Методологические проблемы анализа результативности демографической политики

Зверева Н.В.
(Центр по изучению проблем народонаселения экономического факультета МГУ им. М.В.Ломоносова, Москва)

  Оценки результативности социально-экономической политики имеют особое значение для развивающихся стран, где мало ресурсов и каждый рубль, затраченный на политику, должен быть максимально использован. Если программы плохо обоснованы или реализованы, не достигают реальных целевых групп, трудоемки или требуют длительного времени, а результаты плохо просматриваются, то они должны быть вовремя скорректированы. Поэтому такие оценки нужно проводить не только после реализации программы, но и в режиме мониторинга, т.е. по шагам их реализации. В нашей стране мониторинг результативности социально-демографической политики стал особенно настоятельным в связи с переходом к планированию и оценке социальной политики по ее конечному результату (что закреплено Постановлением Правительства РФ № 249 от 22.05.2004 г «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»).
  Для проведения подобных оценок следовало бы предварительно четко определить следующее:
  - Цель (систему подцелей) программы (подпрограммы) социально-демографической политики
  - Целевые группы
  - Ожидаемые результаты
  - Затраты на цель (подцели)
  - Период реализации и шаги в каждом периоде.
  Результативность программы может быть оценена как на каждом уровне, так и через их соотношение:
  - Выбор иерархии целей, их приоритетность, отбор именно тех из них, которые в наибольшей степени позволяют достичь общего результата (например, если снижение младенческой смертности или эффективное лечение бесплодия в большей степени повлияют на рост числа детей, чем повышение числа вторых или третьих рождений, то ресурсы в первую очередь нужно направить именно на эту цель). От выбора целей также завит и отбор критериев результативности программы.
  - Выбор целевых групп, в наибольшей степени реагирующих на реализацию данной цели. Важен также анализ того, все ли лица в целевой группе получают данные меры (результативность по охвату целевой группы) и есть ли кто-либо из нецелевых групп, получающий данную программу, но не имеющий на нее права.
  - Ранжирование ожидаемых результатов, достижение которых является критерием результативности программы. Степень достижения поставленных целей в данном случае определяет результативность программы по критерию целей. Например, если целью программы было снижение общего показателя смертности на 10%, а он снизился на 2% - значит, программа достигла результата на 20%, т.е. имела невысокий результат. Анализ результативности по данному критерию лучше всего проводить, видимо, в мониторинговом режиме, чтобы своевременно корректировать меры для повышения общей результативности программы.
  - Определение затрат (денежных и неденежных, прямых и косвенных) на программу.
  - Определение временных шагов, последовательности действий, краткосрочных и среднесрочных, соотношение времени достижения отдельных целей.
  Основные критерии результативности социальнодемографической программы, видимо будут следующими: степень достижения поставленных целей, соотношение результат - затраты, степень охвата целевых групп (и отсева нецелевых).
  Оценки «стоимость-результат» акцентируют внимание на затратах (денежных и неденежных). В этом случае, вероятно, нужно будет иметь в виду следующее:
  1. Возможности альтернативного использования ресурсов (например, может быть на поддержку семей с 1 ребенком лучше использовать жилищные субсидии, чем ежемесячные пособия, а многодетных обеспечивать продуктами по льготным ценам и т.д.),
  2. Вероятные различные результаты использования того или иного ресурса. Основной вопрос состоит в следующем: имеет ли программа желаемый результат и является ли он результатом внедрения именно этой программы или он мог бы появиться и без нее. Необходимо также исследовать побочный результат программы (положительный или негативный, ненамеренный), а также выяснить, были ли изменения результатом прямых воздействий программы или они произошли бы в любом случае, следует ли изменить содержание программы и способы ее реализации, оправданы ли затраты.
  3. Степень достижения проектом целевых групп (кто получает, целевая ли эта группа, кто из целевой группы не получает).
  На эти вопросы трудно найти ответ через прямое измерение демографических изменений в течение времени начала и конца реализации программы. Могут существовать и другие факторы или события жизни, которые связаны с итогом, но не являются прямым результатом реализации программы. Их можно назвать результатом воздействия «ложных факторов» (counterfactual). Например, увеличение числа рождений может произойти не в результате снижения подоходного налога семьи с детьми, а в результате роста реальных доходов населения. Методологическая проблема анализа результативности состоит в разделении в начале и конце реализации программы воздействия следующих обстоятельств:
  - затрат на программу и их результатов (input-output, затраты- выпуск),
  - комплекса условий (объективных условий жизни и их изменений, а также других мер социальной политики) и косвенных итогов изменения этих условий в виде демографических результатов (income- outcome).
