О совершенствовании демографической и семейной политики
Елизаров В.В.
(Москва, Центр по изучению проблем народонаселения экономического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова)
Одна из причин сложившейся демографической ситуации состоит в практическом игнорировании демографических факторов в среднесрочной и долгосрочной стратегии социальной политики. Последствия демографического кризиса воспринимаются крайне узко. Сокращение населения рассматривается как угроза национальной безопасности, предстоящее сокращение трудовых ресурсов и рост иждивенческой нагрузки как препятствие экономическому росту, а старение населения - как фактор неизбежного увеличения расходов пенсионного фонда. Вопрос о причинах кризисного состояния остается за рамками обсуждаемых стратегий. И хотя в Концепции демографического развития России (2001 г.) целью провозглашалась стабилизация численности населения и создание предпосылок роста, никаких конкретных шагов (программ, планов мер по реализации Концепций) на федеральном уровне не сделано. Во многих регионах к Концепциям добавлены планы мер по реализации, но значимых результатов на данный момент нет. По сути дела демографическая экспертиза остается невостребованной исполнительной и законодательной властью, хотя без четкого понимания закономерностей демографического развития в новых условиях и механизмов демографического поведения, невозможно выработать эффективную социально-экономическую политику, а значит, гарантировать обеспечение экономической и геополитической безопасности Российской Федерации.
Крайне низкий уровень рождаемости, переход к массовой 1детной семье в сочетании со сверхсмертностью (прежде всего мужской) уже в ближайшее время приведут к необратимому сокращению численности населения, если не предпринять срочных мер по активизации демографической и семейной политики. Миграция в Россию хотя и улучшает баланс трудовых ресурсов, но лишь в очень малой степени компенсирует большую естественную убыль населения (в 2003-2004 гг. - только на 5 %). Однако и этот источник смягчения демографических проблем исчерпывается.
Основные тенденции, характеризующие изменения, происходящие в современной российской семье следующие: увеличение числа и доли однодетных и бездетных семей, откладывание вступления в брак и рождения детей, рост числа незарегистрированных браков, рост доли детей, рожденных матерями, не состоящими в браке, рост числа неполных семей в результате разводов, овдовения и внебрачных рождений, постепенное сокращение не только фактического, но и желаемого числа детей.
Продолжающаяся нуклеаризация семьи (уменьшение числа и доли семей, состоящих из 3-х поколений) и снижение ее детности ведут к сокращению среднего размера семьи. Налицо тенденция к увеличению доли малых домохозяйств (1-3 человека) и существенное сокращение доли домохозяйств размером 4 и более человек.
Экономические факторы (низкие доходы, безработица среди молодежи, острота жилищной проблемы) способствуют откладыванию вступления в брак, влияют на модель брачности, изменяя ее от прежней «иждивенческой» модели брака к «западной» модели (вступление в брак откладывается до достижения партнерами финансовой независимости). Рост числа студентов (поступление в ВУЗы более чем удвоилось за 10 лет) также способствует откладыванию браков до окончания учебы. Резко сократились возможности родителей помогать своим детям, вступившим в брак.
Улучшение демографической ситуации невозможно, когда более половины семей с детьми проживает ниже черты бедности. Снижение интенсивности деторождения - реакция на социально-экономический кризис, на снизившийся жизненный уровень. Рождение ребенка стало не «по карману» многим молодым семьям. Стало повсеместно распространяться откладывание рождения детей, отказ от рождения вторых и третьих детей. Используемые на сегодня механизмы социальной поддержки не способны сдержать ухудшение условий для содержания и воспитания детей.
Продолжающийся рост численности молодежи в возрасте 20-29 лет создает благоприятный демографический фон для роста числа молодых браков, а, следовательно, и для увеличения рождения первых детей.
Возможности реализовать этот демографический потенциал будут зависеть от социально-экономических условий, от семейной и демографической политики.
