1. Понятие государственной безопасности и организационно-правовая система управления ею
Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности» безопасность определяется как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. В нее включаются следующие виды безопасности: государственная (национальная), экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и иные виды безопасности (радиационная, безопасности продуктов питания и др.)
Центральное место среди видов безопасности занимает государственная (национальная) безопасность. В Концепции о национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24266 под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.
В Концепции отмечается, что положение в мире характеризуется динамичной трансформацией системы международных отношений. После окончания эры биполярной конфронтации возобладали две взаимоисключающие тенденции.
Первая тенденция проявляется в укреплении экономических и политических позиций значительного числа государств и их интеграционных объединений, в совершенствовании механизмов многостороннего управления международными процессами. При этом все большую роль играют экономические, политические, научно-технические, экологические и информационные факторы. Россия будет способствовать формированию идеологии многополярного мира на этой основе.
Вторая тенденция проявляется через попытки создания структуры международных отношений, основанной на доминировании в международном сообществе развитых западных стран при лидерстве США и рассчитанной на односторонние, прежде всего военно-силовые, решения ключевых проблем мировой политики в обход основополагающих норм международного права (например, действия США в Ираке).
Россия является одной из крупнейших стран мира с многовековой историей и богатыми культурными традициями. Несмотря на сложную международную обстановку и трудности внутреннего характера, она в силу значительного экономического, научно-технического и военного потенциала, уникального стратегического положения на Евразийском континенте объективно продолжает играть важную роль в мировых процессах.
Вместе с тем активизируются усилия ряда государств, направленных на ослабление позиций России в политической, экономической, военной и других областях.
Угроза любому виду безопасности — совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства. Например, угроза национальной безопасности Российской Федерации обусловлена состоянием отечественной экономики, несовершенством системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политической поляризации российского общества и криминализации общественных отношений, роста организованной преступности и увеличении масштабов терроризма, обострения межнациональных и осложнения международных отношений и других факторов.
Реальная и потенциальная угроза объектам безопасности (личности, обществу, государству), исходящая от внутренних и внешних источников опасности, определяет содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности.
Обеспечение безопасности достигается проведением единой государственной политики в этой области, системой мер экономического, политического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства.
Основными элементами системы безопасности являются органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности.
Для обеспечения всех видов безопасности государство должно предусмотреть необходимые силы и средства. К числу сил относятся Вооруженные силы РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Служба внешней разведки, Федеральная служба охраны, органы внутренних дел, внутренние войска, МЧС России, формирования гражданской обороны, Федеральная таможенная служба, природоохранные органы, органы охраны здоровья и другие государственные органы обеспечения безопасности.
Общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент РФ. Он возглавляет Совет безопасности РФ, контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности, принимает оперативные решения по обеспечению безопасности (ст. 11 Закона «О безопасности»).
Правительство РФ в пределах своей компетенции руководит федеральными органами обеспечения безопасности, организует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности министерствами, государственными комитетами и другими подведомственными ему органами, а также исполнительными органами субъектов Федерации.
Важное место в системе органов обеспечения безопасности занимает Совет безопасности РФ, который является конституционным органом (п. «ж» ст. 83 Конституции РФ), осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности.
В соответствии с Положением о Совете безопасности, утвержденном Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. № 949,267 основными задачами этого органа являются:
— определение жизненно важных интересов личности, общества и государства и выявление внутренних и внешних угроз объектам безопасности;
— разработка основных направлений стратегии обеспечения безопасности Российской Федерации и организация подготовки федеральных программ ее обеспечения;
— подготовка рекомендаций Президенту РФ для принятия решений по вопросам внутренней и внешней политики в области обеспечения безопасности личности, общества и государства;
— подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут повлечь существенные социальнополитические, экономические, военные, экологические и иные последствия, и по организации их ликвидации;
— подготовка предложений Президенту РФ о введении, продлении или отмене чрезвычайного положения и другие задачи.
В целях научного обеспечения деятельности Совета безопасности РФ при нем образован научный совет, который действует на основе Положения о нем, утвержденный Указом Президента РФ от 29 сентября 1999 г. № 1317 «О совершенствовании деятельности научного совета при Совете безопасности Российской Федерации».
