§ 7. Государственное управление лесопользованием
Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на принципах устойчивого развития; рационального, непрерывного, неистощительного лесопользования, а также несовместимости реализации функций государственного управления в области лесопользования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования.
Субъектами, осуществляющими управляющее воздействие в области лесопользования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов являются Российская Федерация, субъекты Федерации, органы местного самоуправления, компетенция которых определяется в ст. ст.46 - 49 Лесного кодекса РФ. От их имени функции государственного управления реализуют органы, наделенные соответствующей компетенцией.
Основные полномочия Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов:
- владение, пользование и распоряжение лесным фондом;
- определение основных направлений государственной политики в области ведения лесного хозяйства, проведение единой инвестиционной политики в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
- установление порядка разделения лесного фонда по группам лесов и разграничения лесов первой группы по категориям защитности, перевода лесов из одной группы в другую, а лесов первой группы из одной категории защитности в другую;
- установление правил пользования лесным фондом, определение и утверждение расчетной лесосеки; видов платежей за пользование лесным фондом, а также минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню;
- определение порядка предоставления участков лесного фонда в пользование, утверждение правил отпуска древесины на корню, рубок леса, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, контроль за их проведением;
- определение порядка и организация ведения государственного учета лесного фонда, государственного лесного кадастра, мониторинга лесов и лесоустройства;
- приостановление, ограничение, прекращение прав пользования участками лесного фонда, а также приостановление, ограничение и прекращение работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов;
- перевод лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, изъятие земель лесного фонда в лесах первой группы.
Полномочия субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов:
- разработка, утверждение и реализация территориальных ( региональных) государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
- разработка и принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ;
- участие в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом на территориях субъектов Федерации;
- участие в разработке и реализации федеральных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
- принятие решений о предоставлении участков лесного фонда в аренду, безвозмездное пользование и краткосрочное пользование в соответствии с Лесным кодексом РФ;
- установление границ участков лесного фонда с особым режимом ведения лесного хозяйства и лесопользования на территориях традиционного проживания коренных малочисленных народов и этнических общностей;
- установление ставок лесных податей и ставок арендной платы (за исключением минимальных ставок платы за древесину, отпускаемую на корню), а также платы за перевод лесных земель в нелесные земли;
- осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;
- приостановление, ограничение и прекращение работ, представляющих опасность для состояния и воспроизводства лесов;
- организация выполнения мероприятий по охране лесов от пожаров и защите лесов от вредителей и болезней леса;
- перевод лесных земель в нелесные земли в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства и пользованием лесным фондом, изъятие земель лесного фонда в лесах второй и третьей групп;
- иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов в соответствии с лесным и иным законодательством РФ.
Сравнительный анализ функций и задач, осуществляемых Российской Федерацией, федеральным органом управления лесным хозяйством России, его территориальными органами, органами государственной власти субъектов Федерации позволяют сделать заключение о том, что государственный контроль за лесопользованием и воспроизводством лесных ресурсов является составной частью государственного управления в этой сфере (области). Задачей государственного контроля является обеспечение соблюдения всеми лесопользователями порядка пользования лесным фондом, правил отпуска древесины на корню, рубок главного пользования, рубок промежуточного пользования и прочих рубок, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Порядок реализации контрольнонадзорных функций при осуществлении лесопользования установлен Постановлением Правительства РФ от 1 июня 1998г. “Об утверждении порядка осуществления Федеральной службой лесного хозяйства России и ее территориальными органами государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов”. Названным Постановлением определены должностные лица федерального органа управления лесным хозяйством России, его территориальных органов, их компетенция, права и обязанности. Особенности государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на территориях режимных военных и оборонных объектов установлены Постановлением Правительства РФ от 24 января 1998г. № 77.
Ведущее место среди государственных органов, осуществляющих управление использованием, защитой, охраной и воспроизводством лесов, занимает федеральный орган управления лесным хозяйством, осуществляющий возложенные на него полномочия непосредственно и через свои территориальные органы. Федеральный орган управления лесным хозяйством является специально уполномоченным государственным органом в области государственного управления использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания. Федеральный орган управления лесным хозяйством в целях рационального использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов создает специализированные организации по авиационной охране лесов от пожаров, по борьбе с вредителями и болезнями леса, лесоустроительные и другие организации. Его функции и задачи определены Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1998 г. “ Об утверждении “Положения о Федеральной службе лесного хозяйства России”.