  Эту проблему можно решить выделением контрольной группы, которую не затронула данная программа, но сам этот процесс выделения контрольной группы тоже очень сложный и требует особых процедур отбора и решения проблемы репрезентативности. Кроме того, часто бывает невозможным выделить контрольную группу, поскольку она должна обладать теми же основными характеристиками, что и целевая группа (т.е. иметь право на получение данных мер социально-демографической политики, но не получать их по каким-то причинам). Поэтому выделение контрольных групп возможно лишь для отдельных мер демографической политики (например, анализ демографического поведения тех, кто получает ежемесячное пособие на ребенка и имеет на него право, и тех, кто имеет право, но не получает, а также поведения тех, кто не имеет право, но получает).
  В целом, видимо, выделение контрольных групп возможно, через сравнение результатов разных региональных мер демографической политики в регионах с одинаковой «исходной» демографической ситуацией и примерно одинаковым уровнем жизни. Наличие большого числа регионов в нашей стране, среди которых можно выбрать регион, принимаемый условно за «целевой», и регион, принимаемый за «контрольный», дает возможность для нас в некоторой степени решать эту проблему в целом, а не только по отношению к отдельным мерам. Кроме того, в связи с принятием ФЗ-122, с 2005 г. основная ответственность по проведению и финансированию социально-демографической политики (как и социальной политики вообще) ложится на субъекты федерации, что может привести к большему разнообразию (также объему и «значимости» для семей) мер социально-демографической политики. Поэтому сравнительная оценка прямой результативности этих мер данным способом вполне реальна.
  Другой способ - анализ результативности временных отрезков реализации программы, т.е. сравнение изменений, произошедших с контрольной группой, которая стала участницей программы позже, чем основная целевая группа или на промежутках времени, в которых происходили изменения только в отношении мер демографической политики, но социально-экономическая ситуация значительно не изменилась.
  В анализе результативности социально-демографической политики имеются, следовательно, два главных направления:
  - Сравнение характеристик начала и конца реализации программы (ее стадии). При этом можно предположить, что все изменения идут благодаря программе (это возможно в стационарных социальноэкономических условиях, что маловероятно, но возможно в отдельных регионах или в краткосрочном периоде).
  - Если же предположить, что не только программа, но и социально-экономические и демографические (структурные) изменения привели к данному результату, то важно было бы:
  1. выделить структурные демографические факторы, уже существующие на сегодняшний день, например, влияние возрастной структуры,
  2. выделить факторы изменения социально-экономической ситуации,
  3. выделить факторы мер социальной политики, не относящихся непосредственно к демографической политике,
  4. оставшиеся изменения можно отнести на счет результатов демографической политики.
  Для п. 1 возможно использование демографических прогнозов для ответа на вопрос, что будет при условии стабилизации показателей воспроизводства населения. Для пп.2 и 3 возможно использование прогностических моделей взаимосвязи экономических и демографических процессов. Для получения результата по п.4 можно сравнить разницу между прогнозными показателями по пп.1-3 и реальными показателями за отчетный период времени.

Схема оценки результативности демографической политики

   Вопрос о результативности социально-демографической политики, скорее всего, может стоять, если существуют некоторые возможности выбора ее целей, стратегии, тактики, времени реализации, целевых групп, мер. Результативность демографической политики в зависимости от критериев может определяться через выбор подцелей для достижения поставленной цели (например, снижение смертности детей или борьба с бесплодием вместо стимулирования рождаемости для обеспечения простого воспроизводства населения - оптимизация целей). Результативность может оцениваться и через выбор мер, в наибольшей степени воздействующих на процесс (например, известно, что в изменение общего показателя смертности на 20% вносит вклад изменения в сфере здравоохранения и на 40% - изменение самосохранительного поведения - видимо рубль вложений в изменение самосохранительного поведения будет более эффективным при этих условиях).