Научный совет состоит из председателя (Секретарь Совета Безопасности), заместителей председателя и членов научного совета. В состав его включаются представители РАН, отраслевых академий наук, руководители научных организаций и образовательных учреждений высшего профессионального образования и отдельные специалисты.
В систему специальных органов обеспечения безопасности входит Федеральная служба безопасности РФ (ФСБ России), основы организации и деятельности которой закреплены в Федеральном законе от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» и в Положении о федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 960 «Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации».
ФСБ России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, защиты и охраны Государственной границы РФ, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.
Основными задачами ФСБ России являются:
1) управление органами и пограничными войсками, а также организация их деятельности;
2) информирование Президента и Правительства РФ и по их поручениям — федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации об угрозах безопасности Российской Федерации;
3) организация выявления, предупреждения и пресечения разведывательной и иной деятельности спецслужб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направленной на нанесение ущерба безопасности Российской Федерации;
4) координация контрразведывательных мероприятий и мер по обеспечению собственной безопасности в федеральных органах исполнительной власти;
5) организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, осуществление досудебного производства по которым отнесено к ведению органов и войск;
6) организация во взаимодействии с другими федеральными органами борьбы с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, легализацией преступных доходов; незаконной миграцией; незаконным оборотом оружия, боеприпасов, взрывчатых и отравляющих веществ, наркотических средств и психотропных веществ, специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, а также противодействия экстремистской деятельности, в том числе деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных сообществ и групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью осуществление вооруженного мятежа, насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации, насильственный захват или насильственное удержание власти;
7) обеспечение борьбы с террористической и диверсионной деятельностью;
8) осуществление в пределах своих полномочий разведывательной деятельности;
9) организация добывания и обработка разведывательной информации в пределах своих полномочий;
10) организация осуществления мер в области защиты и охраны государственной границы;
11) обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную тайну, и противодействия иностранным организациям, осуществляющим техническую разведку;
12) обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено КоАП РФ к ведению органов и войск ФСБ России;
13) оказание содействия федеральным органам государственной власти и органам государственной власти субъектов Федерации в реализации мер, осуществляемых в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, повышения ее экономического, научнотехнического и оборонного потенциала;
14) формирование и реализация в пределах своих полномочий государственной и научно-технической политики в области обеспечения информационной безопасности;
15) организация обеспечения криптографической и инженернотехнической безопасности информационно-телекоммуникационных систем, а также систем шифровальной, засекреченной и иных видов специальной связи в Российской Федерации и ее учреждениях за рубежом.
В структуру ФСБ России входят:
— директор ФСБ, его заместители,
— департаменты (контрразведки, по борьбе с терроризмом, экономической безопасности; анализа, прогноза и стратегического планирования; организационно-кадровой работы, обеспечения деятельности),
— управления (военной контрразведки, конституционной безопасности, следственное, собственной безопасности, инспекторское, делами, договорно-правовое),
— военно-мобилизационный отдел и другие подразделения, исполняющие управленческие функции.
При ФСБ России действует Академия криптографии Российской Федерации.
В ФСБ образуется коллегия в составе директора ФСБ, заместителей директора по должности, а также руководящих работников органов и войск.
Кроме этих департаментов и управлений, составляющих центральный аппарат ФСБ России, в ее структуру входят:
— управления (отделы) ФСБ России по субъектам Федерации (территориальные органы);
— управления (отделы) ФСБ России в Вооруженных силах РФ, других войсках и воинских формированиях;
— управления (отряды, отделы) ФСБ России по пограничной службе;
— авиационные подразделения, центры специальной подготовки, подразделения специального назначения, предприятия, образовательные учреждения, научно-исследовательские, экспертные, военно-строительные и иные учреждения, предназначенные для обеспечения деятельности федеральной службы безопасности.
Составной частью системы обеспечения безопасности являются органы внешней разведки Российской Федерации, основы организации и деятельности закреплены в Федеральном законе от 10 января 1996 г. «О внешней разведке».