Территориальные органы федерального органа управления лесным хозяйством включают в себя органы управления лесным хозяйством в субъектах РФ и лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством, в том числе лесхозы-техникумы, опытные и другие специализированные лесхозы. Правами лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством наделены его национальные парки, осуществляющие государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов на территории лесного фонда.
Лесхоз, лесхоз-техникум, опытный и другие специализированные лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством являются его территориальными органами. Лесхоз подчиняется органу управления лесным хозяйством субъекта Федерации.
Лесхоз, в соответствии с возложенными на него задачами в границах участков лесного фонда:
- обеспечивает осуществление прав владения, пользования и распоряжения лесным фондом;
- ведет государственный учет лесного фонда, государственный лесной кадастр, мониторинг лесов;
- участвует в выполнении федеральных государственных программ, а также в разработке и реализации территориальных государственных программ использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов;
- участвует в подготовке представлений органам государственной власти субъектов РФ по передаче участков лесного фонда в аренду и в безвозмездное пользование;
- заключает договоры аренды участков лесного фонда и договоры безвозмездного пользования участками лесного фонда;
- участвует в организации и проведении лесных конкурсов и аукционов на предоставление права лесопользования;
- выдает лесорубочные билеты, лесные билеты и ордера на право лесопользования, разрешения на проведение в лесном фонде строительных работ, добычу полезных ископаемых, прокладку коммуникаций и выполнение иных работ, не связанных с ведением лесного хозяйства и лесопользованием, если для этого не требуется перевод лесных земель в нелесные, их изъятие;
- подготавливает материалы по отнесению участков лесного фонда к группам лесов и категориям защитности, уточнению объема расчетной лесосеки при изменении границ участков лесного фонда, возраста рубок, групп лесов и категорий защитности и других изменений, происшедших в лесном фонде;
- выполняет мероприятия по переводу лесных земель в нелесные земли для использования их в целях, связанных и не связанных с ведением лесного хозяйства, пользованием лесным фондом;
- подготавливает материалы по размещению лесосечного фонда по лесопользователям, проводит работы по отводу и таксации лесосек;
- осуществляет охрану лесов от пожаров, незаконных рубок, нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду, а также защиту от вредителей и болезней леса;
- определяет объемы заготовки древесины при прочих рубках;
- осуществляет контроль за состоянием, использованием, охраной и защитой лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, воспроизводством лесов, за использованием, охраной, защитой древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях различных категорий;
- выполняет работы по воспроизводству лесов и улучшению их породного состава, повышению продуктивности и защитных свойств, обеспечивает сохранность и своевременное воспроизводство ценных древесных пород;
- осуществляет рубки промежуточного пользования, если нет иного исполнителя этих рубок;
- осуществляет строительство дорог лесохозяйственного и противопожарного назначения;
- принимает участки лесного фонда после завершения работ лесопользователем;
- осуществляет государственный контроль за охраной объектов животного мира и состоянием среды их обитания.
Лесхозы, выполняющие дополнительные специальные функции по семеноводству и селекции древесных пород, осуществлению образовательной деятельности, опытному делу и другие функции, являются специализированными лесхозами. Лесхоз-техникум осуществляет подготовку специалистов лесного хозяйства и выполняет функции среднего профессионального образовательного учреждения. Лесхозу, на который возложены функции по проведению опытных работ по отдельным направлениям лесохозяйственной деятельности, присваивается статус опытного лесхоза.Лесоустройство является необходимым условием рационального и безопасного лесопользования, воспроизводства лесов. Ведение лесного хозяйства и лесопользование без проведения лесоустройства запрещается. Работы по лесоустройству предполагают совокупность известных лесотехнических мероприятий. Поэтому лесное законодательство предусматривает понятие “ лесоустройства”. Лесоустройство, согласно ст.72 Лесного кодекса РФ - система мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хозяйстве. Лесоустройство в Российской Федерации проводится государственными лесоустроительными организациями федерального органа управления лесным хозяйством.
Лесоустройство предполагает проведение комплекса работ в лесах России. Это обусловливает необходимость составления и ведения лесоустроительных проектов. В них приводится комплексная оценка ведения лесного хозяйства и пользования лесным фондом, разрабатываются основные положения организации и направления ведения лесного хозяйства. Лесоустроительные проекты, как и иная лесоустроительная документация, утверждаются в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления лесным хозяйством, являются необходимыми документами технологического процесса ведения лесного хозяйства.
