2. Защита и охрана Государственной границы Российской Федерации
Одним из существенных элементов суверенитета Российской Федерации, как и любого государства, является наличие государственной границы. Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации» определяет государственную границу как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т. е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации.
Прохождение Государственной границы, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, устанавливается:
а) на суше — по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам;
б) на море — по внешнему пределу территориальных вод (территориального моря) Российской Федерации, т. е. прибрежным морским водам шириной 12 морских миль, отсчитываемых от линии наибольшего отлива как на материках, так и на островах, принадлежащих Российской Федерации или от прямых исходных линий, соединяющих точки, географические координаты которых утверждаются Правительством РФ и объявляются в «Извещениях мореплавателям»;
в) на судоходных реках — по середине главного фарватера, на озерах и иных водоемах — по равноотстоящей, срединной, прямой или другой линиям и т. д.
Государственная граница на местности обозначается видимыми пограничными знаками.
Защита и охрана Государственной границы является одной из важнейших функций государства по обеспечению безопасности Российской Федерации.
Федеральный закон от 29 ноября 1996 г. № 148-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О Государственной границе Российской Федерации»280 определяет содержание защиты и охраны Государственной границы.
Защита Государственной границы рассматривается как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации. Сущность ее заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпиди- миологических, экологических и иных мер.
Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства в пределах приграничной территории (пограничной зоны, российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, территориального моря и внутренних вод Российской Федерации, где установлен пограничный режим, пунктов пропуска через государственную границу, а также территорий административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, прилегающих к государственной границе) и осуществляется всеми федеральными органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями.
Охрана Государственной границы есть составная часть ее защиты и осуществляется органами и войсками пограничной службы ФСБ России в пределах приграничной территории, Вооруженными силами РФ в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) системы обеспечения безопасности.
Охрана Государственной границы означает введение в действие соответствующих правовых режимов. Законом «О Государственной границе Российской Федерации» установлены следующие режимы:
1) режим Государственной границы;
2) пограничный режим;
3) режим в пунктах пропуска через государственную границу.
Режим Государственной границы — совокупность общих правил, устанавливающих порядок ее содержания, пересечения гражданами и транспортными средствами; перемещения через границу товаров и животных; ведения на ней хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением режима границы.
Пограничный режим служит исключительно интересам создания необходимых условий охраны Государственной границы и включает правила:
1) в пограничной зоне:
— въезда (прохода), временного пребывания, передвижения лиц и транспортных средств;
— хозяйственной, промысловой и иной деятельности, проведения массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий;
2) в российской части вод пограничных рек, озер и иных водоемов, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации:
— учета и содержания российских маломерных самоходных и несамоходных (надводных и подводных) судов (средств) и средств передвижения по льду, их плавания и передвижения по льду;
— промысловой, исследовательской и иной деятельности.
Пограничная зона — часть территории Российской Федерации, непосредственно прилегающая к Государственной границе на всем ее протяжении. Ширина зоны устанавливается до 5 километров.
В соответствии с требованиями режима государственной границы ее пересечение осуществляется через пункты пропуска, под которыми понимается территория в пределах железнодорожного, автомобильного вокзала, станции, морского, речного порта, аэродрома, открытого для международных сообщений, а также иное, специально оборудованное место, где осуществляется пограничный и другие виды контроля и пропуск через государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и животных.
Порядок установления пунктов пропуска через государственную границу, их классификация по видам, порядок открытия, закрытия и проведения реконструкции установлен Положением о пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. № 60.
Пункты пропуска классифицируются в зависимости от вида, характера международного сообщения и режима работы:
— по виду международного сообщения различают пункты: морские, речные, воздушные, автомобильные, железнодорожные, пешеходные;
— по характеру международного сообщения — пассажирские, грузовые, грузопассажирские;
— по режиму работы — постоянные, временные, сезонные.
Следует сказать, что решение об установлении пунктов пропуска через государственную границу принимается только Правительством РФ и только после комплексного завершения их строительства (реконструкции), обустройства, технического оснащения, создания транспортной, инженерной и социально-бытовой инфраструктуры. Прием в эксплуатацию такого пункта осуществляется межведомственной комиссией с оформлением акта.
Режим в пунктах пропуска через государственную границу — это совокупность правил въезда в эти пункты, пребывания и выезда из них лиц, транспортных средств, ввоза, нахождения и вывоза товаров и животных. Этот режим необходим для осуществления пограничного, таможенного, санитарного, ветеринарного и других видов контроля.