Реализуемые в настоящее время и планируемые на будущее стратегии и программы в области поддержки семей с детьми должны учитывать не только российские реалии и ресурсные ограничения, но и соответствовать международным обязательствам, принятым Россией как государством-членом ООН. Россия на сегодня мало продвинулась в реализации основных целей Программы действий, принятой МКРН (1994): разработать политику и принять законы, обеспечивающие более эффективную поддержку семьи, содействующие ее стабильности и учитывающие многообразие ее типов и повышение издержек, связанных с воспитанием детей; обеспечить учет разнообразных и меняющихся потребностей семей в рамках всех направлений политики в области социально-экономического развития, предоставлять семьям необходимую поддержку и защиту, в частности наиболее уязвимым семьям.
В России, как и в ряде других стран с переходной экономикой на протяжении последнего десятилетия в целом произошло ослабление стратегий поддержки семьи, были существенно урезаны различные льготы и бесплатные или значительно субсидировавшиеся услуги. Несмотря на декларирование в Концепции демографического развития (2001 г.) задачи стимулирования рождаемости и укрепления семьи, осуществляемые в социальной сфере реформы, носят скорее антисемейный, чем про- семейный характер.
В соответствии с "Основными направлениями государственной семейной политики" (утверждены Указом Президента РФ 14 мая 1996 г., № 712) было предусмотрено "дальнейшее развитие системы семейных пособий, охватывающей поддержкой все семьи с детьми; поэтапное увеличение доли расходов на семейные пособия, включая пособия по беременности и родам и по уходу за детьми в возрасте до полутора лет) в валовом внутреннем продукте до 2,2 процентов (пункт III-ж).
Приведенный нами анализ показал, что за последние годы резко упал уровень реальной помощи семье. Все больше и больше семья вынуждена рассчитывать только на собственные ресурсы. Размер ежемесячного пособия на ребенка с 1996 г. вырос лишь в 1,32 раза, в то время как прожиточный минимум детей увеличился в 5 раз. В результате доля прожиточного минимума ребенка, покрываемая ежемесячным пособием сократилась в 4 раза и составила в 4 квартале 2004 г. менее 3%. Пособие по уходу за ребенком до 1,5 лет, несмотря на номинальный рост в 2002 г., составило в 2004 г. лишь около 7 % от средней зарплаты, в то время как в 1996 г. - 19,2%. Соответственно сократился вклад этих пособий в доходы семьи, их значимость для поддержки семьи с детьми.
Отношение расходов на семейные и материнские пособия к величине ВВП сократилось с 0,98% в 1996 г. до менее, чем 0,4% в 20032004 гг., вместо предусмотренного Основными направлениями государственной семейной политики (1996 г.) роста до 2,2%. В 1991 г. этот показатель составлял около 2,1%. Снижение доли пособий в ВВП произошло преимущественно за счет ежемесячного пособия на ребенка (сокращение доли ежемесячного пособия на ребенка в ВВП с 0,76% в 1996 г. до 0,22% в 2002 г.).
Если бы на пособия деньги тратились в соответствии с утвержденными государством ориентирами (2,2% от ВВП) то в 2002 г. они бы составили не 43,4 млрд.руб., а почти в 6 раз больше - ок.240 млрд.руб. , а в 2004 г. - около 300 млрд.руб. Разница между фактическими и «нормативными» затратами на семейные и материнские пособия сопоставима с оценкой дефицита денежных доходов в семьях с детьми. Если бы в 2002 г. в семьи с детьми дополнительно поступили еще 200 млрд. руб. (адресно, в семьи с доходами ниже прожиточного минимума), то бедных семей с детьми практически не осталось бы при правильном распределении средств.