В систему органов внешней разведки входит Служба внешней разведки Российской Федерации (СВР России) и органы внешней разведки Минобороны России (Главное разведывательное управление — ГРУ).
О деятельности Службы внешней разведки ее директор С. Н. Лебедев дал интервью корреспондентам «Российской газеты», отметив, что существующие в России специальные службы достаточно эффективны и тесно взаимодействуют между собой.
В структуру Службы внешней разведки входят: директор СВР России, его первый заместитель и четыре заместителя (по кадрам, по науке, по операциям, по материально-техническому обеспечению); управления (анализа и информации, внешней контрразведки, экономической разведки, научно-технических разработок, опертехни- ки, информатики); оперативные отделы; служба эксплуатации и обеспечения; Академия СВР России и другие подразделения.
Разведывательная деятельность осуществляется органами внешней разведки Российской Федерации посредством:
1) добывания и обработки информации о затрагивающих жизненно важные интересы Российской Федерации реальных и потенциальных возможностях, действиях, планах и намерениях иностранных государств, организаций и лиц (далее: разведывательная информация);
2) оказания содействия в реализации мер, осуществляемых государством в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации.
Необходимость осуществления разведывательной деятельности определяют в пределах своих полномочий Президент РФ и Федеральное собрание, исходя из невозможности или нецелесообразности обеспечения безопасности Российской Федерации иными способами.
Целями разведывательной деятельности являются:
1) обеспечение Президента РФ, Федерального собрания и Правительства РФ разведывательной информацией, необходимой им для принятия решений в политической, экономической, оборонной, научно-технической и экологической областях;
2) обеспечение условий, способствующих успешной реализации политики Российской Федерации в сфере безопасности;
3) содействие экономическому развитию, научно-техническому прогрессу страны и военно-техническому обеспечению безопасности Российской Федерации.
Разведывательная деятельность не может осуществляться для достижения антигуманных целей, а также для достижения целей, не предусмотренных Федеральным законом.
Для достижения целей разведывательной деятельности органам внешней разведки Российской Федерации предоставляются следующие полномочия:
1) установление на конфиденциальной основе отношений сотрудничества с лицами, добровольно давшими на это согласие;
2) осуществление мер по зашифровке кадрового состава и по организации его деятельности с использованием в этих целях иной ведомственной принадлежности;
3) использование в целях конспирации документов, зашифровывающих личность сотрудников кадрового состава, ведомственную принадлежность подразделений, организаций, помещений и транспортных средств органов внешней разведки Российской Федерации;
4) взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими контрразведывательную деятельность, и федеральными органами государственной охраны Российской Федерации;
5) заключение с федеральными органами исполнительной власти, предприятиями, учреждениями и организациями Российской Федерации соглашений, необходимых для осуществления разведывательной деятельности;
6) организация и обеспечение в пределах своей компетенции защиты государственной тайны в учреждениях Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, включая определение порядка осуществления физической и инженернотехнической защиты указанных учреждений, мероприятия по предотвращению утечки по техническим каналам сведений, составляющих государственную тайну;
7) обеспечение безопасности сотрудников учреждений Российской Федерации, находящихся за пределами территории Российской Федерации, и членов их семей в государстве пребывания;
8) обеспечение безопасности командированных за пределы территории Российской Федерации граждан РФ, имеющих по роду своей деятельности допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, и находящихся с ними членов их семей;
9) взаимодействие с разведывательными и контрразведывательными службами иностранных государств в порядке, установленном Федеральным законом;
10) создание специальных учебных заведений, учреждений по повышению квалификации, научно-исследовательских организаций и архивов, выпуск специальных изданий;
11) обеспечение собственной безопасности, т. е. защита своих сил, средств и информации от противоправных действий и угроз;
12) создание организационных структур (подразделений и организаций), необходимых для функционирования органов внешней разведки Российской Федерации.
Для осуществления своей деятельности Служба внешней разведки РФ может при собственных лицензировании и сертификации приобретать, разрабатывать (за исключением криптографических средств защиты), создавать, эксплуатировать информационные системы, системы связи и системы передачи данных, а также средства защиты информации от утечки по техническим каналам.