Охрана Государственной границы РФ на суше, море, реках, озерах и других водоемах осуществляется органами и войсками пограничной службы ФСБ России; воздушного пространства — войсками противовоздушной обороны; участков границы в подводной среде — Военно-Морским Флотом.
Личный состав пограничной службы включает военнослужащих и лиц гражданского персонала.
Комплектование этих органов и войск осуществляется в соответствии с законодательством:
1) военнослужащими — путем поступления граждан РФ на военную службу по контракту и путем призыва на военную службу по экстерриториальному принципу;
2) гражданским персоналом — путем добровольного поступления на работу.
Поэтому сотрудникам выдаются служебные удостоверения, а военнослужащим — офицерам и прапорщикам — удостоверения личности офицера, солдатам и сержантам — военные билеты.
Основными задачами пограничной службы являются:
— защита и охрана Государственной границы в целях недопущения противоправного изменения ее прохождения, а также обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режима пропуска через границу;
— охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в целях их сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды, экономических и иных интересов Российской Федерации;
— координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих защиту и охрану Государственной границы, а также использования сил и средств федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов;
— осуществление государственного контроля в сфере охраны морских биологических ресурсов.
Пограничная служба в пределах своих полномочий:
— организует и осуществляет деятельность по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, производство по делам о которых отнесено к компетенции пограничных органов и войск;
— осуществляет задержание лиц, совершивших преступления или административные правонарушения;
— осуществляет войсковую, разведывательную, контрразведывательную и оперативно-розыскную деятельность;
— осуществляет сотрудничество с органами иностранных государств, выполняющими аналогичные задачи, заключает международные договоры межведомственного характера, участвует в международно-правовом оформлении и договорном закреплении Государственной границы;
— применяет оружие, специальные средства, боевую, специальную и другую технику, физическую силу и служебных собак в соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 января 1998 г. № 20 «Об утверждении Порядка применения оружия и боевой техники при защите Государственной границы Российской Федера- ции»;
— привлекает к выполнению возложенных на пограничные органы и войска задач на добровольных началах граждан РФ в составе общественных объединений, в качестве внештатных сотрудников и в иных формах в соответствии с «Порядком привлечения граждан к охране государственной границы», утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 апреля 1995 г. и осуществляет другие полномочия.
В частности, органы пограничной службы осуществляют руководство пограничными представителями, которые назначаются на определенные участки государственной границы в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Основное назначение пограничных представительств заключается в осуществлении контроля за соблюдением режима Государственной границы РФ, в принятии мер для недопущения нарушений порядка содержания государственной границы, ее пересечения лицами и транспортными средствами, перемещения через государственную границу грузов, товаров и животных, ведения на государственной границе хозяйственной, промысловой и иной деятельности, для обеспечения выполнения международных договоров о Государственной границе РФ и ее режиме.
На пограничных представителей возложена разработка и осуществление мер по предупреждению и урегулированию пограничных инцидентов, а также проведение в одностороннем порядке или совместно с пограничными представителями сопредельных с Россией государств расследования пограничных инцидентов.
Непосредственную защиту и охрану Государственной границы РФ осуществляют пограничные войска. Они призваны обеспечивать всеми имеющими у них средствами недопущение противоправного изменения прохождения границы на местности; отражать вооруженные вторжения на территорию Российской Федерации; осуществлять контроль за соблюдением правил режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу.
Интересно отметить, что в целях реализации пограничной политики Российской Федерации Президент РФ Указом от 27 октября 2003 г. № 126 4 утвердил Положение о Государственной пограничной комиссии (далее: Комиссии), в котором определил, что данная Комиссия является координирующим органом, обеспечивающим целенаправленную совместную деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, организаций и общественных объединений при формировании и реализации пограничной политики Российской Федерации.
Основным направлением деятельности Комиссии является создание необходимых условий для формирования пограничной политики Российской Федерации и ее реализации при осуществлении внешнеполитической, экономической, военной, социальной, финансовой и иной деятельности государства.