В ходе лесоустройства осуществляется:
1) определение границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда, лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, национальных парков федерального органа управления лесным хозяйством, государственных природных заповедников, лесхозов образовательных учреждений;
2) выполнение топографо-геодезических работ и специальное картографирование лесного фонда;
3) инвентаризация лесного фонда с определением породного и возрастного составов лесов, их состояния, а также определение качественных и количественных характеристик лесных ресурсов;
4) выявление реликтовой лесной растительности и особо защитных участков лесов;
5) выявление участков лесного фонда, нуждающихся в проведении рубок главного и промежуточного пользования, мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению и других лесохозяйственных мероприятий;
6) обоснование отнесения лесов к группам и категориям защитности лесов первой группы, подготовка предложений по переводу лесов из одной группы или категории защитности лесов первой группы в другую группу или категорию, перевод не покрытых лесом земель в покрытые лесом земли, нелесных земель в лесные земли;
7) определение расчетных лесосек, размеров рубок промежуточного пользования;
8) определение объема мероприятий по восстановлению лесов и лесоразведению, объема других лесохозяйственных мероприятий;
9) определение размеров побочного лесопользования и заготовки второстепенных лесных ресурсов, размера пользования лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства и культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целей;
10) лесобиологические и другие специальные обследования;
11) надзор за реализацией лесоустроительных проектов.
Лесоустройство проводится не только в лесном фонде Российской Федерации, но и в лесах, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов. Порядок лесоустройства в них регулируется Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 15 июля 1997 г. № 94 “ Об установлении порядка проведения лесоустройства (парко- и лесоустройства) и о перечне лесоустроительной документации по лесам, не входящим в лесной фонд”. Военные и иные режимные объекты, городские парки, скверы могут занимать различные по площади участки лесов. Поэтому Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 3 июля 1997 г. № 90 установлены минимальные площади таких лесов, требующие проведения лесоустройства.
От иных видов ресурсопользования ( недропользования, водопользования и др.), лесопользование отличается тем, что леса могут и должны быть воспроизводимы. Для этого необходим комплекс работ, направленных на их воссоздание в том же ( или лучшем) состоянии, которое определяется количественными и качественными параметрами лесов, существовавшими до начала лесопользования. Целями воспроизводства, согласно ст.87 Лесного кодекса РФ, являются своевременное воспроизводство лесов на не покрытых лесом землях, улучшение породного состава лесов, увеличение производительности лесов, обеспечение рационального использования земель лесного фонда.
Воспроизводство лесов включает в себя лесоразведение - создание лесов на нелесных землях, сокращение непродуктивных земель лесного фонда, создание защитных насаждений на землях, не входящих в лесной фонд. Требования к работам по воспроизводству лесов, проводимых лесхозами и лесопользователями, определяются лесхозами федерального органа управления лесным хозяйством в соответствии с лесоустроительными проектами. Обязанности лесопользователей по воспроизводству лесов устанавливаются в договоре аренды участка лесного фонда, договоре концессии участка лесного фонда, лесорубочном билете, ордере, лесном билете. Обязанности лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством по повышению продуктивности лесов установлены Положением о лесхозах.
Государственное регулирование лесопользования, государственный контроль за ним невозможны без полной, достоверной информации о количественных, качественных параметрах лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, происходящих в них изменениях (лесная информация). Такая информация необходима и для лесопользователей. Сбор и накопление лесной информации обеспечивается за счет ведения мониторинга лесов. Концентрируется лесная информация в лесном кадастре.
Государственный лесной кадастр представляет собой систематизированный свод данных, получаемых в результате ведения лесоустроительных и иных работ по учету участков лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, древесно-кустарниковой растительности и содержащий сведения об их местоположении, правовом режиме, количественных, качественных и иных характеристиках.
Целями ведения государственного лесного кадастра являются обеспечение государственного и муниципального управления лесными ресурсами; государственного контроля за использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов; мероприятий, направленных на воспроизводство лесов и лесовосстановление; государственной регистрации прав на участки лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд и договоров лесопользования; лесоустройства; экономической оценки лесов; установления платы за лесопользование.
Государственный мониторинг лесов, согласно ст.69 Лесного кодекса РФ, представляет собой систему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики лесного фонда в целях государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов и повышения их экологических функций. Порядок ведения мониторинга лесов устанавливается федеральным органом управления лесным хозяйством совместно со специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды.