  Существенными факторами могут быть сокращение ресурсов для достижения поставленной цели (минимизация затрат), полный охват целевых групп и «отсечение» тех групп, которые не являются целевыми, оптимизация времени реализации (не обязательно его сокращение), преемственность краткосрочных и среднесрочных целей и мер. Условиями результативности являются комплексность проведения, стабильность, адресность, признание автономности семьи и личности, сочетание мер поддержки с ориентацией на собственные силы семьи и личности и мер государственной защиты, когда таких сил не хватает.
  Анализ результативности социально-демографической политики и его выводы непосредственно зависят от основных подходов к определению ее критериев, ответа на вопрос «для чего она нужна, какие проблемы должна решить». При одном подходе основные проблемы, которые обусловливают необходимость ее проведения, выводятся за пределы воспроизводства населения. При этом подходе («внешний», экзогенный критерий) обеспечение хотя бы не суженного воспроизводства населения нужно для:
  - роста численности трудовых ресурсов,
  - снижения экономической нагрузки нетрудоспособными,
  - сокращения непроизводительных расходов, связанных с потерями от преждевременной (или очень высокой) смертности,
  - увеличения численности призывных контингентов,
  - роста численности молодежи в сфере образования или занятости,
  - более равномерного размещения населения, освоение территорий, месторождений, развитие села,
  - роста политической значимости государства и т.д.
  При втором - основные задачи заключаются в обеспечении воспроизводства населения (хотя бы простого при постепенной стабилизации и возрастной структуры) вне зависимости от экономических, социальных, политических и иных целей, поскольку это воспроизводство является существенным элементом стабильного развития, к которому в настоящее время стремятся все страны мира. Оно само выступает целевой функцией и нужно само по себе.
  Экономика любой страны, ее обороноспособность, организация системы занятости, развитие производства, непроизводственной сферы, потребление, социальное обеспечение, распределение бюджетных средств, социальное страхование и т.д. зависят от величины, темпов роста, половозрастной структуры и размещения населения, от процессов рождаемости, смертности, миграции. Поэтому экономистам представляется естественным и необходимым воздействовать на все эти сферы социально-экономической жизни таким образом, чтобы они стали наиболее благоприятны с точки зрения своих собственных чисто экономических критериев в том числе, используя меры воздействия на воспроизводство населения.
  В каждый данный момент дополнительные ресурсы для проведения демографической политики при таком подходе могут быть получены только за счет вложений в какую-то другую область или сферу деятельности, приносящую потенциально тот же результат (например, повышение производительности труда или заработной платы, а не рост числа занятых для сокращения экономической нагрузки на трудоспособных, выраженной в рублях). Такая перегруппировка ресурсов требует сравнения затрат и возможного экономического результата при альтернативных вложениях.
  Критерии результативности в данном случае будут носить недемографический характер и их расчет в силу комплексности и чрезвычайной сложности, проблематичен. Необходимо принимать во внимание также длительность вложений. Например, если в области миграции результат от вложений можно получить быстрее относительно других демографических процессов, то в области снижения заболеваемости и смертности эти вложения будут более долговременными, а в области стимулирования рождаемости до уровня простого воспроизводства - чрезвычайно длительными, превышающими амортизацию любых других капитальных вложений - кроме, пожалуй, в здания и сооружения.
  Количественные соотношения между демографическими тенденциями и отдельными аспектами экономического роста трудно установить однозначно, слишком много здесь существует прямых и обратных связей, специфических условий, кардинально меняющих направления воздействия, теоретические ожидания. Например, с позиций экономикодемографического анализа особое место занимает вопрос об уровне смертности населения в рабочем возрасте и тенденциях его изменения. Эти показатели, наряду с показателями численности лиц, входящих в рабочий возраст и выходящих за его пределы, имеют большое значение в определении трудового потенциала общества, т.е. того размера ресурсов труда, которым общество располагает в данный момент. Использование экономического критерия максимизации соотношения производства и потребления (или, другими словами, роста отдачи на затраты человеческого капитала, например с использованием метода экономических возрастных пирамид соотношения производства и потребления) в анализе результативности демографической политики приводит к следующему выводу. Наиболее экономически результативным направлением в данный период времени будет сокращение смертности мужчин в возрасте 40-60 лет, когда их производство все более превышает потребление накопленным итогом. Менее экономически результативным - снижение смертности детей. (С ростом среднего возраста смерти ребенка растут экономические потери вложенного в него капитала, с этой точки зрения экономическая результативность борьбы со смертностью детей для данного периода времени снижается с возрастом ребенка, поскольку, чем меньше возраст ребенка, тем меньше к этому возрасту в него вложено, тем меньше экономические потери, связанные с его смертью. Учет возможного вклада в экономику выживших детей требует сравнения его с альтернативными выгодами-издержками в период их трудоспособности, т.е. через 25-60 лет, что в реальности практически невозможно). И менее всего экономически результативны усилия по сокращению смертности людей пенсионного возраста.
