насаждения, расположенные на полосах отвода каналов, которые относятся к категории земель водного фонда. Градостроительный кодекс РФ позволяет исключить из объектов лесных отношений древесно-кустарниковую растительность, произрастающую на землях пригородных зон городов.
К землям населенных пунктов земельное законодательство относит все земли в пределах городской, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских местных администраций.
К землям водного фонда относятся земли, занятые водоемами, ледниками, болотами, за исключением тундровой и лесотундровой зон, гидротехническими и другими водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделенные под полосы отвода (по берегам) водоемов, магистральных межхозяйственных каналов и коллекторов. Нелесная растительность может произрастать и на землях иных категорий, например на землях запаса.
Согласно ст.49 Градостроительного кодекса территория пригородной зоны города включает в себя земли, примыкающие к границе ( черте) города и предназначенные для развития территории города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону города, размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций. Использование территории пригородной зоны города осуществляется с учетом интересов проживающего на ней населения..
Оборот лесного фонда, согласно ст.12 Лесного кодекса РФ, не допускается. Лесной фонд и участки лесного фонда не могут являться предметом купли-продажи, залога и других сделок, которые могут повлечь их отчуждение. Оборот прав на участки лесного фонда допускается в порядке, устанавливаемом лесным законодательством России.
Лесной фонд и земли лесного фонда являются средоточием лесных ресурсов, к которым следует отнести а) основные - древесину, живицу; б) второстепенные - пни, кора, береста, пихтовые, сосновые и еловые лапы, новогодние елки; в) побочные - дикорастущие плоды, орехи и ягоды, другие пищевые лесные ресурсы, включая древесные соки, лекарственные растения, а также техническое сырье, мох и др.