После вступления в 2005 г. в силу ФЗ-122 (который в СМИ называют законом о монетизации льгот) основные виды деятельности, ответственность и финансирование социальной поддержки подавляющей части семей с детьми переносится на регионы. А это означает, что различия между регионами в уровне поддержки семей с детьми будут нарастать, поскольку стартовые возможности (как со стороны получателей помощи, так и со стороны организаций, ее предоставляющих) значительно различаются, что нарушает принцип равенства возможностей получения населением государственной социальной поддержки вне зависимости от места их проживания на территории страны. Региональным бюджетам, судя по прежнему опыту, в большинстве своем самостоятельно будет трудно справиться с выплатой ежемесячного пособия на ребенка и содержания сферы социального обслуживания. Эту задачу придется решать федеральному бюджету за счет трансфертов регионам на социальную поддержку (в бюджете на 2005 г. предусмотрено выделение 4 млрд.рублей субсидий регионам на выплату детских пособий). Предложения:
Чтобы создать условия для преодоления и смягчения последствий демографического кризиса, для более полного выполнения семьей своих функций, для повышения уровня жизни семей с детьми необходимо реализовать комплекс первоочередных мер по следующим направлениям:
1. Учет тенденций и перспектив демографического развития в прогнозировании, в экономической и социальной политике
Для экспертизы законопроектов, постановлений, проектов реформ, стратегических документов и программ с целью более полного учета в них проблем семьи, демографических факторов и последствий создать при Правительстве РФ Экспертный совет по социальнодемографическим вопросам, включив в него наиболее авторитетных специалистов.
Обеспечить постоянный мониторинг численности отдельных демографических сегментов и изменений в семейной структуре населения и анализ влияния этих изменений на проводимые реформы (пенсионная, образовательная, военная и т.п.), а также на емкость рынков товаров и услуг.
2. Информационное обеспечение исследований в области демографии и семьи
Для информационного обеспечения демографической и семейной политики прежде всего необходимо внести изменения в Закон об актах гражданского состояния (1997 г.), с целью восстановления в полном объеме социально-демографической информации, которую прежде содержали программы регистрации таких демографических событий как рождения, смерти, браки и разводы, вернув их к форме, существовавшей до 1998 г. Особо следует выделить значимость для анализа демографической ситуации и разработки демографической политики распределения родившихся по возрасту матери и очередности рождения. Это особенно актуально, в связи с тем, что в последние (перед отменой этой статистической формы) годы наблюдалась тенденция роста возрастных коэффициентов рождаемости в возрастах старше 25 лет, позволяющая предположить наличие процесса реализации отложенных рождений в разной степени для разных возрастов и очередностей рождения. Важно также вернуться к учету при регистрации разводов числа общих детей до 18 лет, а также расширить круг разрабатываемой и анализируемой статистической информации за счет других, ныне утерянных сведений из актов гражданского состояния. Например, сведения об образовании и занятости родителей, распределение родившихся в зарегистрированном браке по продолжительности брака, распределение умерших в возрасте до 1 года по возрасту матери и очередности рождения и др.
Необходимо разработать единую для всех субъектов федерации систему статистической отчетности о положении семей с детьми, о действенности системы их государственной социальной поддержки, ее финансировании. Такая система позволит отслеживать результативность тех или иных региональных мер поддержки, сравнивать их, вырабатывать и предлагать для апробирования и для остальных субъектов федерации наиболее эффективные меры.
Необходимо реорганизовать учет миграционного движения, поскольку действующая система не охватывает значительную часть мигрантов. Нет точной информации о численности мигрантов, семейном составе, наличии детей, сфере приложения труда., продолжительности их пребывания.
3. Научные исследования
Статистическая отчетность может дать лишь общую картину динамики положения семей с детьми, результативности принимаемых мер. Определение потребностей семей с детьми в тех или иных мерах поддержки, их собственные оценки своего уровня жизни и мер социальной политики, их собственные предложения о возможных для них выходах из сложных жизненных ситуаций и т.д. требуют детальных исследований.
РАН, Минэкономразвития РФ, Мин.здравохранения и социального развития РФ, Минобразования РФ, Федеральной службе государственной статистики РФ и др. заинтересованным ведомствам вопросам целесообразно разработать единый координационный план фундаментальных и прикладных исследований в области проблем демографии и семьи, увеличить финансирование исследований, в том числе на основе конкурсов и грантов.