Специальным органом обеспечения безопасности является Федеральная служба охраны РФ, задачи и полномочия которой закреплены в Федеральном законе от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране».
К объектам государственной охраны относятся Президент РФ, члены его семьи, Председатель Правительства РФ, Председатели обеих палат Федерального собрания, Председатели Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего Арбитражного суда РФ, Генеральный прокурор РФ.
Решением Президента РФ государственная охрана при необходимости может быть предоставлена и иным лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации. Кроме того, в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации, объектами государственной охраны являются главы иностранных государств и правительств и другие иностранные граждане.
Следует отметить, что обеспечение безопасности Президента РФ в местах его постоянного или временного пребывания, а также охрану членов его семьи осуществляет Служба безопасности Президента РФ в соответствии с Положением о ней, утвержденным Указом Президента РФ от 22 апреля 1996 г. № 586.275
Основными задачами федеральных органов государственной охраны являются:
1) прогнозирование и выявление угрозы жизненно важным интересам объектов государственной охраны, осуществление комплекса мер по предотвращению этой угрозы;
2) обеспечение безопасности объектов государственной охраны в местах постоянного и временного пребывания и на трассах проезда;
3) обеспечение в пределах своих полномочий организации и функционирования президентской связи;
4) участие в пределах своих полномочий в борьбе с терроризмом;
5) защита охраняемых объектов;
6) выявление, предупреждение и пресечение преступлений и иных правонарушений на охраняемых объектах.
Федеральные органы государственной охраны обязаны:
1) выявлять, предупреждать и пресекать противоправные посягательства на объекты государственной охраны и охраняемые объекты;
2) организовывать и проводить охранные, режимные, технические и иные мероприятия по обеспечению безопасности объектов государственной охраны;
3) поддерживать общественный порядок, необходимый для обеспечения безопасности объектов государственной охраны в местах их постоянного и временного пребывания; устранять обстоятельства, препятствующие осуществлению государственной охраны;
4) обеспечивать в необходимых случаях сопровождение или эскортирование автотранспортных средств, в которых следуют объекты государственной охраны;
5) организовывать и проводить в пределах своих полномочий мероприятия по развитию и совершенствованию системы президентской связи, обеспечению ее надежности, информационной безопасности и оперативности при предоставлении объектам государственной охраны;
6) производить шифровальные работы;
7) организовывать и проводить на охраняемых объектах, а также в местах постоянного и временного пребывания объектов государственной охраны оперативно-технический, санитарно-гигиенический, экологический, радиационный и противоэпидемический контроль;
8) осуществлять информационно-аналитическое обеспечение своей деятельности;
9) обеспечивать собственную безопасность;
10) осуществлять во взаимодействии с органами федеральной службы безопасности меры по противодействию утечке информации по техническим каналам;
11) осуществлять подготовку и повышение квалификации кадров;
12) осуществлять внешние сношения со специальными службами, с правоохранительными органами и организациями иностранных государств.
Федеральные органы государственной охраны в целях осуществления государственной охраны имеют право:
1) привлекать силы и средства обеспечения безопасности, необходимые для участия в подготовке и проведении охранных мероприятий;
2) осуществлять оперативно-розыскную деятельность в соответствии с федеральным законодательством об оперативно-розыскной деятельности;
3) проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность; производить при проходе (проезде) на охраняемые объекты и при выходе (выезде) с охраняемых объектов личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;
4) производить документирование, фотографирование, звукозапись, кино- и видеосъемку фактов и событий;
5) задерживать и доставлять в органы внутренних дел Российской Федерации лиц, совершивших или совершающих правонарушения в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны или направленные на воспрепятствование законным требованиям сотрудников федеральных органов государственной охраны, а также связанные с проникновением или попыткой проникновения на охраняемые объекты;
6) вносить в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и организации независимо от форм собственности, а также в общественные объединения обязательные для исполнения представления об устранении причин и условий, порождающих угрозу безопасности объектов государственной охраны и охраняемых объектов;
7) использовать в служебных целях средства связи, включая и специальные, принадлежащие организациям независимо от форм собственности, а в неотложных случаях и гражданам;
8) использовать в служебных целях транспортные средства, принадлежащие организациям независимо от форм собственности, за исключением транспортных средств дипломатических, консульских и иных представительств иностранных государств и международных организаций, а в неотложных случаях и гражданам, для предотвращения преступлений, для преследования и задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении, для доставления лица, нуждающегося в срочной медицинской помощи, в лечебное учреждение, а также для проезда к месту происшествия.