Основными задачами Комиссии являются:
1) оценка угроз безопасности Российской Федерации в пограничной сфере и разработка комплекса мер по их нейтрализации;
2) определение национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфере;
3) подготовка предложений для определения пограничной политики Российской Федерации в рамках проводимой ею внешней и внутренней политики, а также системы мер по их реализации;
4) определение приоритетов в реализации основных направлений пограничной политики Российской Федерации с учетом экономических, финансовых и иных возможностей государства;
5) координация деятельности субъектов пограничной политики Российской Федерации;
6) решение комплекса проблем, возникающих при реализации основных направлений пограничной политики Российской Федерации;
7) рассмотрение проектов федеральных целевых программ и планов, направленных на совершенствование защиты и обустройства Государственной границы РФ;
8) подготовка предложений для определения основных направлений обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и коллективной безопасности на внешних границах государств-уча- стников СНГ в соответствии с международными договорами Российской Федерации;
9) инициирование и организация разработки проектов нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы обеспечения защиты и охраны Государственной границы РФ, а также деятельности федеральных органов государственной власти в пограничной сфере, совершенствование нормативных правовых актов в этой области.
Для решения своих основных задач Комиссия наделена широкими правами, в частности, принимать решения, необходимые для организации, координации и совершенствования взаимодействия субъектов пограничной политики Российской Федерации; заслушивать на своих заседаниях руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и привлекаемых к реализации основных направлений пограничной политики Российской Федерации организаций, и другими правами.
Заседания Комиссии проводятся в соответствии с планом не реже одного раза в полугодие, а при необходимости безотлагательного решения вопросов — в срок, устанавливаемый руководителем Комиссии.
В состав Государственной пограничной комиссии по должностям включены: Председатель Правительства РФ (руководитель Комиссии), Директор ФСБ России (заместитель руководителя Комиссии), Заместитель Секретаря Совета Безопасности, Начальник Управления по кадровым вопросам и государственным наградам Администрации Президента РФ, Полномочные представители Президента РФ по федеральным округам, некоторые главы администраций и губернаторы краев и областей Российской Федерации, министры: МВД, МИДа, Минобороны России, природных ресурсов, транспорта; руководитель Пограничной службы ФСБ России и его заместитель, другие лица.
Библиографический список
Конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 71, 83, 87, 89, 106, 114
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»//СЗ РФ. 1997. № 51 Ст. 5712
Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» //Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 15. Ст. 769; 1993.
Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»//Там же. 1993. № 17. Ст. 594; СЗ РФ. 2003. № 27. Ч. 1. Ст. 2700.
Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»//Рос. газета. 1993, 21 сент.
Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»//СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269; 2000. № 1. Ст. 9; № 56. Ст. 4537; 2002. № 19. Ст. 1794; № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 156; № 27. Ч. 1. Ст. 2700.
Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»//Там же. 1996. № 3. Ст. 141.
Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке»//Там же. 1996. № 3. Ст. 143.
Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57 «О государственной охране»//Там же. 1996. № 22. Ст. 2594.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»//Там же. 1997. № 30. Ст. 3588.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»//Там же. 1997. № 30. Ст. 3589.
Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом»/^ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808; 2003. № 27. Ч. 1. Ст. 2700.
Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»//Там же. 2000. № 2. Ст. 150.
Указ Президента РФ от 3 июня 1992 г. № 547 «Об образовании Совета Безопасности РФ»//Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ 1992. № 24. Ст. 1323.
Положение о Службе безопасности Президента Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 22 апреля 1996 г. № 586//СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1965.
Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера»//Там же. 1997. № 10. Ст. 1127.
Указ Президента РФ от 24 января 1998 г. № 61 «О перечне сведений, относящихся к государственной тайне»//Там же. 1998. № 5. Ст. 561.
Положение о Совете Безопасности Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 949//Там же. 1999. № 32. Ст. 4041.
О Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24//Там же. 2000. № 2. Ст. 170.
Положение об управлениях (отделах) Федеральной службы безопасности Российской Федерации в Вооруженных силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах (органы безопасности в войсках). Утв. Указом Президента РФ от 7 февраля 2000 г. № 318//Там же. 2000. № 7. Ст. 797.
Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1603 «Вопросы межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федера- ции»//Там же. 2000, № 37. Ст. 3701.
Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации»//СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1101.
Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации»//Там же. 2003. № 33. Ст. 3254.
Указ Президента РФ от 27 октября 2003 г. № 1264 «Об утверждении Положения о Государственной пограничной комиссии и ее состава по должностям»//Там же. 2003. № 44. Ст. 4293.
Доктрина информационной безопасности//Рос. газета. 2000. 28 сент.