  Однако, эти чисто экономические критерии вступают в противоречие с другими социальными критериями (включая, демографические, нравственные, социально-психологические, культурные, национальные и другие). Кроме того, может существовать целая система (а не один) чисто экономических критериев результативности демографической политики (статических, не говоря уже о динамических), которую полностью учесть в настоящее время также еще не представляется возможным.
  Видимо, в настоящее время подход к социально-демографической политике как средству обеспечения только экономических целей не дает возможности оценить ее результативность при переходе нашей страны к стабильному развитию. Вероятно, нужно исходить из другого подхода к определению целей демографической политики. Это установка на обеспечение стабильного, хотя бы не суженного воспроизводства населения, сокращения смертности, особенно в тех возрастах и регионах, где она чрезвычайно высока по сравнению с современными развитыми странами, т.е. критерии должны быть социально - демографическими. Воспроизводство населения должно отвечать основному требованию современного стабильного развития - обеспечение не суженного воспроизводства всех ресурсов - физического капитала (включая и отсутствие финансовых долгов будущим поколениям), человеческого капитала (включая и носителей этого капитала, наличие будущих поколений), природной среды. Его целевая функция - человеческое развитие (которое на уровне общества может быть включено в понятие «развитие населения», а значит его хотя бы не суженное воспроизводство).
  Этот другой подход, непосредственно вытекающий из концепции стабильного развития, таким образом, исходит из предположения о том, что необходимо обеспечивать хотя бы простое воспроизводство населения вне зависимости от его традиционных экономических последствий. На этот современный аспект проблемы устойчивого развития сейчас еще и в этой концепции не обращается должного внимания. «Демографические долги» между поколениями в ней рассматриваются в основном в аспекте давления роста населения на природные ресурсы, но не в аспекте наличия не уменьшающихся численно (стабильно воспроизводящихся поколений). Признание данной цели как ценности в иерархии других социальных ценностей ставит во главу угла проблему минимизации ресурсов, необходимых для ее достижения, а также степени достижения поставленных целей, что, в конечном счете, и определит результативность социально - демографической политики. В то же время внутри этой главной цели все еще сохраняется вопрос о подцелях (например, стимулирование рождаемости, снижение смертности или поощрение миграции).
  Результативность при данном подходе к определению основной цели демографической политики (относительно независимой от узко экономических критериев) будет, видимо, определяться, прежде всего, степенью охвата целевых групп (исключения нецелевых) и степенью достижения поставленных целей (при возможной минимизации ресурсов).
  В анализе результативности в настоящее время возможно использовать демографическую и социально-экономическую статистику, выбрать регион, где отдельные меры демографической политики не проводятся, но схожий по социально-экономической и демографической ситуации с данным регионом, где проводится политика. Различия демографической ситуации покажут влияние мер демографической политики данного региона.
  После этого нужно было бы отделить меры демографической политики от влияния изменения общей ситуации (по социологическому мониторингу сравниваем группы, которые: 1) могут реагировать на конкретные меры демографической политики, 2) не изменят поведения ни при каких условиях, 3) прореагируют только на изменение ситуации - повышение заработной платы, изменения в системе образования, здравоохранения, общую стабильность и т.д.).
  Видимо, количественными (статистическими) методами оценки при данном подходе ограничиваться не стоит. Большое значение имеют социологические методы, выясняющие самооценки респондентов, их мнения об эффективности для них того или иного вида мер, их значимости, изменениях, произошедших с семьей, в ходе реализации программы, изменении установок, возможном изменении поведения (например, возможности родить еще ребенка при определенных условиях). Здесь в качестве метода оценки выступают такие социологические методы, как анкетирование (особенно панельные исследования по этапам реализации программы), фокус-группы, углубленные качественные интервью.