Ценность лесной информации для лесопользователей обусловливает необходимость правового регулирования отношений, возникающих при ее получении и распространении. Такое регулирование осуществляется на основе Постановления Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. № 1252 “ Об утверждении порядка предоставления гражданам и юридическим лицам информации о лесном фонде, являющимся государственной собственностью”. К информации о лесном фонде относятся данные государственного учета лесного фонда, данные государственного лесного кадастра, мониторинга лесов, лесоустройства и иные данные, полученные федеральным органом управления лесным хозяйством и его территориальными органами. Информация, полученная за счет средств федерального бюджета РФ, является федеральной собственностью. В зависимости от содержания информация о лесном фонде предоставляется на безвозмездной основе или за плату. Органам государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органам местного самоуправления информация о лесном фонде предоставляется безвозмездно. На безвозмездной основе информация о лесном фонде может предоставляться для научноисследовательских, учебных и других некоммерческих целей. Информация, представляющая коммерческий интерес, предоставляется лесопользователям на платной основе.
Лесные ресурсы являются одной из разновидностью биологических ресурсов, имеют повышенную пожароопасность. Лесной фонд и леса, не входящие в лесной фонд являются местом обитания многочисленных объектов животного мира. Все это свидетельствует о необходимости охраны и защиты лесов, как составной части государственного управления лесопользованием.
Охрана лесов включает в себя их охрану от пожаров, незаконных рубок, нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам. Количество пожаров в последние годы продолжает неуклонно расти. Наибольшие площади гарей выявляются обычно на границах областей, т.е. в наиболее труднодоступных районах. В 1996 г., например, ущерб от пожаров составил около 30 млрд. долларов США.
Защита лесов осуществляется в целях их предохранения от вредителей и болезней леса.
Охрана и защита лесов осуществляется должностными лицами федерального органа управления лесным хозяйством, его территориальных органов, должностными лицами лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством. Охрана и защита лесов являются составными частями государственной лесной охраны Российской Федерации.
Общая площадь очагов насекомых-вредителей и болезней леса составляет 40 - 50 тысяч км2. Самые масштабные очаги массового размножения насекомых-вредителей в России формирует сибирский шелкопряд (средняя площадь поражения за последние 17 лет - более 20 тысяч км2), а из болезней леса - корневая губка ( средняя площадь поражения за последние 17 лет - около 1000 км2). Мероприятия по защите леса проводятся с помощью биологических и химических методов.
Государственная лесная охрана Российской Федерации создается в федеральном органе управления лесным хозяйством для обеспечения сохранения экологического и ресурсного потенциала лесов, биологического разнообразия лесных экосистем, соблюдения установленного порядка и правил использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов. Своим задачами Государственная лесная охрана имеет обеспечение охраны и защиты лесов, объектов животного мира и среды их обитания на землях лесного фонда; осуществление государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; организация пользования лесным фондом.
К основным функциям государственной лесной охраны РФ относятся:
- наземная и авиационная охрана лесов от пожаров, противопожарное обустройство территории лесного фонда, предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований пожарной безопасности в лесах;
- защита лесного фонда от вредителей и болезней леса, выявление очагов вредителей и болезней леса, их профилактика, локализация и ликвидация;
- охрана объектов животного мира и среды их обитания;
- обеспечение использования земель лесного фонда по целевому назначению, сохранность на этих землях лесоустроительных и геодезических знаков, гидролесомелиоративных систем, мостов, пожарных наблюдательных вышек, дренажных систем, дорог лесохозяйственного и противопожарного назначения и иных объектов;
- организация пользования лесным фондом;
- государственный контроль за: выполнением лесопользователями требований лесного законодательства РФ; состоянием лесного фонда, воспроизводством и повышением продуктивности лесов, охраной лесов от пожаров, проведением мероприятий по предотвращению незаконных рубок леса, использованием и охраной древеснокустарниковой растительности, расположенной на иных землях;
- государственный пожарный надзор в лесах;
- контроль за соблюдением правил и сроков охоты в лесхозах, которым предоставлено право ведения охотничьего хозяйства в комплексе с лесным хозяйством.
Большая протяженность участков лесного фонда и лесов, не входящих в лесной фонд, для обеспечения решения задач рационального и безопасного лесопользования, воспроизводства лесов, их защиты и охраны требуют привлечения авиации. В соответствии со ст.97 Лесного кодекса РФ авиационная охрана лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов осуществляется специализированными организациями федерального органа управления лесным хозяйством. Для выполнения функций по охране лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов от пожаров специализированные организации федерального органа управления лесным хозяйством обеспечиваются суточными, месячными и периодическими прогнозами погоды, прогнозами пожарной опасности в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах, ежедневными сводками о погоде, спутниковой метеорологической информацией.