По требованию владельцев транспортных средств федеральные органы государственной охраны возмещают им убытки в порядке, установленном федеральным законодательством;
9) беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасности объектов государственной охраны, а также при преследовании лиц, подозреваемых в совершении таких преступлений, если промедление может создать реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны.
О всех случаях вхождения в жилые и иные помещения против воли проживающих в них граждан федеральные органы государственной охраны уведомляют прокурора в течение 24 часов;
10) принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах, по недопущению транспортных средств и граждан на отдельные участки местности и объекты, а также по отбуксировке транспортных средств;
11) получать безвозмездно необходимую информацию от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, а также от общественных объединений;
12) разрешать сотрудникам федеральных органов государственной охраны хранение, ношение и использование оружия и специальных средств;
13) использовать в целях конспирации документы, зашифровывающие личность сотрудников федеральных органов государственной охраны, ведомственную принадлежность их подразделений, помещений и транспортных средств;
14) принимать в пределах своих полномочий предусмотренные федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации меры государственной защиты жизни, здоровья и имущества сотрудников федеральных органов государственной охраны, их близких родственников, а в исключительных случаях также иных лиц, на жизнь, здоровье и имущество которых совершается посягательство с целью воспрепятствовать законной деятельности сотрудников федеральных органов государственной охраны либо принудить их к изменению ее характера, а равно из мести за указанную деятельность;
15) обмениваться со специальными службами, с правоохранительными органами и организациями иностранных государств в пределах своих полномочий оперативной информацией, специальными техническими и иными средствами, а также договариваться об условиях и о порядке обеспечения личной безопасности объектов государственной охраны при их выезде за пределы территории Российской Федерации.
К органам обеспечения безопасности относится также Межведомственная комиссия по защите государственной тайны, основной функцией которой является координация деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по защите государственной тайны.
В соответствии с Положением о Межведомственной комиссии по защите государственной тайны, утвержденным Указом Президента РФ от 20 января 1996 г. № 71 «Вопросы Межведомственной комиссии по защите государственной тайны», эта комиссия является коллегиальным органом, к основной функции которой отнесена координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации по защите государственной тайны в интересах разработки и выполнения государственных программ, нормативных и методических документов, обеспечивающих реализацию федерального законодательства о государственной тайне.
Межведомственная комиссия имеет право:
— формировать перечень сведений, отнесенных к государственной тайне;
— определять порядок рассекречивания носителей сведений, составляющих государственную тайну;
— рассматривать запросы органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и граждан о рассекречивании сведений, отнесенных к государственной тайне;
— решать вопрос о продлении 30-летнего срока засекречивания сведений, составляющих государственную тайну;
— давать заключения на решения руководителей органов государственной власти, связанные с изменением действующих в этих органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, учреждениях и организациях перечня сведений, подлежащих засекречиванию, которые могут привести к изменению перечня сведений, отнесенных к государственной тайне, приостанавливать или опротестовывать их решения.
В состав Межведомственной комиссии по защите государственной тайны входят по должности: первый заместитель Председателя Правительства РФ (председатель комиссии), директор ФСБ России и его заместитель, начальник Генерального штаба, первый заместитель директора СРВ России, первый заместитель начальника Службы безопасности Президента РФ и другие лица (по согласованию).
ФСБ России и другие перечисленные органы в соответствии с Законом от 21 июля 1993 г. «О государственной тайне» в пределах своей компетенции обеспечивают защиту сведений, составляющих государственную тайну, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 24 января 1998 г. № 61.
Кроме того, Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1603 «Вопросы межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации» образованы Межведомственные комиссии: по проблемам Содружества Независимых Государств (СНГ); по военной безопасности; по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией; по оборонно-промышленной безопасности; по безопасности в сфере экономики; по конституционной безопасности.