Предложить государственным фондам, финансирующим научные исследования (РГНФ, РФФИ), а также негосударственным фондам выделить, в качестве приоритетных, темы исследований в области социально-демографического развития и социально-демографической политики, положения семьи с детьми различных социально-демографических типов и их социальной поддержки семей с детьми.
4. Подготовка кадров
Миннауки и образования РФ разработать программу подготовки специалистов в по проблемам демографии и семьи. Включить курсы «Основы демографии», «Основы демографической и семейной политики» в программы подготовки экономистов, социологов, географов, социальных работников, медиков, архитекторов и т. д.
Подготовить учебные курсы переподготовки и повышения квалификации преподавателей, ученых, специалистов в области управления и практических работников социальных служб, учреждений социального обслуживания, непосредственно работающих с семьей и детьми.
5. Социально-демографическая политика в области рождаемости и укрепления семьи:
Необходимо принять Закон о минимальных социальных стандартах, в котором поддержка семей с детьми будет обозначена как одно из направлений социальной ответственности государства, наряду с образованием, охраной здоровья, занятостью, оплатой труда и социальным обеспечением. На его основе необходимо подготовить и принять Закон «О государственных гарантиях поддержки семей с детьми»; устанавливающий понятную, доступную и реально обеспеченную систему гарантий государственной поддержки при рождении и воспитании детей .
Необходимо определить региональные социальные стандарты, региональные критерии выделения целевых групп, нуждающихся в адресной поддержке; специальные региональные меры, стимулирующие рождение 2-го и 3-го ребенка.
Необходимо разработать и реализовать систему пропагандистских мер, направленных на пропаганду ценности семьи и детей; на повышение уровня информированности молодежи о репродуктивных правах, о планировании семьи и ответственном родительстве, о государственных (федеральных и региональных) гарантиях, пособиях и льготах, о положении семей с детьми в регионе и стране в целом.
Федеральным и региональным органам власти необходимо обеспечить погашение семьям всех задолженностей по детским пособиям за прошлые годы (около 2 млрд.руб.) и не допустить роста долгов с января 2005 г.
Предлагаются следующие конкретные минимальные гарантии государственной поддержки семей с детьми.
- изменить действующий порядок оплаты отпуска по беременности и родам, предусмотрев ограничение как максимального, так и минимального размера оплаты на уровне «не менее прожиточного минимума, установленного в данном регионе и действовавшего в квартале, предшествовавшем уходу в отпуск по беременности и родам» (в настоящее время - минимум оплаты - МРОТ, а не прожиточный минимум);
- увеличить размер единовременного пособия при рождении с 6000 руб. (это новый размер пособия с января 2005 г. - прежний был 4500 руб.) до стоимости хотя бы 50% «минимальной корзины новорожденного» (на 2005 г.- примерно 8000 руб.);
- увеличить пособие на период отпуска по уходу за ребенком до 1,5 лет с 500 руб. в месяц (менее 20 % прожиточного минимума трудоспособного) до 50% от ПМ (на 2005 г.- примерно 1300 руб.). Изучить возможности продления периода оплаты до 2-3 лет;
- увеличить размер ежемесячного пособия на детей в семьях с доходом ниже прожиточного минимума (с нынешних 70 руб. - менее 3 % прожиточного минимума ребенка) до 10% от ПМ (на 2005 г.- примерно 240 руб.). Предоставлять пособие в половинном размере (на 2005 г.- примерно 120 руб.). всем семьям, которые обратятся за назначением пособия, без учета размера доходов;
- увеличить налоговые льготы семьям с детьми. Освобождать от налогообложения доходы в размере 50% прожиточного минимума на каждого ребенка каждому из работающих родителей, 100% прожиточного минимума на каждого ребенка для семей с одним родителем, а также для семей, где один из родителей безработный (в 2004 г. - стандартный вычет составлял 300 руб., с января 2005 г. увеличен до 600 руб. - около 25% ПМ);
- разработать и ввести в действие механизмы предоставления молодым семьям льготных кредитов и субсидий на приобретение жилья и улучшение жилищных условий, предусматривающих их частичное погашение при рождении детей.